Amministrazione italiana doveva ottenere da questo processo di
riammodernamento e di innovazione che la stava interessando. Si è
cercato di capire quali sono stati i passaggi normativi rilevanti che agli
inizi degli anni novanta hanno avviato questo processo di
rinnovamento delle strutture pubbliche. Sono state evidenziate la
legge n. 241/90, il d.lgs n. 29/93 come passaggi fondamentali che
hanno innescato un processo di rinnovamento della Pubblica
Amministrazione, fino ad arrivare al d.lgs n. 39/93 con il quale
l’innovazione informatica nella Pubblica Amministrazione ha trovato
una sua prima regolamentazione, dando anche vita ed impulso
all’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA)
la cui rilevanza ed importanza risulteranno determinati nel processo di
modernizzazione della Pubblica Amministrazione.
Dopo l’analisi di queste provvedimenti legislativi si è voluto
concentrare l’attenzione su quello che è poi il punto focale di questo
lavoro e cioè la “Firma Digitale”. Viene evidenziato, infatti, come
l’applicazione di innovativi strumenti abbiano posto l’esigenza di
attuare un passaggio dai documenti amministrativi non più su supporti
cartacei ma bensì su supporti informatici avviando un complesso
4
processo di smaterializzazione del documento cartaceo. E’ in
quest’ottica che si comincia a parlare di documento informatico.
Con la necessità di garantire le stesse caratteristiche del documento
cartaceo, si è posta l’obbligata necessità di utilizzare uno strumento
che permettesse al documento informatico di avere la stessa validità
probatoria del documento cartaceo e la possibilità di garantirne
l’autenticità e la paternità come avveniva per il documento cartaceo. E
da questa esigenza che nasce il concetto di firma digitale, intesa come
unico ed affidabile strumento capace di sostituire la sottoscrizione
autografa che sino ad ora aveva rappresentato l’elemento base per
garantire la paternità e l’univocità di un qualsiasi atto.
Il capitolo termina con un’analisi dei primi due Piani Triennali
dell’AIPA che hanno posto le basi per il processo di informatizzazione
della Pubblica Amministrazione evidenziando tra i vari progetti
proposti quello più importante e cioè la RUPA (Rete Unitaria della
Pubblica Amministrazione). Dopo aver indicato i suoi fini ed i suoi
obiettivi soprattutto legati allo scambio di documenti informatici con
il relativo utilizzo della firma digitale, si è osservato il ruolo degli Enti
Locali all’interno della Rete.
5
Nel secondo capitolo si è dettagliatamente evidenziato quali sono state
le necessità e le prospettive che hanno portato il legislatore ad
occuparsi della firma digitale ed ovviamente insieme ad essa del
documento informatico e quindi a dare una cornice normativa a questi
due strumenti. L’introduzione nel nostro ordinamento di una prima
definizione di documento informatico, la si deve all’articolo 3 della
legge 23 dicembre 1993 n. 547 con la quale il legislatore italiano ha
introdotto l’articolo 491-bis del Codice Penale, ma è con l’articolo 15
della legge n. 59 del 1997, cosiddetta legge Bassanini, che si
riconosce la piena validità ed efficacia al documento informatico:
questa è la prima norma che nell’ordinamento italiano ha affermato in
termini generali ed ampi sia dal punto di vista soggettivo che
oggettivo, la validità e la rilevanza della documentazione informatica.
Al secondo comma di questo articola si evince la decisione di affidare
a regolamenti tutti gli aspetti applicativi della norma. E’ da qui che
nasce il D.P.R. n. 513/97. In questo decreto si ritrova la definizione di
firma digitale quale risultato di una procedura informatica basata su un
sistema di chiavi asimmetriche che permette di garantire la paternità di
un documento informatico con la stessa efficacia probatoria di una
scrittura privata. Dopo aver analizzato la disciplina della firma
6
digitale nel D.P.R. n.513/97 si è voluto osservare come anche il
legislatore europeo abbia posto un notevole interesse su questo
argomento. E’ infatti con la direttiva 1999/93/CE che la Commissione
Europea istituisce un quadro giuridico per l’uso delle firme
elettroniche da recepire negli Stati membri imponendo nuove specie di
firma e nuove regole in materia di certificazione delle firma. Si è
quindi osservato quali sono state le differenze sottese tra la direttiva
europea e l’ordinamento italiano, proprio per evidenziare i diversi
intenti e gli obiettivi che hanno mosso i due legislatori. Sono state così
analizzate le differenze tra la normativa italiana e quella europea.
Fino al recepimento della direttiva europea, la firma digitale era
disciplinata con il Testo Unico D.P.R. n.445/2000 che aveva
incorporato quasi letteralmente le disposizioni del D.P.R. n.513/97. La
necessità di adeguarsi ai dettami della direttiva europea ha portato il
legislatore italiano a recepire la direttiva con un decreto legislativo, il
n. 10 del 2002. Si è quindi voluto analizzare questo decreto di
recepimento e con esso l’introduzione di nuove categorie di firma,
anch’esse oggetto di analisi in questo capitolo. Infine si è osservato il
D.P.R. n.137/2003 che si è posto come obiettivo quello di creare un
coordinamento tra il Testo Unico D.P.R. n.445/2000 ed il d.lgs
7
n.10/2002. Con tale decreto sono specificate quattro tipi di firma:
Firma elettronica, Firma elettronica avanzata, Firma elettronica
qualificata e Firma digitale.
Il terzo capitolo nel primo paragrafo pone delle questioni dottrinali
sulla relazione tra documento informatico e firma digitale in merito
alle esigenze legate alla sua validità probatoria. Vengono poi
analizzati quelli che sono gli aspetti tecnici legati all’applicazione
della firma digitale. Essendo quest’ultima basata su di un sistema
crittografico, vengono analizzati due tipi di sistemi crittografici, quello
simmetrico e quello asimmetrico, specificando poi che è proprio
quest’ultimo ad essere adoperato in Italia per l’utilizzo della firma
digitale. Dopo aver evidenziato le modalità tecniche per l’
applicazione della firma digitale, si sono osservate le modalità di
trasmissione del documento informatico ed il ruolo del certificatore
quale elemento essenziale per attestare la validità della firma. In
conclusione del capitolo vengono poi posti dei dubbi dottrinali
relativamente all’interpretazione della direttiva europea
nell’ordinamento italiano.
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Nel capitolo quarto si è voluto mettere in evidenza quali sono le reali
applicazioni della firma digitale e quali possono essere i suoi concreti
utilizzi da parte dei cittadini, delle imprese e anche della stessa
Pubblica Amministrazione
Da qui sono state esaminate le prime sperimentazioni della firma
digitale negli Enti Locali osservando specificatamente le
sperimentazioni svolte nei Comuni di Modena, Bologna e Torino.
Dopo le prime esperienze di utilizzo della firma digitale si è voluto
marcare l’importanza di questo strumento nel processo di
digitalizzazione della Pubblica Amministrazione analizzando il suo
ruolo nell’ambito del piano dell’ e-government. Sono stati
attentamente riportati i dati relativi al rilascio di certificati di firma
digitale sino all’agosto del 2004 evidenziando come un incremento
dell’uso di questo strumento sia dovuto ad alcuni adempimenti resi
obbligatori per legge e alla diffusione di smart card, come la Carta
d’Identità Elettronica e la Carta Nazionale Servizi, data la possibilità
di questi strumenti di essere dotati di un dispositivo di firma digitale.
Dopo un’analisi della CIE e della CNS, delle loro applicazioni e delle
loro sperimentazioni, sono state rilevate alcune critiche e dubbi
9
relativi al loro utilizzo posti sia da autori esperti della materia sia dallo
stesso Ministro dell’Innovazione e delle Tecnologie.
Dopo avere esaminato le sperimentazioni appena dette, sono stati
osservati alcuni dati relativi al modo di porsi dei cittadini nei confronti
della Pubblica Amministrazioni alla luce dei suoi cambiamenti dovuti
al processo di digitalizzazione di cui è interessata.
Nel quinto capitolo vengono analizzate le due fasi di digitalizzazione
della Pubblica Amministrazione la prima fase dal 2001 al 2004 e la
seconda fase dal 2005 in poi. Relativamente alla prima fase vengono
osservati i progetti di tipo infrastrutturale, i progetti di back-office ed i
progetti di front-office. La seconda fase di digitalizzazione prende il
via da due riforme importanti che sono il Sistema Pubblico di
Connettività e di Cooperazione, che rappresenta l’evoluzione della
RUPA, ed il Codice dell’Amministrazione digitale, che racchiude in
una visione organica tutti gli aspetti dell’uso delle tecnologie nel
settore pubblico. Dopo aver discusso delle finalità e degli obiettivi di
queste due riforme viene osservato il ruolo della firma digitale
all’interno del nuovo Codice e l’importanza che quest’ultimo ha avuto
nel cercare di fare chiarezza sull’efficacia della firma qualificata e
sugli aspetti probatori del documento informatico.
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Si evidenzia come anche in questa nuova ed organica riforma la firma
digitale rafforza il suo ruolo decisivo di strumento portante ed
essenziale per il processo di digitalizzazione della Pubblica
Amministrazione.
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CAPITOLO PRIMO
PROCESSI DI AMMODERNAMENTO DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
1.1 EVOLUZIONE TECNOLOGICA NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE.
L’attuale società post-industriale è stata contrassegnata da una
rapida diffusione di tecnologie avanzate ed innovative. Lo sviluppo
più significativo che si è registrato negli ultimi venti anni è stato
quello delle telecomunicazioni. Si è assistito ad una sempre più veloce
e continua diffusione di sistemi elettronici e telematici che sono entrati
a pieno nella nostra vita agevolandoci la contrattazione con soggetti
assenti ed anche lontani migliaia di chilometri.
Per esempio, nei Paesi come l’Italia, inseriti nella società
dell’informazione, le attività lavorative sono sempre più influenzate
dalla possibilità di disporre in tempo reale, senza vincoli di tempo e di
12
spazio, di una immensa quantità di informazioni prodotte ed
interscambiate utilizzando la telematica. In questo contesto lo Stato e
la Pubblica Amministrazione sono chiamati in causa da queste
trasformazioni, sia come garanti dello sviluppo equilibrato delle nuove
tecnologie dal punto di vista economico e sociale (tramite politiche di
sviluppo volte alla formazione professionale ed alla diffusione di una
cultura informatica), sia come diretti utilizzatori, attivando in questo
modo al loro interno un processo di innovazione, laddove per innovare
si intende “apportare nuove tecnologie e nuovi servizi, aprire
l’orizzonte della modernizzazione”
1
.
Quest’ultimo aspetto è stato affrontato da diversi studiosi utilizzando
un approccio tendente ad evidenziare le opportunità ed i benefici che
la tecnologia può apportare alla Pubblica Amministrazione
2
. L’utilizzo
di sistemi informatici e telematici rappresentano una condizione
essenziale per migliorare la fornitura di servizi pubblici, per ridurre gli
sprechi e per migliorare i processi decisionali pubblici e privati.
1
S. Rolando, Un Paese spiegabile, Milano, 1998, p.152
2
Tra questi studiosi T. Maldonado in “Critica della ragione informatica”,
Milano, 1997, avanza l’ipotesi di una “repubblica elettronica” e di
“informatizzazione degli apparati burocratici dello Stato” creando un programma
che razionalizzando e rendendo più efficiente il funzionamento della P.A. mira a
migliorare l’esistente. Inoltre lo studioso parla di informatizzazione nel senso di
telematizzazione sottolineando i benefici della telematica sui servizi pubblici
erogati ai cittadini e sull’accesso alle informazioni di cui questi necessitano.
13
E’ necessario a questo scopo che venga superata quella visione
limitata, ed in qualche modo ancora diffusa in alcune Pubbliche
Amministrazioni, che porta a considerare la tecnologia come un
insieme di strumenti che consentono solo di eliminare le operazioni
più semplici e ripetitive. Secondo questa prospettiva, infatti, la
tecnologia svolgerebbe solo un ruolo di supplenza e non di vera e
propria innovazione. I processi tecnologici, invece, devono far parte di
un disegno strategico ben definito in grado di incidere profondamente
sul funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni. In quest’ottica le
possibilità che si aprono per la Pubbliche Amministrazioni possono
essere molteplici e possono essere valutate da diversi punti di vista:
a) nella gestione e nel trasferimento delle informazioni all’interno
di un Ente e tra le varie Amministrazioni centrali e locali;
b) nel rapporto tra Pubbliche Amministrazioni e cittadini, che a
sua volta comprende due distinti aspetti:
• la comunicazione istituzionale, ossia l’insieme delle attività
di comunicazione e dunque di scambio delle informazioni
tra Pubblica Amministrazione e cittadino;
• l’erogazione di servizi transazionali, cioè di prestazioni.
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I benefici, quindi, di cui le Pubbliche Amministrazioni possono
usufruire con l’utilizzo delle nuove tecnologie si possono evidenziare
in una più agile gestione, accesso e diffusione delle informazioni
all’interno delle singole amministrazioni con notevoli ricadute
positive sull’efficienza e sull’erogazione di servizi tramite
l’introduzione di sistemi informatici interconnessi
3
. In più, la
possibilità di costruire un sistema di informazioni che costituisca un
anello di congiunzione tra l’Ente e l’attività che svolge e la Società
civile che richiede delle prestazioni e delle informazioni. In questo
modo è anche possibile avere una conoscenza più mirata dei bisogni
dei cittadini e quindi ottenere una maggiore e più veloce capacità di
risposta alle loro richieste.
I benefici che la Pubblica Amministrazione può ottenere con l’utilizzo
di nuove tecnologie, possono essere raggiunti rispettando determinate
3
Proprio nell’ottica di realizzare dei meccanismi per l’interazione dei sistemi
gestionali dei singoli Enti, nel Piano triennale 1995-1997 predisposto dall’AIPA è
stato incluso il progetto (intersettoriale) denominato RUPA (Rete Unitaria della
Pubblica Amministrazione) e cioè un sistema informativo integrato che consente
l’interscambio delle informazioni (e la comunicazione) tra le Amministrazioni.
In intervista a G. M. Rey (allora Presidente dell’AIPA) “Il futuro della Pubblica
Amministrazione”, Roma, 1997, su www.rai.mediamente.it, questi sostiene che: “La
Rete Unitaria non è soltanto un’occasione per far dialogare una struttura
informatica, bensì per riorganizzare la Pubblica Amministrazione in modo tale da
renderla cooperativa, federata. Federata significa, in senso tecnico, che tutte le
Amministrazioni condividono le informazioni. L’idea di fondo consiste nel dare la
possibilità al cittadino di recarsi presso una Amministrazione ed avere
informazioni su cosa stia succedendo in altre Amministrazioni”
15
condizioni che consentono alla tecnologia di produrre vantaggi; in
caso contrario se queste condizioni non sono rispettate, i benefici si
trasformano in ostacoli cosicché l’utilizzo di nuove tecnologie non
produce un risultato efficiente ma ne produce uno inferiore, rispetto a
quello potenziale, ed inefficiente. La Pubblica Amministrazione deve
essere capace di acquisire una reale consapevolezza delle potenzialità
delle nuove tecnologie, al fine di evitare una modernizzazione di
facciata. Questo può avvenire mediante un adeguata formazione che
permetta la diffusione di una cultura informatica e che consenta di
ottimizzare l’uso delle tecnologie. Nel rapporto con l’utenza e quindi
col cittadino la Pubblica Amministrazione deve essere capace di
fornire un servizio di qualità, mettendo i cittadini in condizione di
recepire la sua offerta telematica e quindi adottare politiche mirate ad
avvicinare il maggior numero di cittadini alle nuove tecnologie.
Infine la Pubblica Amministrazione deve cambiare il suo modus
operandi richiedendo ai suoi apparati burocratici di pensare ed agire
con schemi difformi dal passato ed improntati su principi di
semplificazione, razionalizzazione e trasparenza dell’attività
amministrativa.
16
1.2 PERCORSO NORMATIVO PER L’INNOVAZIONE NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
La Pubblica Amministrazione italiana, ha cominciato un processo
di riammodernamento dei suoi apparati burocratici agli inizi degli anni
’90. Il processo di rinnovamento trova un suo punto cardine nella
legge 241/1990, (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e
nel d.lgs. 29/1993, (Razionalizzazione dell’organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina del pubblico
impiego).
Con la legge 241/1990, che ha introdotto principi di razionalizzazione
dei procedimenti amministrativi, il legislatore ha inteso colmare
numerose lacune introducendo rilevanti innovazioni come la
determinazione dei termini per la conclusione del procedimento, la
definizione della struttura sequenziale del procedimento e
l’individuazione del responsabile del procedimento.
Con il d.lgs 29/1993 il legislatore invece ha imposto il controllo e la
valutazione dei risultati complessivi dell’azione amministrativa in
termini di produttività, efficienza e rispondenza agli obiettivi.
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