L'evoluzione storica del modello Veneto di integrazione socio-sanitaria dei servizi alla persona

 tutta una serie di problemi legati agli aspetti organizzativi, istituzionali e 
gestionali dei servizi che si occupano della risposta ai bisogni della persona e 
come pertanto il tema dell’integrazione sia cruciale proprio per i servizi di 
carattere socio-sanitario di cui intende occuparsi la presente tesi. 
Alla radice della parola “integrazione”,  troviamo l’aggettivo “integer”, vale a dire 
“intero”. L’idea che sottostà alla necessità di uno sviluppo dell’integrazione socio-
sanitaria, infatti, è che a bisogni unitari della persona debbano corrispondere 
risposte altrettanto unitarie ( Longo, 2000). Chi opera nei servizi è a conoscenza 
che la progressiva differenziazione delle persone e dei gruppi sociali, unita agli 
altrettanti meccanismi di specializzazione professionale, rendono molto 
problematico il lavoro sociale tendente alla integrazione.  
Il pluralismo dei soggetti implicati nella riforma dei servizi sociali conduce alla 
necessaria ricerca di strategie di convergenza su obiettivi comuni, nonostante le 
differenze di ruolo, funzioni, competenze degli enti pubblici e privati. 
La seguente tesi si propone di analizzare il modello Veneto di integrazione socio 
sanitaria partendo dalle motivazioni e dalle giustificazioni storico culturali che 
hanno spinto alla sua adozione  ed esaminando i punti di forza e le criticità che lo 
stesso presenta nella situazione odierna, costruendo un quadro complessivo  del 
modello di gestione dei servizi socio sanitari alla persona. 
La mia ricerca si prefigge di esplicare in maniera esauriente e quanto più 
possibilmente completa le specificità e le caratteristiche del modello in questione. 
La tesi si compone di  una introduzione all’ argomento, nella quale verranno 
esposti i concetti di integrazione socio-sanitaria e di servizi alla persona; di tre 
capitoli strutturati nella seguente modalità: il primo, intitolato “l’ evoluzione 
storica del modello di integrazione socio sanitaria”, si compone di tre paragrafi 
che definiscono rispettivamente le origini politico-culturali del modello Veneto e 
le motivazioni che hanno spinto il Veneto alla sua adozione, il percorso storico 
delle normative di riferimento, la gestione integrata dei servizi alla persona. Il 
secondo capitolo,  “il modello attuale” è costituito da cinque paragrafi che trattano 
rispettivamente del modello regionale in vigore, dei soggetti coinvolti e degli 
strumenti utilizzati, dei processi di integrazione socio sanitaria, dei modelli di 
gestione alternativi a quello Veneto ( in particolare il modello Lombardo), della 
 4
 discrezionalità gestionale di un Comune Veneto tipo . Il terzo capitolo esamina il 
caso dell’ AULSS 9 di Treviso, in quanto oggetto di una ricerca che mi vede 
coinvolto attivamente; è strutturata nella seguente maniera: il primo paragrafo 
analizza la struttura ed i processi del piano di zona dell’ azienda U.L.S.S. n.9, il 
secondo definisce le aree di intervento in cui opera l’ azienda trevigiana, il terzo 
riporta la ripartizione dei costi per l’ erogazione dei servizi socio-sanitari e l’ 
ultimo espone i punti di forza e le criticità del caso in oggetto. 
L’ esigua entità di materiale letterario esistente riguardo la materia che si andrà ad 
analizzare, ed in particolare circa le condizioni e le motivazioni storiche che 
hanno spinto il Veneto verso l’ adozione dello specifico processo di integrazione 
socio-sanitaria di servizi alla persona, ha reso necessaria un integrazione delle 
produzioni letterarie con la memoria storica del territorio di riferimento. Una 
ricerca di questo tipo condotta senza raccogliere le testimonianze di chi ha 
concretamente vissuto  questo processo storico risultava essere quanto meno 
lacunosa. 
L’ attestazione offerta dagli intervistati M. Frattin , ex dirigente della AULSS 8, 
da C. Scapin, direttore dei Servizi Sociali AULSS 15 e B. Pigozzo Presidente 
Conferenza dei Sindaci  del territorio Ulss n° 13 del Veneto e Sindaco del comune 
di Salzano risultano dunque essere  fonti necessarie e fondamentali  per introdurre 
una completa e coerente analisi sull’ argomento in parola. 
Grazie a tale risorsa si avrà la possibilità di affrontare, con diversi punti di vista, 
tematiche ed argomenti poco trattati dagli “addetti ai lavori” nelle rispettive 
analisi sul tema. 
 
 
 5
  
CAPITOLO 1 
L’ EVOLUZIONE STORICA DEL MODELLO 
 
1.1 Le origini politico-culturali del modello 
 
E’ utile, al fine di una adeguata e completa analisi del fenomeno, considerarlo sia 
dal punto di vista del contesto storico-evolutivo che da quello più prettamente 
tecnico. 
 
1.1.1 L’evoluzione concettuale del ruolo dei fruitori dei servizi 
 
Nel percorso storico evolutosi dal 1950 a fine secolo scorso, si possono 
individuare tre tappe che possono essere assunte come paradigmi del modo di 
intendere i destinatari dei “professionisti dell’ aiuto sociale” ed il loro contesto. 
Di seguito si procederà alla descrizione delle tappe sopra citate. 
 
Prima tappa: il Cittadino assistito 
Gli anni ’50-’60 si distinguono per la fase della ricostruzione post-bellica, 
caratterizzata da una forte accelerazione economica e del benessere connesso al 
significativo sviluppo dei settori secondario e terziario. Prevale un sistema di 
protezione sociale statale e parastatale, secondo un modello mutualistico-
assicurativo prevalentemente legato al lavoro, gli interventi assistenziali vengono 
organizzati per categorie ben definite e da istituzioni che rispondono a 
“specializzazioni monofunzionali”; si pensi, ad esempio, ai grandi enti nazionali 
quali: Ente Nazionale Assistenza, Orfani sul Lavoro, Organismo Nazionale per gli 
Orfani di Guerra, Ente Nazionale Sordomuti, Organizzazione Nazionale per la 
Maternità e l’Infanzia ecc., ciascuno con i propri specifici 
destinatari d’aiuto, i propri apparati, i propri pacchetti di prestazioni. Gli interventi 
sono volti in prima istanza ad obiettivi assistenziali riparativi a carattere residuale. 
 6
 Non sono assenti, in questa fase, interessanti tentativi di “intervento di comunità” 
volti alla promozione delle persone nei loro contesti comunitari, come, ad 
esempio, le azioni promosse dai grandi enti di riforma (Ente Delta Padano, Ente 
Maremma, Ente per la trasformazione Agraria e Fondiaria in Sardigne, Ente 
Riforma Agraria in Sicilia ecc.). 
Nel complesso, tuttavia, si potrebbero riferire a quell’ epoca servizi sociali e 
assistenziali secondo il paradigma del cittadino assistito, in cui prevale 
l’accentuazione sulle caratteristiche di deficit e problematicità individuale dei 
soggetti “bisognosi di assistenza” (Gui, 2000), mentre il loro contesto ambientale 
e comunitario rimane di sfondo, la normalità resta parametro del dover essere, il 
disagio sociale rappresenta un residuo trattabile(con interventi di riabilitazione 
mediante l’assistenza) o contenibile (con provvedimenti di reclusione mediante le 
istituzioni totali). Fatta eccezione per le frontiere del servizio sociale più avanzate, 
dunque, la comunità è ritenuta il substrato “naturale”, aproblematico e fonte di 
risorse positive, su cui vanno ricollocati i soggetti a rischio di deriva sociale. La 
tecnicità delle professioni d’aiuto si esprime nella funzione di “riadattamento” dei 
soggetti deboli o devianti e di potenziamento della recettività comunitaria. 
 
Seconda tappa: il Cittadino utente 
Gli anni ’70-’80 sono riconoscibili come gli anni delle riforme sociali. Si 
affermano le impostazioni d’aiuto sociale avverse alle istituzioni totali (riforma 
del sistema penitenziario nel 1975, riforma psichiatrica nel 1978, ricerca di forme 
alternative al ricovero in istituto dei minori nel 1983 ecc.) ed il decentramento 
amministrativo e delle competenze assistenziali, assieme all’istituzione del 
Servizio Sanitario Nazionale del 1978. Di quel periodo è l’affermazione dei 
principi del welfare state universalistico, della pianificazione pubblica anche nel 
settore delle politiche sociali, in una prospettiva di welfare “istituzionale” 
(Titmuss, 1958) o “totale” (Mishra, 1977. Cesareo ,1981), secondo 
un’impostazione “unicentrica” (Donati ,1993) della sicurezza sociale. Si 
potrebbero riferire quei decenni al paradigma del cittadino utente ( Gui, 2000). 
L’ente locale si afferma come il titolare pressoché egemone dell’erogazione di 
servizi, in prima istanza non più secondo criteri di assistibilità per categorie di 
 7
 problemi ma secondo un criterio selettivo di appartenenza territoriale. Il 
riconoscimento dei diritti di cittadinanza assistibile è dato dall’inclusione entro 
“bacini d’utenza”sancita dall’iscrizione anagrafica comunale, cosicché il confine 
geografico va a circoscrivere la competenza delle istituzionali locali ad occuparsi 
dei “propri” utenti. “Territorio” è il nome assegnato comunemente allo spazio di 
riconoscimento tra servizi e popolazione. “Il territorio –riferisce Franca Ferrario 
in merito a quegli anni – appare alle professioni sociali come campo in cui diverse 
componenti si incontrano e collaborano per obiettivi convergenti … non 
nell’ottica di ricostruire o fondare appartenenze, ma nella prospettiva di attivare 
forme diverse di partecipazione e rivendicazione” (Ferrario ,1987). Il servizio 
sociale da settoriale si fa unitario, decentrato, integrato, “di base” (Ferrario ,1993). 
In questa prospettiva, assunta in pieno dalla riforma sanitaria, l’Unità Sanitaria 
Locale si propone come luogo privilegiato dell’integrazione socio-sanitaria, 
secondo un modello organizzativo tendenziale (perché mai realizzato appieno in 
molte parti del paese) articolato per “distretti”, come scomposizione geografica in 
bacini d’utenza “ottimali” (circa 60.000 abitanti). 
La competenza dei professionisti dell’aiuto, così, viene tradotta nella doppia 
funzione di cambiamento sociale, nella direzione del decentramento capillare del 
sistema istituzionale di welfare, e di erogazione universalistico-redistributiva di 
risorse e servizi (Dal Pra Ponticelli ,1983).  
 
Terza tappa: il Cittadino cliente 
Dalla metà degli anni ’80 alla fine degli anni ’90 si sottolinea l’emersione della 
società civile. E’ il periodo in cui si celebra la crisi del modello di welfare solo 
pubblico (De Vita, Donati e Sgritta, 1994) e assumono crescente rilievo le 
espressioni organizzate dei cittadini "privati". Sono del 1991 sia la prima legge 
nazionale che riconosce e regolamenta il rapporto tra servizi e volontariato (l.266) 
che la legge sulla cooperazione sociale (l.381) (Boccacin, 1993). Dagli anni ‘80 
assumono crescente rilievo anche le esperienze di self-help nel campo 
dell’alcolismo, dell’obesità, dell’assistenza a malati terminali ecc. (Noventa 
,1990). Il riconoscimento della componente “immateriale” del benessere connessa 
agli aspetti relazionali ed alla condivisione di senso nell’esperienza quotidiana, 
 8
 porta l’attenzione sui mondi vitali (Ardigò, 1980) e sulla capacità diffusa di 
produrre benessere entro legami interpersonali significativi, emotivamente carichi, 
informali e comunitari (Bulmer ,1987). Le politiche sociali assumono sempre più 
diffusamente obiettivi di esternalizzazione dei servizi, all’insegna del principio di 
economicità da un lato e di rispetto della libertà di scelta da parte dei cittadini 
dall’altro (Merler, 2001). 
La pluralizzazione dei soggetti fornitori di servizi sociali e sanitari, in un "quasi-
mercato" dei servizi, può evocare il paradigma del cittadino cliente (Gui, 2000). 
Il cittadino si trova infatti, grazie alla concorrenza tra i soggetti fornitori dei 
servizi, a scegliere liberamente tra più possibilità di offerta. 
 Gli operatori sociali si collocano sempre più spesso sia nel ruolo di fornitori 
diretti di servizi, sia nel ruolo di orientatori per la selezione personalizzata di 
servizi acquisibili della gamma differenziata di agenzie assistenziali: operatori 
sociali broker o key worker a vantaggio del cittadino (Payne ,1995). In 
quest’ultimo periodo, dunque, si va configurando una costruzione dei servizi 
mista, il tanto citato welfare mix, tra soggetti richiedenti e soggetti agenti di aiuto, 
nella quale non paiono rigidamente fissati né i bisogni esprimibili, né le 
prestazioni erogabili, né, in fine, i soggetti-attori ed i loro ruoli. 
Si impongono con maggior forza i temi della soggettività, 
dell'autodeterminazione, della titolarità ed assunzione di iniziativa particolaristica, 
della concertazione, della pianificazione territoriale. Si enfatizza la configurazione 
“relazionale” della realtà sociale come continuo processo dinamico delle 
interazioni fra soggetti diversi, abbandonando l’illusione di una realtà sociale 
staticamente regolata o regolabile (Donati ,1993); se ne colgono la necessaria 
integrazione tra sistemi e la prospettiva reticolare degli interventi sociali (Serra 
,2001). Gli esiti degli interventi di servizio sociale, in tal senso, non sono 
predefinibili con chiarezza, secondo una razionalità lineare, ma sono il frutto di 
composizioni contingenti fra diversi soggetti sociali temporaneamente 
convergenti su obiettivi di volta in volta negoziati. 
In linea con quanto sinora accennato, si può facilmente cogliere come la legge 
nazionale di riforma dell’assistenza, sin dalla sua titolazione utilizza la chiave di 
lettura oggi prevalente nel descrivere il welfare: “sistema integrato di interventi e 
 9
 servizi”. Non pare assecondabile pertanto ogni affrettata archiviazione della 328, 
se non altro per la sua funzione di recettore ed amplificatore di alcune delle 
connotazioni di cui i servizi sociali italiani vanno celermente dotandosi, segnando 
alcuni punti di non ritorno nella cultura assistenziale degli anni 2000. 
 
1.1.2 Profilo tecnico: L’ evoluzione organizzativa 
 
Di seguito ci si riferisce ad analisi condivise dalla maggioranza delle forze 
politiche e sociali che si sono impegnate per l’ attuazione delle riforme. 
Prima dell’ approvazione della legge 382, DPR 616 e della legge 833, il settore 
sanitario era caratterizzato: 
ƒ dalla frammentazione di competenze amministrative e sanitarie tra una 
molteplicità di enti, diversi per natura giuridica, competenza e 
categoria amministrativa, ambito territoriale. La tutela sanitaria divisa 
per categorie professionali produceva oggettive sperequazioni tra le 
stesse; gruppi di cittadini ne erano esclusi; 
ƒ sotto il profilo economico la moltiplicazione dei centri di decisione e 
di spesa, senza alcun coordinamento, generava sprechi, alimentando la 
dispersione delle risorse. 
Tutto ciò era favorito dall’ esistenza di un modello accentrato e settoriale della 
sanità, con un Ministero della sanità e propri uffici periferici separati dalle altre 
istituzioni sanitari, nonché dalla proliferazione legislativa in materia assicurativa e 
mutualistica. 
Lo sviluppo caotico, non programmato, della società italiana di questi ultimi 
decenni ( il processo di industrializzazione che creava nuove situazioni di rischio 
e nuove patologie; l’ urbanizzazione che con gli spostamenti rilevanti di 
popolazione favoriva l’ insorgere di nuovi problemi per alcuni gruppi sociali, gli 
anziani, i minori ecc.) ha accelerato la crisi del settore, mettendone in luce le 
disfunzioni ed inadeguatezze. 
La risposta-difesa che si è saputo e potuto dare è stata quella: 
ƒ dell’ uso spesso indiscriminato e comunque eccedente il bisogno reale 
di cura, della ospedalizzazione; 
 10