L'evoluzione della Giurisprudenza Costituzionale nei conflitti di attribuzione tra Magistratura e Parlamento a seguito delle delibere di insindacabilità ex art. 68 primo comma della Costituzione

Introduzione 
 
L‟obiettivo di questo lavoro è la trattazione dell‟evoluzione della giurisprudenza 
della Corte costituzionale nella materia dell‟insindacabilità parlamentare prevista 
dal primo comma dell‟art. 68 della Costituzione, ambito particolare del più 
generale conflitto fra Magistratura e Parlamento. 
Questa giurisprudenza, nata con la storica sentenza 1150/1988, si è stabilizzata, 
come si vedrà ampiamente, nel giro di poco più di un decennio con le sentenze 
10/2000 e 11/2000. 
Si studierà inoltre la dialettica tra la giurisprudenza della Corte, le critiche della 
dottrina e le risposte del legislatore, e come queste si siano eventualmente 
influenzate a vicenda.  
Il lavoro tratterà inoltre alcuni passaggi storici ritenuti fondamentali per lo studio 
delle immunità parlamentari; si partirà dalla nascita ed evoluzione storica delle 
prerogative parlamentari per concentrarci poi sul periodo statutario e repubblicano. 
Inoltre si vedrà come, in termini di procedura, venga ad instaurarsi il conflitto tra 
poteri previsto in costituzione dall‟art. 134. 
Passando al tema centrale dello studio, si studierà l‟evoluzione della 
giurisprudenza costituzionale; iniziando dalla storica sentenza 1150/1988, con cui 
la Corte per la prima volta statuisce in materia di primo comma dell‟art. 68 Cost, 
mentre le tappe successive studiate saranno la riforma costituzionale del 1993 ed i 
suoi effetti sull‟operato dei giudici costituzionali, per poi arrivare agli anni 2000 con 
il definitivo (così almeno sembrerebbe) assestamento dello schema e dell‟ambito 
del giudizio in materia d‟insindacabilità parlamentare, contenuto nelle sentenze 
gemelle 10/2000 e 11/2000.
6 
In aggiunta allo studio meramente inerente la giurisprudenza andranno valutati 
anche altri aspetti della questione, come i particolari aspetti di procedura o di 
merito che la Corte negli anni si è trovata ad affrontare; solo per citarne alcuni si 
pensi alle pronunce di improcedibilità o alla questione dell‟intervento in giudizio del 
soggetto leso dalle affermazioni diffamatorie del parlamentare, o ancora al criterio 
del nesso temporale tra affermazioni fatte dal parlamentare fuori sede e atti tipici 
compiuti in sede parlamentare. 
Tutti questi aspetti andranno analizzati per poter capire più a fondo il concetto di 
nesso funzionale che la Corte incorona come criterio discriminante tra opinioni 
coperte  dall‟immunità parlamentare del primo comma dell‟art. 68 Cost. e opinioni 
scoperte. 
In seguito si guarderà alla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell‟Uomo 
in materia di insindacabilità parlamentare; la quale risolveva per ultimo nel 2010 il 
caso C.G.I.L, Cofferati c. Italia, ammonendo non tanto la Corte costituzionale 
quanto l‟intero sistema giudiziario, e più in generale l‟ordinamento italiano, a 
trovare quel giusto equilibrio costituzionale tra le istanze di autonomia del 
Parlamento, e le istanze di difesa giurisdizionale dei diritti fatte valere dai soggetti 
ritenutisi lesi dalle opinioni dei parlamentari. Si deve ricordare infatti che tali 
esigenze di difesa di ogni cittadino sono codificate in Costituzione nell‟art. 24 e 
dunque devono venire in massima considerazione, al pari delle prerogative di 
indipendenza del Parlamento. 
Tale contemperamento, come si vedrà, sarebbe stato trovato dalla Corte 
costituzionale nel far operare la copertura costituzionale solo per quelle opinioni 
dei parlamentari contenute in atti tipici della funzione legislativa o con essi 
connesse in quanto sostanzialmente riproduttive del loro contenuto; come ad
7 
esempio un comunicato stampa che riporti fedelmente il contenuto di 
un‟interrogazione parlamentare. 
A chiusura del lavoro si trarranno le conclusioni di quanto studiato, cercando di 
trovare spazi per un‟eventuale riforma dell‟istituto dell‟insindacabilità parlamentare. 
Si tenterà inoltre di proporre dei suggerimenti per un ripensamento, da tempo 
richiesto dalla dottrina, dello schema di competenze a deliberare l‟insindacabilità 
stabilito dalla legge 140/2003; normativa inspirata dai decreti legge di attuazione 
dell‟art. 68 Cost. successivi alla riforma costituzionale del 1993. 
A loro volta tali decreti legge erano evidentemente ispirati alle argomentazioni 
della Corte costituzionale nella sentenza 1150/1988, che a sua volta 
probabilmente risentiva nelle sue statuizioni dell‟allora ancora presente istituto 
dell‟autorizzazione a procedere previsto dal secondo comma dell‟art. 68 Cost. 
prima della riforma del 1993.
8 
1. L’insindacabilità parlamentare prevista dall’art. 68 primo 
comma della Costituzione 
 
1.1 Che cos’è l’insindacabilità parlamentare 
 
In questo primo capitolo si studierà l‟insindacabilità parlamentare nei suoi aspetti 
storici, normativi e procedurali, per poi passare dal prossimo capitolo allo studio 
dell‟evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale nella materia 
disciplinata dal primo comma dell‟art. 68 Cost; l‟insindacabilità delle opinioni dei 
parlamentari. 
L'immunità rappresenta, nel suo significato generale, l'esenzione da un onere, da 
un obbligo o da un dovere; il termine immunità è una parola composta derivante 
dal latino “immunitas, inmunitas”, la quale a sua volta ha origine dall'arcaico 
“munus”, che significa ufficio, dovere, compito o prestazione, termine 
comunemente usato dai latini per indicare la dispensa da un‟attività o da imposte e 
servizi pubblici.  
L'immunità consiste nello specifico in una situazione giuridica soggettiva 
privilegiata, riconosciuta e garantita a taluni soggetti giuridici in considerazione 
della loro posizione e funzione istituzionale. 
L'origine dell'immunità parlamentare è coeva alla nascita dei parlamenti moderni e 
coincide storicamente con la proclamazione del Bill of Rights
1
 del 1689 da parte 
del parlamento inglese, dove i relatori affermarono che "la libertà di parola, di 
discussione e di procedure in parlamento non potrà essere accusata o messa in 
discussione in altra corte o luogo al di fuori del parlamento".  
                                                 
1
 G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari,Torino 1979 pag 6.
9 
L‟insindacabilità parlamentare fu la prima immunità codificata (ribattezzata 
freedom of speech), con cui ai membri del Parlamento fu garantito il diritto di 
critica al Re e ai suoi ministri e conseguentemente questo permise, nel secolo 
successivo, l'utilizzo della procedura d‟impeachment come momento di censura 
politica e giustiziale all'esecutivo. 
Venendo alla situazione italiana in tempi recenti; lo Statuto Albertino che fu 
adottato dal Regno Sardo-Piemontese nel 1848 sulla spinta dei moti liberali del 
1800,
2
 prevedeva all‟art. 51 (copiando alla lettera la Costituzione francese del 
1830) che : “I senatori e i deputati non sono sindacabili per ragione delle opinioni 
da loro emesse e dei voti dati nelle Camere”; per i senatori inoltre la competenza a 
giudicare dei loro reati era del Senato stesso, e questo non mancò di suscitare la 
critica della dottrina del tempo che giudicava tale ultima disposizione come un 
retaggio del periodo feudale.
3
 
Durante il periodo statutario le Camere spesso rivendicarono a se il potere di 
decidere sull‟applicazione e sull‟interpretazione delle norme dello Statuto in 
materia di insindacabilità, a conferma di un‟eccezione allo Stato di diritto e di un‟ 
origine storica di tali guarentigie, nate a tutela dei Parlamenti dal Re e dalla 
Magistratura che ancora era legata al potere esecutivo.
4
 
La forte difesa delle prerogative parlamentari non poté non risentire del generale 
mutamento dell‟ordine dello Stato nel ventennio fascista, anche se in realtà non vi 
fu una vera e propria modifica formale dello Statuto quanto piuttosto un uso 
distorto di istituti già presenti nell‟ordinamento. 
                                                 
2
 G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari,Torino 1979 pag 20. 
3
 A. RUIZ, Delle guarentigie costituzionali, Napoli 1886 pag 206. 
4
 Camera dei deputati,Relazione sull’ interpretazione dell’ art 45 dello Statuto Albertino, 
1870
10 
Ad esempio, la dottrina di stampo fascista del tempo mise in rilievo come la 
normativa delle prerogative parlamentari fosse di carattere speciale, e di 
conseguenza nell‟interpretare tale normativa speciale si doveva fare riferimento 
alle circostanze in cui operava il diritto; quindi un‟interpretazione attenta ai principi 
ispiratori del nuovo ordinamento fascista.
5
 
Altra testimonianza della perduta indipendenza del Parlamento, sempre che nel 
periodo statutario ci fosse realmente stata, fu l‟automaticità tra espulsione del 
politico dal partito fascista e decadenza dalla Camera dei deputati del 
parlamentare
6
; ciò significava che le garanzie statuarie operavano ancora soltanto 
nella forma, mentre nella realtà erano state drasticamente ridotte fino a poi sparire 
definitivamente nel 1926 con la dichiarazione di decadenza dal Parlamento delle 
opposizioni al governo fascista, e nel 1939 con la soppressione della Camera dei 
deputati.
7
 
Veniamo ora al periodo costituzionale repubblicano, che più ci interessa essendo 
quello ancora in vigore, iniziato con la proclamazione della Repubblica Italiana nel 
1946 e con la promulgazione della Costituzione nel 1948. 
La Costituzione, nata dalle penne dei padri costituenti memori dei soprusi civili e 
politici del periodo fascista, prevedeva in un unico articolo le immunità a tutela dei 
parlamentari: l‟insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell‟esercizio 
delle funzioni nel primo comma dell‟art. 68, e l‟immunità dai procedimenti penali e 
dagli arresti e perquisizioni nel secondo comma dello stesso articolo. 
                                                 
5
 In questo senso si veda C. COSTAMAGNA, Elementi di diritto pubblico fascista, Torino 
1934.  
6
 C. CHIMIENTI, Manuale di diritto costituzionale fascista, Torino 1933. 
7
 Con la legge 129/1939.
11 
I lavori della seconda sottocommissione costituente non furono in realtà molto 
approfonditi sulla questione dell‟insindacabilità; una normativa la cui presenza 
nell‟architrave costituzionale era considerata scontata da tutti.
8
  
L‟unico aspetto da tenere in considerazione, soprattutto in prospettiva della riforma 
del 1993, è quello della formula letterale usata nel primo comma dell‟art. 68 Cost., 
in cui veniva usata l‟espressione “non possono essere perseguiti.”
9
  
In ogni caso, cominciava comunque ad essere presente la concezione 
dell‟insindacabilità prevista dal primo comma dell‟art. 68 Cost. come una 
prerogativa del potere legislativo a tutela della sua indipendenza e autonomia 
contro gli altri poteri dello Stato,
10
 e non come un privilegio di casta di stampo 
medievale;
11
 una garanzia analoga all‟insindacabilità parlamentare fu prevista per i 
                                                 
8
 Si veda in Atti II sottocommissione costituente, 1946 vol. 2 pag. 1040 e ss. 
9
 Con la riforma costituzionale del 1993 la formula verrà modificata con: “non possono 
essere chiamati a rispondere”, e ciò non sarà di poca importanza nello sviluppo della 
giurisprudenza dei conflitti fra poteri. 
10
 Una concezione che è già presente in altre esperienze giuridiche straniere, sia di Civil 
Law che di Common Law. In particolare si noterà come nelle esperienze giuridiche di 
Common Law sia presente una visione fortemente restrittiva dell’immunità in esame, più 
che in altri paesi continentali come Francia o Italia. Si veda ad esempio negli Stati Uniti 
d’America la sentenza Gravel vs United States pronunciata dalla Corte Suprema Federale 
nel 1972; in tale pronuncia si statuiva che le attività coperte dall’insindacabilità erano solo 
quelle facenti parte integrante delle procedure per dibattere e comunicare con cui i deputati 
partecipano alle attività delle camere e delle commissioni, o comunque attività inerenti ad 
altre competenze delle camere in base alla Costituzione. Sarebbero insindacabili quindi 
solo quelle opinioni espresse nelle camere durante i lavori. Questa strettissima 
delimitazione della prerogativa va però vista in un’ottica differente rispetto al nostro paese, 
infatti il freedom of speech qui si manifesta nella sua massima ampiezza, in tali paesi la 
libertà di critica ha limiti assai più ampi rispetto al nostro ordinamento, di conseguenza 
sarà molto difficile per un parlamentare venire condannato per diffamazione a seguito di 
opinioni espresse al di fuori dalla sede parlamentare. 
11
 Dichiarazioni dell’onorevole La Rocca, in Atti II sottocommissione costituente, 1946 
vol. 2 pag 1045.
12 
consiglieri regionali,
12
 per loro non fu prevista invece l‟ immunità dai procedimenti 
penali.  
Di conseguenza nella ratio ispiratrice delle garanzie inerenti ai parlamentari non vi 
fu più traccia di quella storica ragione che le aveva viste nascere, ovvero la tutela 
dalle rappresaglie politiche del sovrano e, nel periodo statutario e fascista, del 
potere esecutivo. 
Vi è un‟altro dato di questo periodo storico da considerare per capire la natura 
dell‟insindacabilità parlamentare; si tratta dell‟ottenuta indipendenza della 
Magistratura dal potere esecutivo, che portò di conseguenza al venir meno di una 
delle questioni che aveva sostenuto la necessità di una tutela immunitaria dei 
parlamentari, ovvero il fatto che il Parlamento, inteso come organo di persone, non 
dovesse più temere attacchi obliqui del Governo per il tramite della Magistratura, 
fatto che portò qualcuno a sostenere che fosse definitivamente venuta meno la 
ratio stessa delle prerogative parlamentari.
13
 
Al contrario, come si vedrà nello sviluppo della dialettica tra Magistratura e 
Parlamento, il perdurare delle prerogative parlamentari risulterà fondamentale per 
mantenere un bilanciamento tra gli  interessi costituzionali in gioco. 
Come già detto in precedenza, le garanzie poste a tutela del singolo parlamentare 
dall‟art. 68 primo comma Cost. operano solo se in connessione con la funzione 
dell‟organo di cui i soggetti sono membri, per cui l‟insindacabilità delle opinioni del 
parlamentare non sarebbe che un riflesso della vera questione, cioè la tutela 
dell‟indipendenza e autonomia dell‟organo parlamentare dagli altri poteri dello 
Stato. 
                                                 
12
 Art. 122 quarto comma Cost. 
13
 C. MORTATI, Istituzioni di Diritto pubblico, Padova 1973; T. MARTINES, Diritto 
costituzionale, Milano 1978.
13 
Di conseguenza, l‟insindacabilità non potrà che coprire opinioni contenute in atti 
compiuti nell‟esercizio di funzioni parlamentari; sebbene questo concetto a parole 
possa sembrare facile, in realtà ha necessitato di molti anni perché divenisse  
solido anche nella giurisprudenza costituzionale.
14
 La problematica dell‟ambito di 
applicabilità della prerogativa in esame permeerà tutta la giurisprudenza della 
Corte che ci si accinge a studiare nei prossimi capitoli.
15
 
Un ulteriore aspetto da considerare, è che nonostante la dottrina se ne sia sempre 
occupata, la Corte costituzionale si pronunciò per la prima volta in materia di 
insindacabilità parlamentare solo nel 1988, ben 40 anni dopo l‟ entrata in vigore 
della Costituzione, con la storica sentenza 1150/1988.
16
  
Un‟altra problematica di questo studio è l‟abuso della prerogativa in esame che 
verrà fatto da parte delle Camere, abuso consistente in una concezione a dir poco 
lata di funzione parlamentare in cui far rientrare qualunque atto anche solo 
lontanamente politico del parlamentare; da ciò e anche dalle istanze di difesa dei 
soggetti lesi dalle opinioni dei parlamentari nascerà uno scontro istituzionale tra 
Parlamento e Magistratura che vedrà impegnata la Corte, per tutti gli anni ‟90 del 
secolo scorso, in una difficile opera di giudizio e mediazione fra diritti di difesa dei 
cittadini, istanze di tutela delle proprie attribuzioni della Magistratura e 
rivendicazioni di indipendenza e sovranità delle Camere parlamentari.
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14
 Prima con la presa di posizione della Corte sul nesso funzionale con la sentenza 
375/1997, poi con la sentenza 289/1998; la prima di annullamento di delibere parlamentari 
di insindacabilità, per finire con la sentenza 10/2000 che diede la stretta finale 
all’interpretazione della Corte dell’art. 68 primo comma Cost. 
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 Il riferimento va al criterio del nesso funzionale, e alla dicotomia intra moenia – extra 
moenia. 
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 Si vedrà ampiamente il perché dell’aggettivo “storica”. 
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 A tutti questi aspetti verrà dedicato spazio in questo lavoro.