L'evoluzione informatica all'interno della Pubblica Amministrazione

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Questa tesi mi ha dato quindi la possibilità di ampliare le mie conoscenze al 
riguardo. Ho potuto infatti rilevare come l’informatica, per anni vista dalla Pubblica 
Amministrazione come uno strumento marginale per la soluzione delle sue 
problematiche, rivesta oggigiorno un ruolo fondamentale come strumento di lavoro e di 
innovazione tecnologica. 
In particolare ho potuto delineare la considerevole evoluzione che ha coinvolto 
l’informatica applicata alla Pubblica Amministrazione, soprattutto con l’introduzione 
della Legge Bassanini (Legge 15 marzo 1997, n. 59 “Delega al Governo per il 
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della 
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”), come dopo la 
costituzione dell’AIPA (oggi CNIPA) e l’introduzione del concetto di E-government.  
In particolare, proprio attraverso il concetto di E-government, introdotto 
ufficialmente nella primavera del 2000, si esprime appieno il ruolo che l’informatica ha 
assunto nella vita quotidiana di una Pubblica Amministrazione: agevolando il compito 
agli addetti ai lavori e, soprattutto, semplificando la vita ai singoli cittadini mediante lo 
svolgimento di procedure burocratiche con procedimenti più rapidi. 
Assistiamo quindi ad un vero e proprio salto di qualità nel processo di 
innovazione tecnologica attraverso il quale la Pubblica Amministrazione sta cercando di 
migliorare l’efficienza operativa interna delle amministrazioni, introducendo procedure 
informatiche per automatizzare il lavoro quotidiano di ogni singolo dipendente. In 
questo modo è possibile offrire ai cittadini, e alle imprese, servizi integrati e non più 
frammentati, garantendo così l’accesso telematico alle informazioni e ai servizi erogati 
da tutte le Pubbliche Amministrazioni. Nella fattispecie non è più necessario richiedere 
ai cittadini informazioni già a disposizione perché trasmesse ad un altro ente o 
all’ufficio di stretta competenza. Sarà quindi possibile comunicare il cambio di 
 6
residenza o le variazioni anagrafiche una sola volta ad un unico sportello di front office 
il quale, automaticamente, informerà tutte le amministrazioni interessate. 
Di seguito, quindi, dopo una breve descrizione relativa al concetto di  
E-government e di Teleamministrazione, descriverò alcune tecniche informatiche che 
permettono di applicarne i concetti, come la firma digitale o la realizzazione della Rete 
Unitaria della Pubblica Amministrazione.  
Infine, prendendo come riferimento quattro differenti amministrazioni 
pubbliche, ne descriverò l’evoluzione informatica a livello generale e delineerò in 
particolare un progetto che ognuna sta realizzando nell’ambito del piano di 
E-government. 
 
 
 7
CAPITOLO 1 
 
LA SITUAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ITALIANA 
 
In questo capitolo viene descritta la situazione di profondo rinnovamento che, da 
alcuni anni, sta interessando la Pubblica Amministrazione italiana a livello normativo, 
organizzativo e soprattutto tecnologico. Viene fatta una breve introduzione riguardante 
la realtà della Pubblica Amministrazione vista come organizzazione rigida e refrattaria 
ad ogni cambiamento. Interessante è l’estratto dalla Rivista Amministrativa della 
Repubblica Italiana che mostra come già nel 1978 si cercasse un miglioramento 
all’interno della Pubblica Amministrazione con l’utilizzo di apparecchiature elettroniche 
e con la successiva creazione della teleamministrazione
2
.  L’ultima parte del capitolo è 
dedicata alla definizione di E-government.
3
 
 
Negli ultimi anni dello scorso secolo un radicale processo di riforma ha 
profondamente pervaso il quadro di riferimento generale dell’attività delle 
amministrazioni pubbliche, innescando rilevanti processi di trasformazione. Le riforme 
amministrative (ormai avviate sempre più verso il decentramento), la semplificazione e 
l’informatizzazione dei processi decisionali, hanno lasciato chiaramente intravedere una 
drastica rivoluzione nella stessa cultura organizzativa della Pubblica Amministrazione. 
La Pubblica Amministrazione viene spesso citata come il prototipo 
dell’organizzazione rigida, refrattaria ad ogni tipo di cambiamento. Tanto che è 
diventato un archetipo identificare, nelle analisi organizzative, la struttura burocratica 
                                                 
2  Progetto che, attraverso un sistema basato sugli atti in forma elettronica e su di una rete telematica, 
persegue un complesso di obiettivi atti a rendere la Pubblica Amministrazione più efficiente e produttiva 
introducendo nuovi  e migliori servizi per il cittadino. 
3 Progetto del ministro della funzione pubblica Franco Bassanini definito come segue:″action plan per il 
raggiungimento della piena efficienza e della trasparenza della pubblica amministrazione″. 
 8
della Pubblica Amministrazione come una entità monolitica, esempio di come non 
dovrebbe essere un’organizzazione. 
In realtà tutte le organizzazioni, e non solo quindi quella pubblica, tendono a 
riprodursi e autoconservarsi se non intervengono fattori, interni o esterni, che 
modifichino e innovino la cultura e le strutture.  
Il motivo principale per cui l’amministrazione pubblica si è trovata spesso in 
ritardo, rispetto ai mutamenti e alle innovazioni della società nel suo complesso, è 
dipeso in parte dalla sua origine: la pubblica amministrazione italiana, infatti, è nata 
come rappresentazione delle autorità legali, con compiti d’ordine.  
La sua evoluzione, in questi ultimi decenni, l’ha trasformata invece in 
amministrazione produttrice di servizi. Le due funzioni, di autorità e d’impresa, si sono 
negli anni sovrapposte, entrando spesso in un conflitto che in certi casi sussiste 
tutt’oggi. Soprattutto evidente in una società in rapida trasformazione, come quella in 
cui viviamo. 
In questi ultimi vent’anni è radicalmente cambiato il modo di svolgere e di 
considerare le attività amministrative. La Pubblica amministrazione, di conseguenza, ha 
dovuto modificare profondamente il suo assetto organizzativo. Nonostante ciò permane 
tutt’ora una percezione di inferiorità rispetto al mondo del lavoro privato, soprattutto 
industriale, visto ancora come il detentore del primato “produttività” e “innovazione”.  
Una delle principali caratteristiche della società contemporanea è la sua 
complessità. I servizi, pubblici e privati, hanno di conseguenza assunto un ruolo 
predominante rispetto alla produzione di beni. 
In quest’ultimo decennio, in particolare, proprio il Pubblico impiego è stato, ed è 
oggetto e soggetto d’importanti riforme legislative ed amministrative: federalismo, 
snellimento delle procedure amministrative, riforma delle strutture contrattuali ed 
istituzionali, e altro ancora. In questo quadro, il ruolo dell’innovazione tecnologica si 
 9
rivela estremamente importante: informatizzazione delle amministrazioni e dei servizi 
pubblici, firma elettronica, E-Government, E-Learning, e altro ancora. Nella realtà delle 
amministrazioni pubbliche, questo significa passare dal concetto di “innovazione” a 
quello di “cambiamento”. Significative, in questo senso, le parole di Carlo D’Orta
4
, in 
un suo recente intervento: «Innovazione dà l’idea di qualcosa che attiene a situazioni 
definite e sperimentali. Cambiamento, invece, dà più l’idea di un processo che diventa 
organico, dove le sperimentazioni delle innovazioni compiute in una serie di situazioni 
diventano patrimonio il più allargato, consolidato e diffuso possibile. Il cambiamento 
implica anche un altro concetto, e cioè la fase del consolidamento e della concretezza. 
L’innovazione è spesso legata ad una sperimentazione, che può essere un progetto. 
Cambiamento significa tradurre quel progetto e farlo diventare solido e concreto nella 
realtà». 
La Pubblica amministrazione e i servizi pubblici non sono più vissute come un 
monolite, a volte ostile, con cui cercare di avere a che fare il meno possibile, bensì come 
un mondo variegato e complesso da conoscere, con cui interagire non in termini di 
sudditanza, ma con una partecipazione sempre più attiva. 
 
                                                 
4 Dott. Carlo D’Orta, Capo Dipartimento della Funzione Pubblica,  Presidenza del Consiglio dei Ministri. 
 10
1.1 L’evoluzione storico-legislativa della amministrazione telematica 
La Pubblica Amministrazione si può paragonare a una complessa macchina, il 
cui funzionamento è determinato da persone, strutture organizzative, procedure 
operative, strumenti informatici di supporto, modalità di interazioni con altre entità 
dello Stato e della società civile. Tale macchina opera, come ovvio, secondo principi e 
criteri che variano a seconda della Pubblica Amministrazione considerata e che tengono 
conto del ruolo che quella determinata amministrazione svolge, all’interno della 
struttura dello Stato. Ogni amministrazione consuma e produce un’enorme quantità di 
informazioni. Tali informazioni si materializzano sotto forma di documenti che hanno 
varia natura sia per ciò che concerne i contenuti che la loro struttura fisica. I documenti 
vengono prodotti, utilizzati, comunicati e mantenuti nell’esercizio delle attività 
amministrative che ogni Pubblica Amministrazione svolge per il raggiungimento degli 
obiettivi stabiliti nel proprio mandato istituzionale. Tali attività sono articolate per 
processi o, in alcuni casi, per veri e propri "procedimenti amministrativi",  caratterizzati 
da sequenze di atti governate da regole e procedure più o meno complesse a seconda 
dello scopo e contesto del procedimento considerato.  
Un procedimento amministrativo può essere supportato da strumenti informatici 
che siano in grado di facilitare e, laddove possibile, automatizzare le attività previste. 
Sulla base di ciò, lo scenario di riferimento abilitato dalle nuove norme sarà quello di 
una progressiva sostituzione del supporto cartaceo nella gestione dei procedimenti delle 
amministrazioni. Attraverso la trasmissione e lo scambio dei documenti informatici nel 
loro formato originario, che si muoveranno in un’apposita rete che collega le pubbliche 
amministrazioni, denominata Rete Unitaria, si eviteranno duplicazioni e accumuli di 
inutili copie cartacee e verrà favorita la trasformazione graduale degli archivi cartacei 
della Pubblica Amministrazione in sistemi informativi automatizzati ad alto livello di 
sicurezza ed affidabilità. 
 11
Il procedimento di trasformazione della Pubblica Amministrazione è iniziato 
intorno agli anni ‘50, quando sono stati introdotti dei sistemi automatizzati che 
consistevano nell’utilizzazione di schede perforate che hanno avuto particolare successo 
in settori come quello delle anagrafi civili.  Questa prima fase di sviluppo è stata 
definita fase di meccanizzazione. Oggi questa fase è vista come pionieristica, ma le deve 
essere dato il merito di aver iniziato il procedimento di alleggerimento del lavoro 
umano.  
La meccanizzazione è però considerata da alcuni come non facente parte 
dell’evoluzione dei sistemi informatici.  
Per quanto ci riguarda, consideriamo la meccanizzazione la fase iniziale mentre, 
il momento in cui vengono introdotti nella Pubblica Amministrazione gli elaboratori 
elettronici si passa a una seconda fase
5 
dell’informatica amministrativa che viene 
definita informatica
6
. Quest’ultimo termine deriva dalla combinazione delle espressioni 
informazione ed automatica
7
. L’informatica ha fornito benefici innegabili in particolar 
modo nei settori delle carriere, delle retribuzioni e della contabilità
8
. Il principale difetto 
della fase informatica trova origine nel fatto che gli informatici, cioè gli analisti dei 
problemi da risolvere con adeguate strutture hardware e software, sono sempre stati 
condizionati da ostacoli normativi considerati insuperabili. Leggi, regolamenti che 
richiedono firme, timbri, registri, sono stati sempre considerati dati immodificabili del 
problema.  
                                                 
5 G. Duni, La teleamministrazione come terza fase dell’informatica amministrativa. Dalla informazione 
automatica sulle procedure burocratiche al procedimento in forma elettronica. In Dall’informatica 
amministrativa alla teleamministrazione. IPZS-Libreria dello Stato 1992 cfr. p.18. 
6 Parte della dottrina parla dell’informatica come prima fase dell’informatica amministrativa in quanto 
non considera la meccanizzazione come fase facente parte del procedimento di informatizzazione 
amministrativa. 
7 Frosoni V., Telematica e informatica giuridica, voce dell’enciclopedia del diritto, XLIV, Giuffrè, 
Milano 1992, 60 ss. 
8 D’Elia I.- Ciampi C. Problemi e prospettive dell’impiego dell’informatica nella Pubblica 
Amministrazione in Atti del IV Congresso Internazionale sul tema Informatica e regolamentazioni 
giuridiche VII, n.17-Roma 16-21 maggio 1988. 
 12
Da queste remore è scaturito un sistema nel quale le procedure amministrative 
sono rimaste identiche a quelle precedenti l’era degli elaboratori e l’informatica si è 
affiancata come duplicazione al sistema tradizionale giacché si opera seguendo il 
procedimento che porta l’atto amministrativo ad essere formalizzato prima su carta e poi 
inserito nell’elaboratore o viceversa.  La terza fase dello sviluppo dell’amministrazione 
pubblica (considerando la meccanizzazione come prima fase) è stata definita 
teleamministrazione
9
, intesa come amministrazione telematica.  
Gli obiettivi primari della teleamministrazione sono di arrivare, da un lato, a 
rendere immediati i contatti tra gli uffici che oggi sono appesantiti dalla necessità di far 
muovere il supporto cartaceo e, dall’altro, di creare rapporti diretti tra i vari uffici della 
Pubblica Amministrazione per portare ad un miglioramento della produttività della 
stessa, al fine di impedire che sia il cittadino a doversi muovere per far avanzare il 
procedimento amministrativo.  
Alla base del progetto di teleamministrazione vi è il principio che gli atti 
amministrativi siano emanati in forma elettronica e che questo principio sia 
concretamente attuato. Trattare della teleamministrazione equivale, dunque, ad 
affrontare l’argomento dell’amministrazione senza carta, ossia dell’atto amministrativo 
e del procedimento in forma elettronica e della firma elettronica. Occorre chiarire che, 
l’eliminazione del supporto cartaceo
10
,
 
non costituisce l’obiettivo primario della 
teleamministrazione ma un obiettivo strumentale per raggiungere un complesso di 
risultati dai quali si attende un potenziamento cospicuo della produttività della Pubblica 
Amministrazione.  
                                                 
9 Il termine teleamministrazione è stato esternato per la prima volta nel convegno “L’informatica 
giuridica e il Ced della Corte di Cassazione” svoltosi presso l’Università La Sapienza di Roma il 27-29 
nov. 1991, i cui atti sono stati pubblicati per i tipi di Giuffrè nel 1992: cfr. Duni G. “Il progetto nazionale 
di teleamministrazione pubblica”, ivi p. 87 ss. Come pubblicazione riepilogativa della materia si veda 
Teleamministrazione, Voce della Enciclopedia giuridica Treccani, vol. XXX, Roma 1993. 
10 La mancanza del supporto cartaceo ha portato alla creazione delle espressioni dematerializzazione e 
materializzazione, in merito alle quali è stato tuttavia rilevato che un quid di materiale esiste comunque 
per le modificazioni che la memorizzazione crea sui relativi supporti. 
 13
I fondamenti
11 
della teleamministrazione risalgono al 1978
12 
anche se le 
iniziative per arrivare alla amministrazione telematica sono state rallentate per vari 
motivi tra cui: la situazione normativa del periodo che non riconosceva rilevanza 
giuridica all’atto amministrativo elettronico, l’utilizzo di un sistema (che era quello 
previsto anche dal sistema bancario di prelevamento automatico di denaro) che si 
basava su meccanismi tecnici che non garantivano l’autenticità degli atti elettronici, e il 
problema di standardizzazione degli atti per l’attuazione dell’E.D.I.
13 
(Electronic Data 
Interchange).  
A livello normativo, gruppi di lavoro presso la Presidenza del Consiglio dei 
Ministri, dipartimento per la Funzione Pubblica e dipartimento per le Politiche 
Comunitarie premevano per il riconoscimento della validità giuridica dell’atto in forma 
elettronica
14
. Si è comunque dovuto attendere il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 
39
15
, perché tali sforzi fossero portati a compimento. 
Con l’emanazione di tale decreto, può considerarsi avviata l’evoluzione 
legislativa in materia di smaterializzazione degli atti e dei provvedimenti nel nostro 
Paese. Recita infatti testualmente il decreto che «… gli atti adottati da tutte le pubbliche 
amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati», 
e che «… se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista 
                                                 
11 In particolare si parlava di atto in forma elettronica, procedimento telematico e di firma elettronica 
istituiti che sono stati previsti dal legislatore con i vari provvedimenti che negli ultimi 10 anni sono stati 
emanati. 
12 Duni G., L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e nei procedimenti 
amministrativi. Spunto per una  teoria dell’atto amministrativo emanato nella forma elettronica, in Riv. 
amm., 1978, 407 ss. 
13 L'EDI - Electronic Data Interchange - è lo scambio diretto di messaggi commerciali tra sistemi 
informativi, usando reti di telecomunicazioni nazionali ed internazionali. I messaggi commerciali 
scambiati attraverso l'EDI possono essere documenti di base come l'ordine e la fattura, ma l'EDI può 
diventare anche uno scambio di informazioni più sofisticato, così da permettere ai partners commerciali di 
gestire l'intera catena di riapprovvigionamento in modo più efficiente. Elementi chiave nell'EDI sono i 
software applicativi di entrambi i partners coinvolti nello scambio, integrati con i software di gestione dei 
messaggi EDI, a loro volta integrati con la rete di telecomunicazione.  
14 G. Duni, L’utilizzazione delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e nei procedimenti 
amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto amministrativo emanato nella forma elettronica. In Rivista 
amministrativa della Repubblica italiana, 1978, p.407 ss. 
15 Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche. 
 14
l’apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall’indicazione a stampa, sul 
documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto 
responsabile». Nello stesso decreto legislativo veniva istituita l’AIPA
16 
, l’Autorità per 
l’Informatica nella Pubblica Amministrazione. La stessa ha individuato nella 
realizzazione della Rete Unitaria
17
 il primo e più importante progetto intersettoriale nei 
termini indicati dal D. lgt. 39/93. 
Occorre dire, però, che già nell’art. 18, commi 2 e 3, della Legge 241/90
18
 si 
poteva trovare uno dei concetti fondamentali della teleamministrazione e cioè il fatto 
che doveva essere la stessa amministrazione ad ottenere da altri uffici, che già la 
possedevano, la documentazione necessaria per far avanzare la pratica amministrativa 
richiesta dal cittadino
19
. La mancata applicazione di quest’articolo può essere 
giustificata, come dicevamo in precedenza, dalla presenza di numerose leggi, 
regolamenti, timbri, registri che dovevano essere rispettate e che obbligavano gli analisti 
a produrre software ed hardware che dovevano permettere di affiancare all’attività 
cartacea quella elettronica, senza tuttavia sostituirla definitivamente.  
L’atto amministrativo elettronico, così come definito nell’articolo 3 del D. lgt. 
39/93, può essere inteso in due modi differenti: l’atto amministrativo elaborato dal 
computer e l’atto amministrativo in forma elettronica. I due concetti sono 
completamente diversi, anche se possono tra loro combinarsi, permettendo così alla 
Pubblica Amministrazione di raggiungere dei risultati migliori.  
                                                 
16 Il compito assegnato all’AIPA è quello di promuovere, coordinare, pianificare e controllare lo 
sviluppo di sistemi informativi automatizzati delle PP.AA., secondo criteri di standardizzazione, 
interconnessione ed integrazione dei sistemi. 
17 La Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione è il complesso dei sistemi informativi automatizzati 
della PUBBLICA AMMINISTRAZIONE integrati in modo da apparire come un sistema informativo 
unico. 
18 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti 
amministrativi. 
19 Questo principio è uno dei cardini del testo unico sulla documentazione amministrativa approvato il 20 
febbraio 2001 ed entrato in vigore il 7 marzo 2001. 
 15
L’atto amministrativo elaborato dal computer proviene da una Pubblica 
Amministrazione ed è predisposto attraverso un sistema informativo che, collegando 
dati e norme tra loro, elabora un testo in modo automatico. Il documento così formato 
deve essere stampato su supporto cartaceo e sottoscritto dal funzionario competente.  
La vera rivoluzione nel lavoro amministrativo pubblico si sta realizzando con 
l’atto in forma elettronica, ossia concretizzando il principio della validità giuridica 
dell’atto amministrativo elettronico. In questo caso la validità e l’efficacia viene 
riconosciuta al documento virtuale, presente nel sistema informativo 
dell’amministrazione prescindendo dalla sua trasposizione sul tradizionale supporto 
cartaceo e dalla sottoscrizione autografa. I principali risultati che si sono ottenuti 
attraverso il riconoscimento della validità giuridica dell’atto elettronico sono: 
disponibilità in rete, possibilità di strutturare flussi di lavoro (workflow) sempre in 
forma elettronica, possibilità di impostare una pratica amministrativa unica, a 
perfezionamento progressivo, qualunque sia il numero degli uffici o delle 
amministrazioni interessate. L’atto amministrativo elettronico permetterà di arrivare 
quindi alla sopraindicata smaterializzazione degli atti e dei provvedimenti.  
Altro provvedimento di grande importanza per lo sviluppo dell’amministrazione 
telematica è la Legge n. 537/93
20
 dove, all’articolo 2, si afferma la validità 
dell’archiviazione su supporto ottico dei documenti, sempre che le procedure utilizzate 
siano conformi alle regole tecniche dettate dall’Autorità per l’informatica nella Pubblica 
Amministrazione. Tale norma pone la legislazione italiana all’avanguardia rispetto alla 
maggior parte degli ordinamenti stranieri giacché sancisce la validità della archiviazione 
elettronica su supporto ottico degli atti amministrativi.  
 
                                                 
20 Interventi correttivi di finanza pubblica.