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L’attuale concetto di turismo, inteso come movimento temporaneo di persone
dal loro luogo di residenza abituale verso la destinazione per lo svolgimento di
una specifica attività desiderata, è molto diverso da quella che, nei secoli XVII,
XVIII e XIX, può essere considerata la prima,vera forma di turismo: il Grand
Tour
2
. Si trattava di una sorta di viaggio – studio, durante il quale i giovani
“rampolli” delle famiglie nobili dovevano apprendere gli usi e i costumi di altre
terre e popolazioni, la letteratura e l’arte, al fine di poter fare il loro ingresso in
società.
Probabilmente alimentata anche dai viaggiatori del Grand Tour, alla fine
dell’Ottocento cominciano a vedersi in Italia i primi segni di quella che oggi
possiamo definire l’industria turistica: nel 1863 nasce a Torino il Club Alpino
Italiano, nel 1894 a Milano il Touring Club Ciclistico Italiano, dal quale, poi,
furono creati l’Automobile Club Italiano e la Lega Navale.
Inizia, così, a prendere forma l’industria del turismo, ben presto bisognosa di un’
organizzazione adeguata da parte dello Stato: la L. 11 Dicembre 1910, n. 863,
rappresenta, per l’Italia, la prima legge organica sul turismo. Questa legge,
modificata poi dal R.D.L. 24 Novembre 1938, n. 1926, prevedeva il
finanziamento di opere per lo sviluppo delle stazioni climatiche e balneari
attraverso l’istituzione della “imposta di soggiorno”.
Lo sviluppo del turismo termale, che si ebbe nel nostro Paese nei primi anni del
Novecento, rappresentò, una prima consistente risorsa turistica, oggetto di un
altro importante intervento pubblico: il R.D.L. 15 Aprile 1926, n. 765, che istituì
le Aziende Autonome di Cura Soggiorno e Turismo (A.A.C.S.T.).
La prima vera struttura centralizzata esclusivamente dedicata al settore turismo,
però, fu l’Ente Nazionale per l’incremento delle Industrie Turistiche (E.N.I.T),
istituito nel 1919 per aiutare, in particolare, gli operatori del settore danneggiati
dalle rovine della prima guerra mondiale.
2
Cfr G.L. Bravo, Italiani, Racconto etnografico, Roma, Maltemi, 2001.
5
In quegli anni, poi, furono creati gli Enti Provinciali per il Turismo (E.P.T.)
3
,
dotati di autonomia amministrativa ed aventi sede in ciascun capoluogo di
Provincia, oggi sostituiti dalle Aziende di Promozione Turistica (A.P.T.).
Con l’inizio del secondo conflitto mondiale, il settore turistico, insieme a tutti i
segmenti vitali dell’industria nazionale, subì danni ingenti e solo dopo la fine
della guerra l’economia del Paese cominciò gradatamente a risollevarsi. A
dimostrazione dell’interesse nei confronti del turismo, nonostante il recente
inizio del dopoguerra, nel 1947 con D.Lgs.C.P.S., n 941 fu altresì istituito il
Commissariato per il turismo, cioè un organo centrale di governo in materia di
turismo.
Sul piano istituzionale la Costituzione, entrata in vigore il 1° Gennaio 1948,
delineò un modello di Stato diverso da quello accentrato e centralista.
L’Assemblea Costituente, infatti, prese atto delle necessità di attribuire
riconoscimento ed autonomia alle comunità locali, attraverso l’individuazione di
enti territoriali dotati di propri poteri e competenze… Regionale, Provinciale e
Comunale.
2- DAL 1959 AL 1983
Il 1959 è il punto di partenza della legislazione turistica “moderna”. Infatti è
con la L. 31 Luglio 1959, n. 617, che nasce il Ministero del Turismo e dello
Spettacolo, al quale vengono attribuiti compiti di politica turistica, di indirizzo, di
coordinamento, controllo, finanziamento degli enti pubblici preposti al turismo e
compiti amministrativi verso organismi privati operanti nel turismo: tali compiti
permarranno in capo ad esso fino all’emanazione del D.P.R. del 14 Gennaio
3
Gli EPT sorgono nel 1936, subiscono notevoli trasformazioni fino a divenire,con il D.P.R. 1044/66 enti pilastro della
struttura pubblica turistica: essi, tuttavia, pur avendo personalità giuridica nella sostanza non si sono allontanati dalle
originarie funzioni espresse dal Regio Decreto 20 Giugno 1935 che riguardava “il nuovo ordinamento degli organi
provinciali del turismo”
6
1972, n. 6 con il quale si opera il primo, generalizzato, trasferimento, di funzioni
amministrative alle Regioni.
Dopo l’istituzione delle Regioni a Statuto ordinario, avvenuta nel 1970 (in
estremo ritardo rispetto al dettato costituzionale del 1948), e l’emanazione dei
D.P.R. 6/72 e 616/77 con i quali vengono trasferiti formalmente alle Regioni le
funzioni amministrative relative sia al turismo che alle industrie alberghiere, il
quadro istituzionale prevede l’azione congiunta di più soggetti istituzionali:
- il Governo, cioè il Consiglio dei Ministri al quale, d’intesa con il Ministro
del Turismo e dello Spettacolo spetta la funzione propulsiva nell’ambito
della programmazione nazionale, l’iniziativa legislativa, la funzione
d’indirizzo, di coordinamento tra azione statale e regionale, il potere di
sostituzione, l’assenso all’uso da parte delle Regioni delle strutture
dell’ENIT, per svolgere propaganda all’estero;
- il Ministero del Turismo e dello Spettacolo, al quale permangono i
compiti previsti dalla L. 617/59, ma nell’ambito dell’azione collegiale del
Governo: al quale spetterebbero inoltre la partecipazione all’ENIT e alla
gestione dei Parchi Nazionali e le funzioni amministrative in ordine alle
agenzie di viaggio di proprietà o dirette da persone fisiche o giuridiche
straniere;
- le Regioni a Statuto Speciale la cui autonomia legislativa e
amministrativa trova la sua fonte nei singoli Statuti e nei decreti attuativi,
secondo l’art. 116 della Costituzione;
- le Regioni a Statuto Ordinario che, con i decreti 6/72 e 616/77 vedono
realizzare, formalmente, l’autonomia prevista dalla Costituzione, ex artt.
117 e 118;
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- l’ENIT, Ente Nazionale Italiano per il Turismo, che assume tale
denominazione e specifiche funzioni di promozione del turismo italiano
all’estero, con il D.P.R. del 27 Agosto 1960, n. 1041;
- il Consiglio Centrale per il Turismo, organo consultivo del Ministero del
Turismo e dello Spettacolo, istituito con la L. 617/59 e regolato dal
D.P.R. del 27 Agosto 1960 n. 1043. Questo era presieduto dal Ministro
del Turismo e formato da 60 membri di cui 17 erano Ministri e gli altri
provenivano da enti pubblici, categorie economiche interessate e da
esperti del turismo;
- gli Enti Provinciali per il Turismo, enti pubblici locali non territoriali con
competenza specifica che, secondo il D.P.R. del 27 Agosto 1960 n.
1044, “ sovraintende, nell’ambito della Provincia, a tutte le attività
turistiche” cioè alla promozione ed all’incremento del turismo, alla
realizzazione delle iniziative turistiche ed al coordinamento di quelle
indette da altri enti, all’esercizio delle funzioni amministrative in ordine
alle agenzie di viaggio, alle guide, interpreti corrieri turistici, alberghi, alle
Aziende di Cura Soggiorno e Turismo.
Tale assetto avrebbe dovuto dare ampio spazio alle Regioni a Statuto
Ordinario, seppure nell’ambito della legislazione concorrente di cui all’art. 117
della Costituzione; invece, nonostante l’apparente chiara volontà del legislatore
che informa i decreti 6/72 e 616/77, si apre un aspro dibattito interpretativo in
ordine ai limiti delle attività riservate allo Stato ed agli Enti nazionali.
Il dualismo Stato-Regioni, e i conflitti di attribuzione tra potere centrale e potere
regionale paralizzano per quasi un decennio l’attività regionale cosicché diviene
sempre più evidente la necessità di una modifica legislativa idonea a sanare la
frattura esistente.
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3- DAL 1983 AL 1988
Il 1983 è un’ altra data fondamentale per la Legislazione Turistica. Infatti il 17
Marzo del 1983 si giunge all’ approvazione della “Legge quadro per il turismo
ed interventi per il potenziamento dell’offerta turistica”. Questa è la legge n.
217/83 che ridefinisce le funzioni dello Stato e delle Regioni.
Viene soppresso il Consiglio Centrale per il turismo, ma istituiti il Comitato di
coordinamento per la programmazione turistica e il Comitato consultivo.
Il primo è composto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Presidenti
delle Giunte regionali e delle Province di Trento e Bolzano.
Questo organismo avrebbe dovuto contribuire a sanare il contrasto tra Stato-
Regioni, elaborando linee di programmazione ed indicando le finalità prioritarie
in relazione alle quali le Regioni avrebbero stabilito criteri e modalità per
l’impiego dei fondi statali.
Il secondo, il Comitato consultivo, è composto da rappresentanti degli
imprenditori turistici, dei lavoratori del settore nonché da esperti scelti da
organismi pubblici e privati tra docenti universitari e studiosi di discipline
afferenti al turismo. Il Comitato consultivo doveva svolgere, ed ha svolto,
un’azione di supporto scientifico allo studio delle problematiche turistiche.
Il quadro innovativo vede le Regioni acquisire e/o confermare funzioni che
incidono sullo sviluppo del turismo nazionale, sia all’interno che all’estero,
attraverso il collegamento funzionale Stato/Regioni/ENIT, funzioni che
attengono alla politica, alla programmazione ed allo sviluppo del turismo
regionale, funzioni che attengono all’organizzazione turistica regionale ed alla
disciplina amministrativa delle imprese e delle attività professionali turistiche.
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4- DAL 1988 AL 1993
Con la legge del 23 Agosto 1988, n. 400 di riforma della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nasce la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato,
Regioni, Province autonome di Trento e Bolzano: tale organismo, all’origine
meramente consultivo, composto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai
Presidenti delle Regioni a Statuto speciale ed ordinario e delle Province
autonome, assume i compiti del Comitato per il coordinamento per la
programmazione turistica, che è soppresso con il D.lgs 16 Dicembre 1989, n.
418.
Con la legge 11 Ottobre 1990, n. 292 viene ridisegnato l’ENIT che vede
diminuire la presenza regionale ed aumentare l’incidenza del Ministro per il
turismo con un recupero di centralità tanto ingiustificato quanto improduttivo.
Tramite un referendum abrogativo, d’iniziativa regionale, il 18 Aprile 1993 viene
soppresso il Ministero del turismo e dello spettacolo.
Il Governo, quindi, provvede al riordino delle Funzioni in materia di turismo,
spettacolo e sport, attraverso un primo Decreto-legge del 4 Agosto 1993, n.
273, che trasferisce alle Regioni tutte le funzioni amministrative in materia
turistica ed alberghiera non espressamente assegnate allo Stato, ma attribuisce
alla Presidenza del Consiglio amplissime competenze da esercitarsi attraverso
uno o più Dipartimenti.
5- DAL 1993 AL 1997
Il decreto-legge 273/93, non viene convertito in legge, ma reiterato il 2 Febbraio
1994, cosicché il Presidente del Consiglio dei Ministri istituisce con proprio
decreto, il Dipartimento del Turismo. Perché questo decreto-legge venga
convertito si deve attendere la legge n 203 del 30 Maggio 1995.
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Con questa legge si delinea il quadro di riferimento generale e il riordino delle
funzioni in materia di turismo, spettacolo e sport: essa assume le caratteristiche
di una legge-quadro, tendente a ridefinire tutte le competenze e a riconsiderare,
in un’ ottica anche europea, gli obiettivi e gli strumenti utili allo sviluppo ed al
potenziamento del settore turistico.
Per effetto della legge 203/95, sono preposti al turismo:
- la Presidenza del Consiglio dei Ministri, cui spettano i poteri politici e di
iniziativa legislativa idonei a collocare l’azione di sviluppo del turismo
nell’ambito della politica generale;
- il Dipartimento del turismo presso la Presidenza del Consiglio, struttura
operativa alle dipendenze del Presidente del Consiglio al cui
funzionamento sovraintende il Ministro dell’Industria, Commercio e
Artigianato ( Ministro delle Attività Produttive);
- la Conferenza Permanente per i rapporti tra Stato, Regioni, Province
autonome di Trento e Bolzano;
- l’ ENIT;
- le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano;
- il Comitato consultivo per il Turismo.
La legge 203/95, in particolare delinea un metodo di lavoro per il quale le scelte
politiche devono essere assunte con la piena partecipazione delle Regioni,
attraverso l’azione della Conferenza Permanente il cui parere diviene
obbligatorio e diffuso a tutti i provvedimenti del Governo relativi al turismo.
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6- DAL1997 AL 2001
Nel 1997 viene promulgata la così detta legge Bassanini n. 59/97, che
costituisce anche un passo fondamentale nella legislazione turistica. Con tale
legge il Governo è delegato ad emanare i decreti legislativi volti a conferire alle
Regioni ed agli Enti Locali compiti e funzioni amministrative. Essa, oltre a
costituire lo sviluppo consequenziale del principio autonomistico, innesca una
trasformazione radicale dell’organizzazione pubblica del nostro Paese
regolandola innovativamente e modificando, quindi, gran parte delle norme
vigenti (D.P.R. 616/77 e la legge 400/88).
Essa prevede la riforma della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dei
Ministeri, dei Dipartimenti, degli organi amministrativi centrali e periferici, degli
enti pubblici.
Di rilievo per il turismo sono i decreti legislativi applicativi della legge 59/97
attraverso i quali:
ξ si ridisegnano la Conferenza Permanente per i rapporti tra
Stato/Regioni/Province autonome di Trento e Bolzano, la Conferenza
Stato/Città/Autonomie locali e si individuano i compiti della Conferenza
Unificata (D.lgs. 281/97);
ξ si mutano sia la composizione del Governo che il numero e la
definizione dei Ministeri (D.lgs. 300/99);
ξ si sopprime esplicitamente il Dipartimento del turismo affidando le
residue funzioni ministeriali al Ministro per le attività produttive;
ξ si conferiscono le funzioni ed i compiti amministrativi, già dello Stato, alle
Regioni ed agli Enti Locali e si individuano quattro compiti conservati allo
Stato: la definizione, in accordo con le Regioni, dei principi e degli
obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico; il
monitoraggio delle fasi attuative del documento contenente le linee guida
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relativamente agli aspetti statali; il coordinamento intersettoriale delle
attività di promozione, sviluppo e valorizzazione del sistema turistico
nazionale; il cofinanziamento nell’interesse nazionale di programmi
regionali ed interregionali per lo sviluppo del turismo.
Appare evidente che le riforme di carattere generale e le leggi conseguenti
hanno ridisegnato i rapporti tra Stato, Regioni, Enti Locali e mutato il processo
formativo della volontà pubblica, indicando la via verso la realizzazione piena
del disegno autonomistico previsto dalla Costituzione e, il suo superamento
verso un modello che dovrebbe vedere le Regioni e gli Enti Locali protagonisti a
pieno titolo, anche delle scelte nazionali.
7- DAL 2001 AL 2004
La legge quadro sul turismo del 1983 presentava alcune lacune dovute anche
al mutamento dell’assetto istituzionale. Per colmarle viene emanata, con la
legge del 29 Marzo 2001, n. 135 la “Riforma della legislazione nazionale del
turismo”.
L’articolo 1 della legge di riforma definisce i principi ai quali il legislatore si è
ispirato nella stesura della nuova disciplina.
In particolare si afferma che la Repubblica:
o riconosce il ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico e
occupazionale del Paese nel contesto internazionale e dell’Unione europea,
per la crescita culturale e sociale della persona e della collettività e per
favorire le relazioni tra popoli diversi;
o favorisce la crescita competitiva dell’offerta del sistema turistico nazionale,
regionale e locale, anche ai fini dell’attuazione del riequilibrio territoriale
delle aree depresse;
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o tutela e valorizza le risorse ambientali, i beni culturali e le tradizioni locali
anche ai fini di uno sviluppo turistico sostenibile;
o sostiene il ruolo delle imprese operanti nel settore turistico con particolare
riguardo alle piccole e medie imprese e al fine di migliorare la qualità
dell’organizzazione, delle strutture e dei servizi;
o tutela i singoli soggetti che accedono ai servizi turistici anche attraverso
l’informazione e la formazione professionale degli addetti;
o valorizza il ruolo delle Pro Loco;
o sostiene l’uso strategico degli spazi rurali e delle economie marginali e
tipiche in chiave turistica nel contesto di uno sviluppo rurale integrato e della
vocazione;
o promuove la ricerca e la conoscenza del fenomeno turistico;
o promuove l’immagine turistica nazionale sui mercati mondiali, valorizzando
le risorse e le caratteristiche dei diversi ambiti territoriali.
L’effettiva entrata in vigore della legge, e quindi l’ufficiale abrogazione della
legge quadro sul turismo 217/1983, è stata subordinata alla pubblicazione di un
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che tracciasse le linee guida
d’attuazione della nuova normativa. Il D.P.C.M. è stato emanato il 13 Settembre
2002.
Tale decreto recepisce un fondamentale accordo (vero traguardo raggiunto
dalla riforma) tra Stato, Regioni e Province autonome sui principi per
l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, il cui
scopo primario è quello di assicurare l’unitarietà del comparto turistico,
stabilendo:
- le terminologie omogenee e lo standard minimo dei servizi di
informazione e di accoglienza ai turisti;
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- l’individuazione delle tipologie di imprese turistiche operanti nel settore e
delle attività di accoglienza non convenzionale;
- i criteri e le modalità dell’esercizio su tutto il territorio nazionale delle
imprese turistiche;
- gli standard minimi di qualità delle camere di albergo e delle strutture
ricettive in generale;
- i requisiti e gli standard minimi delle attività ricettive gestite senza scopo
di lucro;
- i requisiti e gli standard minimi delle attività di accoglienza non
convenzionale;
- i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze
concessi per attività turistico-ricreative, nonché di durata delle
concessioni.
Il D.P.C.M. del 13 Settembre 2002 stabiliva, inoltre, che spettasse alle Regioni
e alle Province autonome di Trento e Bolzano la definizione dei requisiti e delle
modalità di esercizio sul territorio nazionale delle professioni turistiche, nonché
la fissazione di criteri uniformi per l’espletamento degli esami di abilitazione
all’esercizio delle suddette professioni.
Tali disposizioni sono state annullate con D.P.R. del 27 Aprile 2004, in quanto
la legge 135/2001 ha demandato questi compiti allo Stato e non, invece, alle
sole normative regionali di settore.
Con l’emanazione del D.P.C.M. del 13 Settembre spetta alle Regioni e alle
Province autonome di Trento e Bolzano attuare autonomamente, ma
concordemente, le linee guida indicate dallo stesso D.P.C.M. e dalla legge
135/2001.
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