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analisi del rischio e di valutazione dei progetti.
Nell'ultima parte, ben lontana dall'essere esaustiva in quanto in questi
giorni si stanno verificando continue situazioni che andrebbero
inserite nella trattazione, si mostrerà la situazione della finanza di
progetto ad inizio 2009 e analizzerò gli interventi atti a sostenere
questo settore.
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CAP 1: BREVE ANALISI DELLA FINANZA DI PROGETTO E
CENNI SULLA SITUAZIONE AGLI INIZI DELLA CRISI
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Premessa
La «finanza di progetto» ad oggi è diventata uno strumento di
finanziamento di una ampia categoria di investimenti, pubblici e
privati1.
Come più ampiamente si cercherà di evidenziare, prevede il concorso
di una molteplicità di soggetti e la separazione economica e giuridica
dell'opera dal patrimonio delle imprese che la realizzano.
La finanza di progetto sta recentemente trovando ampio utilizzo nel
finanziamento di investimenti di natura pubblica ed è stato
recentemente oggetto di rivisitazione legislativa2.. La finanza di
1 IMPERATORI G., Il Project Financing. Il finanziamento di progetti di investimento:
una tecnica, una cultura, una politica, Milano 1995
2 “La semplificazione di tutte le fasi della realizzazione di un‟opera pubblica e la
certezza delle regole contribuiranno alla ripresa del mercato e all‟incentivazione degli
investimenti da parte dei privati, con la conseguente soluzione del deficit infrastrutturale e
creazione di nuovi posti di lavoro”.
Lo ha dichiarato il presidente dell‟Authority Luigi Giampaolino a seguito
dell‟emanazione delle „ Linee guida sulla finanza di progetto dopo l’entrata in vigore
del terzo decreto correttivo al codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 152/2008) ‟.
“L‟Autorità, vista la grave crisi economica in atto e la situazione di difficoltà del
mercato dei lavori pubblici, che ha indotto il governo a varare provvedimenti speciali – ha
continuato Giampaolino - ha fornito il proprio contributo producendo uno strumento di
semplificazione e di chiarimento per l‟applicazione delle nuove procedure di finanza di
progetto”.
“Con questo documentol‟Autorità ha ritenuto opportuno fornire alle amministrazioni ed
alle imprese – ha specificato il Presidente dell‟Authority – uno strumento operativo per
risolvere problemi interpretativi riguardanti le nuove procedure del project financing e per
le modalità di redazione degli studi di fattibilità”.
Con il documento l‟Autorità di vigilanza sottolinea, infatti, la fondamentale importanza
dello studio di fattibilità per il quale le linee guida suggeriscono che lo stesso “sia elaborato
con la massima cura e completezza in modo da consentire ai privati di investire in progetti
realizzabili in tempi rapidi e a costi certi”.
Nelle linee guida si chiariscono, inoltre, numerosi aspetti delle nuove procedure di gara,
quali la fase della programmazione, i contenuti dei bandi, il sistema delle garanzie, le varie
fasi di tutte le tipologie di gara.
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progetto è uno strumento per il finanziamento, la realizzazione e la
gestione di progetti infrastrutturali e opere di pubblica utilità,
caratterizzato dalla partecipazione dei privati in tutte le suddette fasi.
La motivazione per il privato a partecipare a questo tipo di progetto è
costituito dai ricavi che saranno, eventualmente, conseguiti quando il
progetto sarà realizzato, attraverso la vendita del bene prodotto o
l'erogazione del servizio.
La crescita e la diffusione della finanza di progetto è proceduta di pari
passo con la crescente consapevolezza dell'importanza e della
centralità che rivestono le infrastrutture per lo sviluppo di un Paese e
la riduzione dei divari territoriali all'interno dello stesso. In un
contesto in cui si accenna alla riduzione del peso dell'intervento statale
in economia e alla necessità di contenimento della spesa pubblica3, si
è determinato un crescente bisogno di capitali alternativi a quelli
pubblici per finanziare infrastrutture strategiche per lo sviluppo del
sistema economico: in questo senso la finanza di progetto costituisce
una valida risposta a tale esigenza e, al contempo, soddisfa quanti
sostengono la maggiore efficienza dei privati.
Senza entrare troppo nel merito, cosa che non rappresenta l'oggetto di
questa tesi, la finanza di progetto rappresenta un'operazione di finanza
strutturata in cui entità e durata del finanziamento sono direttmente
correlati all'esistenza di flussi di cassa sufficienti a ripagare i costi di
gestione e il servizio del debito (pagamento degli interessi e
restituzione progressiva del capitale) durante la vita operativa del
progetto. Al fine di separare l'iniziativa dalle sorti delle imprese che
la realizzano, il finanziamento è diretto a una project company (o
SPV: Special Purpose Vehicle), il cui unico scopo è la realizzazione e
In seguito saranno date anche indicazioni in merito alla redazione dei bandi di gara ed
alla applicazione del criterio di aggiudicazione dell‟offerta economicamente più
vantaggiosa.: e si veda più oltre l'accenno al dlgs 152/08
3 si pensi al dibattito sul decreto anticrisi.
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la gestione del progetto stesso4. La «società di progetto» gode di
autonomia giuridica, con la conseguente separazione dei flussi
generati dal progetto da quelli relativi alle altre attività dei soggetti
coinvolti, garantendo che l'opera possa essere realizzata anche in caso
di fallimento di alcuni di essi.
Le operazioni di finanza di progetto sono spesso caratterizzate da
elevati livelli di complessità e coinvolgono una molteplicità di
soggetti.
A capo si trova la Pubblica Amministrazione, che concede le
necessarie autorizzazioni e, in alcuni casi, anche contributi. Coloro
che concorrono a costituire il capitale di rischio della «società di
progetto» e a realizzare concretamente l'opera, vengono definiti
promotori o sponsor del progetto. L'onerosità dei progetti richiede
spesso un ampio ricorso a finanziamenti bancari. Gli istituti di credito
inoltre giocano un importante ruolo, pur senza svolgere alcuna
funzione di natura pubblica, di valutazione e certificazione della bontà
finanziaria del progetto e di garanzia finanziaria ai privati.
La fase di identificazione e progettazione esige un'attenta valutazione
della convenienza economica, dei rischi e della sostenibilità
finanziaria dell'operazione di finanza di progetto. A questo fine viene
predisposta una serie di documenti: il progetto preliminare, lo studio
di fattibilità, la valutazione di impatto ambientale, il piano economico-
finanziario.
La fase di realizzazione richiede la costituzione della «società di
progetto» e la stipula dei contratti necessari all'esecuzione5, con il
coinvolgimento di una molteplicità di soggetti (banche, fornitori,
4 CARAPELLA B., Il Project Financing: un percorso per la Pubblica Amministrazione,
Milano 2001.
5 ABBATEMARCO , RE CECCONI, Il project financing nelle opere pubbliche: la
schematizzazione procedurale del processo, RN, 2007.
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assicurazioni, promotori, costruttori, ecc.). In questa fase è più alto il
rischio connesso all'operazione, perché maggiori sono i rischi di
fallimento dei soggetti privati e gli eventuali imprevisti aggravi di
costo.
Infine la fase di gestione rappresenta l'ultimo e più importante
momento della finanza di progetto, in cui i privati ottengono la
remunerazione del loro impegno finanziario.
La finanza di progetto dunque, per definizione, non può finanziare
tutti i tipi di infrastrutture pubbliche, ma solo quelle definite come
«opere calde», cioè in grado di garantire la remunerazione dei privati
coinvolti, una volta terminata l'opera. Nonostante ciò, alcune opere
pubbliche che non presentano tale prospettiva, ad esempio perché
riguardano servizi a cui non sono applicabili tariffe remunerative,
possono essere realizzate in regime di finanza di progetto con un
parziale contributo a fondo perduto da parte dello Stato (le c. d. «opere
tiepide») o con una serie di pagamenti da parte della Pubblica
Amministrazione, quando il privato le fornisce direttamente un
servizio .
Sono suscettibili di ricorso alla finanza di progetto interventi
infrastrutturali relativi a un'ampia gamma di settori (trasporti,
comunicazioni, distribuzione di acqua, luce o gas, parcheggi, edilizia
pubblica e sociale, impianti sportivi, beni culturali e ambientali,
sanità), con una notevole variabilità in termini di rilevanza territoriale,
di impegno finanziario e di impatto sull'ambiente e sullo sviluppo
economico, da interventi di rilievo locale alle c. d. «grandi opere».
A livello comunitario si evince da numerose iniziative che viene
incentivato l'utilizzo della finanza di progetto come strumento
aggiuntivo di finanziamento dei propri interventi6, in quanto consente
6 Secondo la società di ricerca Dealogic, soltanto nel 2005, in Europa occidentale, il
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di incrementare il volume degli investimenti infrastrutturali e agevola
la selezione e la gestione dei progetti.
In Italia il governo ha tentato, attraverso l'intervento legislativo di cui
si è già fatto cenno, di incentivare la finanza di progetto snellendone le
procedure ritenendo, questa la ratio dell'iniziativa, che essa rappresenti
uno strumento utile allo sviluppo infrastrutturale del Paese.
In linea di massima la partecipazione dei privati al settore pubblico
appare opportuna e in grado di sopperire alla crisi finanziaria dello
Stato, in dosi eccessive o comunque senza un idoneo sistema di
regolazione, valutazione e controllo, rischia di produrre i suddetti
effetti collaterali negativi. L'incognita di fondo, è il rischio di
un'eccessiva fiducia nella capacità di valutazione delle banche e nelle
garanzie offerte dai privati. Inoltre, il trasferimento del rischio di
realizzazione e gestione dell'opera dal pubblico al privato non
rappresenta di per sé un elemento di valutazione positiva della finanza
di progetto, perché i costi derivanti da un possibile fallimento dei
privati, che determina a sua volta una cattiva gestione dell'opera, un
rallentamento o l'impossibilità della sua realizzazione, sono alla fine
comunque sostenuti dalla collettività.
valore delle operazioni di project finance è salito del 7% raggiungendo i 53,1 miliardi di
dollari
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1.1. La situazione della finanza di progetto all'inizio della crisi
finanziaria.
Prima di verificare l'impatto della crisi finanziaria sulla finanza di
progetto si cercherà di tracciare, utilizzando i dati forniti
dall'osservatorio sul PF7, i tratti salienti delle condizioni in cui si
trovava la finanza di progetto quando la crisi finanziaria era ai
prodromi e il suo ingresso nell'"economia reale" era ancora lontano.
Dai dati che verranno mostrati di seguito si vede come in Italia a fine
2007, dopo la contrazione registrata a nella seconda parte dello stesso
anno, le selezioni di proposte attivate dal mercato registrano una forte
crescita mostrando una rinnovata vivacità della domanda.
In Italia secondo i dati deIl‟Osservatorio Nazionale del Partenariato
Pubblico Privato, da Gennaio a Dicembre 2007, sono state messe in
gara 985 opere pubbliche attraverso forme contrattuali che rientrano
nel campo del Partenariato Pubblico e Privato (PPP). Per 659 di queste
sono noti gli importi di gara, che sommati portano il valore di mercato
a 5,7 miliardi di euro.
Parallelamente al mercato delle gare prosegue l‟interesse per la fase di
ricerca di proposte private. Nell‟intero anno sono stati censiti 484
avvisi di selezione di proposte e per 449 di questi risulta noto il valore
dell‟investimento, che ammonta a 9,5 miliardi di euro.
7 www.infopieffe.it