L'autotutela nell'ordinamento tributario

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Un ruolo non secondario nello scarso utilizzo dell’autotutela 
hanno svolto, inoltre, il timore di un’azione per danno erariale dinanzi 
alla Corte dei Conti,  più volte paventata dalla stessa pubblica 
amministrazione, nonché quel certo congenito immobilismo tipico di 
ogni organizzazione burocratica. 
Sennonché, in quest’ultimo decennio vi sono stati interventi 
legislativi che hanno segnato un’inversione di rotta e una rivalutazione 
dell’autotutela, in corrispondenza al sempre auspicato avvio di nuovi 
rapporti tra fisco e contribuenti, ispirati a principi di trasparenza e 
collaborazione. 
                           
 8
                                     CAPITOLO   PRIMO 
 
L’AUTOTUTELA NEL DIRITTO AMMINISTRATIVO E 
APPLICABILITA’ DELL’ISTITUTO NELL’ORDINAMENTO 
TRIBUTARIO. 
 
1.  NATURA GIURIDICA DEL POTERE DI AUTOTUTELA. 
Il ritorno sulle proprie decisioni da parte della pubblica 
amministrazione costituisce un fenomeno frequente e diffuso, 
accuratamente studiato dalla dottrina sin dagli albori della scienza del 
diritto amministrativo e costantemente sindacato dalla giurisprudenza, in 
quanto il suo verificarsi comporta inevitabilmente complessi problemi 
relativi alla disciplina del rapporto preesistente ed in particolare alle 
posizioni giuridiche soggettive in esso coinvolte. L’importanza di tale 
fenomeno si spiega con la necessità imposta alla pubblica 
amministrazione dall’ordinamento di perseguire costantemente 
l’interesse pubblico e, quindi, di adeguare la realtà giuridica e 
fenomenica alle diverse esigenze che si presentano e che impongono una 
nuova disamina in ordine al perseguimento di quel fine. Gli aspetti più 
studiati del concetto di riesame si rinvengono nelle vicende, peraltro 
ricchissime di aspetti problematici, sfocianti nel ripristino della 
situazione giuridica preesistente e inquadrate nel genus del ritiro di 
 9
provvedimenti amministrativi ed in particolare negli istituti 
dell’annullamento e della revoca.
1
 
La tipizzazione di queste due categorie di provvedimenti nelle 
pagine della dottrina ha subìto continue revisioni sin dagli inizi del 
secolo scorso, ma può ben dirsi che l’essenza dell’uno è sempre stata 
studiata in contrapposizione o comunque in relazione a quella dell’altro, 
sicché si è creato un rapporto di reciproca influenza nella individuazione 
dei caratteri, della struttura e della funzione di ciascuno di essi. 
E’ stata la giurisprudenza che ha creato in questa materia una 
vera e propria disciplina dell’azione amministrativa che si è imposta agli 
organi pubblici e che ne ha condizionato l’operato. Si tratta di un 
complesso di regole che costituiscono ormai una normativa sostanziale 
di origine giurisprudenziale che in questo, come in tanti altri settori del 
diritto amministrativo, ha integrato il diritto positivo e la cui doverosità 
non viene più messa in discussione in sede giurisprudenziale
2
. 
Il panorama dottrinario si presenta molto più variegato e 
complesso, nel senso che da esso non può ricavarsi un unitario modello 
di ricostruzione degli istituti, anche se negli ultimi decenni la riflessione 
scientifica sembra essere approdata a risultati sostanzialmente accettati 
dalla grande maggioranza degli studiosi, e non troppo lontani da quelli 
                                                 
1
 CONTIERI, Il riesame del provvedimento amministrativo tra annullamento e revoca, Roma, 1991, 
p. 9. 
2
 In tal senso: CAPACCIOLI, La gestione di affari in diritto amministrativo, Padova, 1956, p. 142. 
 10
giurisprudenziali. Tuttavia sarebbe errato ritenere che nel rapporto 
giurisprudenza-dottrina le influenze siano state unicamente 
unidirezionali
3
. 
Il percorso compiuto dalla dottrina si è sviluppato inizialmente su 
temi di natura diversa, successivamente il fine è stato quello di ricercare 
un unico inquadramento sistematico degli istituti. Le potestà suddette 
vennero così interpretate dai vari autori, come rientranti in un potere di 
controllo
4
, di autoimpugnativa
5
, in una funzione mista di 
amministrazione attiva e di controllo
6
, per poi essere più stabilmente e 
univocamente inquadrate come manifestazioni di autotutela
7
. 
Non tutti gli orientamenti menzionati possono considerarsi 
tuttora attuali. Alcuni di essi, specialmente quelli che propugnavano un 
inquadramento degli istituti - in particolare l’annullamento - nell’ambito 
dei poteri di controllo o di autoimpugnativa, non sono stati condivisi 
dalla maggioranza della dottrina per un vizio di origine, concretantesi nel 
                                                 
3
 CONTIERI, op. cit., p.39. 
4
 NIGRO, Questioni di giurisdizione in tema  di legittimità di atti amministrativi di annullamento “ex 
officio”, in Foro it., 1952, I, p.194; ROMANELLI, L’annullamento degli atti amministrativi, Milano, 
1939, p. 202. 
5
 CODACCI PISANELLI, L’annullamento degli atti amministrativi, Roma, 1939, p. 154 e ss.; 
AMORTH, Il merito degli atti amministrativi, Milano, 1939, p. 64; F. BENVENUTI, Autotutela (dir. 
amm.), in Enc. del dir., Milano, 1959, vol. IV, p. 543; in senso critico nei confronti del termine 
“autoimpugnativa” G. TREMONTI, Contributo allo studio dell’atto di accertamento integrativo o 
modificativo, in Riv. dir. fin., 1971, I, p. 282, nota 14 dove ritiene il termine improprio, poiché non vi 
è il deferimento della controversia ad un organo giurisdizionale. 
6
 ALI’, Osservazioni sull’annullamento di ufficio degli atti amministrativi, in Riv. trim. dir. pub., 
1966, p. 536; CUGURRA, L’annullamento governativo come atto di “alta amministrazione”, in Riv. 
trim. dir. pubbl., 1970, p. 604 e ss.   
7
 BENVENUTI, op. cit., p. 544-545; CANNADA BARTOLI, Annullabilità e annullamento (dir. 
amm.), in enc. del dir., Milano, 1959, vol. II  il quale ritiene che soltanto l’annullamento d’ufficio e 
quello governativo costituiscono espressione di autotutela. 
 11
sovrapporre all’annullamento d’ufficio i caratteri propri di altre forme di 
annullamento, esercizio di differenti funzioni, quali quelle di controllo 
sugli atti o di decisione dei ricorsi. Visioni parziali che hanno enfatizzato 
alcuni aspetti, sottovalutandone altri nel tentativo di pervenire ad una 
nozione unitaria dei vari fenomeni. Infatti se l’annullamento governativo 
potrebbe pure inserirsi in un’ampia accezione di controllo, solo 
attraverso una forzatura si potrebbe sostenere che in quest’ultima possa 
rientrare anche l’autoannullamento, mancando l’elemento dell’alterità tra 
organo controllante e organo controllato
8
. 
Per quanto riguarda la teoria che definisce l’annullamento 
d’ufficio come espressione di potere di impugnativa, questa apparirebbe 
condivisibile se l’istituto non avesse assunto, in sede giurisprudenziale, 
le caratteristiche che si sono evidenziate e se si fosse imposto, invece, un 
differente modello come avvenuto nell’ordinamento francese, nel quale 
all’amministrazione il potere di annullamento è riconosciuto solo se 
viene esercitato entro lo stesso termine previsto per l’impugnazione da 
parte del privato destinatario dell’atto
9
. 
                                                 
8
 CONTIERI, op. cit., p.42. 
9
 CONTIERI, op. cit., p. 43. Sulla dottrina francese: DE LAUBADERE, Traitè élémentaire de Droit 
administratif, Paris 1963, p. 272 e ss.. Un esempio di potere di annullamento d’ufficio esercitatile solo 
entro un certo limite temporale è previsto nel nostro ordinamento dall’art.3, III comma D.P.R. 30.6.72 
n. 748, il quale dispone che il Ministro può annullare per motivi di legittimità (o revocare per ragioni 
di merito)  entro quaranta giorni dall’adozione gli atti posti in essere dal suo dicastero. Sul sistema di 
sottoporre ad un termine di decadenza l’esercizio del potere di annullamento, si vedano le 
osservazioni di DE VALLES, Annullamento d’ufficio e interesse pubblico, in Foro it., 1951, III, p.279 
e ss., “o la concessione di questo potere è pericolosa e non è opportuno lasciarlo sussistere per un 
anno; o non lo è, e non ci sono ragioni per limitarlo nel tempo”. 
 12
Altro seguito ha ricevuto e tuttora riceve la teoria che vede 
nell’autotutela l’origine del potere in esame. L’autotutela va intesa come 
“quella parte di attività amministrativa con la quale la stessa pubblica 
amministrazione provvede a risolvere i conflitti, potenziali o attuali, 
insorti con altri soggetti, in relazione ai suoi provvedimenti od alle sue 
pretese”
10
. I poteri in discussione rientrano in questa costruzione a 
fondamento delle quali si propone “l’esistenza di un conflitto potenziale 
(come del resto nel caso del controllo) e cioè l’esistenza di una 
situazione di contrasto tra interessato e amministrazione per causa della 
invalidità di un atto amministrativo”
11
. Si tratta di un potere 
discrezionale, e ciò differenzia le decisioni di autotutela spontanea da 
quelle di controllo, in quanto spetta sempre all’amministrazione valutare 
la prevalenza tra l’interesse soddisfatto dall’atto invalido, quella 
dell’interesse particolare che sarebbe soddisfatto dall’atto di autotutela e 
quella dell’interesse generale alla rimozione del conflitto potenziale
12
. 
In questo quadro gli atti di annullamento sono quelli con cui 
l’amministrazione pone nel nulla, con efficacia retroattiva, atti 
amministrativi illegittimi; atti di revoca sono quelli con cui 
l’amministrazione pone nel nulla, ugualmente con efficacia retroattiva, 
gli atti amministrativi inopportuni, ossia viziati nel merito, mentre gli atti 
                                                 
10
 BENVENUTI, op. cit., p.538. 
11
 BENVENUTI, op. cit., p. 544. 
12
 BENVENUTI, op. cit., p.544. 
 13
che rimuovono precedenti provvedimenti che per motivi sopravvenuti 
sono divenuti illegittimi o inopportuni vanno rispettivamente definiti di 
rimozione e di abrogazione, aventi entrambi efficacia ex nunc
13
. 
La teoria ha il merito di aver spiegato come settori diversi di 
attività amministrativa possano aver una medesima origine attribuendo 
ad essi una sistemazione organica, quella degli atti di autotutela
14
. 
La nozione tradizionale di autotutela della pubblica 
amministrazione è stata distinta da Benvenuti in autotutela necessaria, 
contenziosa e spontanea
15
. 
La prima coincide con il vasto campo dei controlli, sistema 
legato ad un modello organizzativo il cui principio fondamentale è 
quello della gerarchia, una struttura amministrativa che è fortemente 
centralizzata e accentrata, un sistema amministrativo nel quale 
l’intervento pubblico è quantitativamente limitato. Da ciò l’esigenza di 
un complesso e variegato sistema di controlli (sui singoli atti, sulla 
gestione complessiva, sulle persone, sul funzionamento degli organi, in 
particolare di quelli collegiali; controlli preventivi e successivi) che nel 
suo insieme viene a costituire la cosiddetta autotutela necessaria della 
pubblica amministrazione. 
                                                 
13
 BENVUNUTI, op. cit., p.545. 
14
 BENVENUTI, Appunti di diritto amministrativo (parte generale), Padova, 1987, p. 121-154. 
15
 BENVENUTI, Autotutela op. cit.. 
 14
L’autotutela contenziosa o “da ricorso” si ha quando la pubblica 
amministrazione ha il dovere di risolvere una controversia tra un proprio 
soggetto od organo ed un cittadino il quale abbia, per l’appunto, proposto 
un ricorso amministrativo. 
La trasformazione dello Stato da accentrato a regionale e 
l’abbandono del principio di gerarchia come pietra di costruzione 
dell’apparato amministrativo, sono stati tra le cause principali della 
perdita di importanza pratica dell’autotutela contenziosa e necessaria, in 
particolare, il trasferimento delle funzioni amministrative statali alle 
regioni ad autonomia comune, e la successiva delega da queste alle 
province ed ai comuni, hanno ulteriormente contribuito al declino 
dell’istituto a causa del venir meno del rapporto di gerarchia tra 
amministrazione centrale e amministrazione periferica
16
. 
E’ l’autotutela spontanea, ossia l’adozione discrezionale di atti di 
secondo grado per l’eliminazione di atti amministrativi viziati, l’oggetto 
del nostro studio, la quale si concretizza attraverso atti d’annullamento 
d’ufficio, di revoca e di abrogazione. 
                                                 
16
 GHETTI, Autotutela della pubblica amministrazione, in Dig. disc. pub., Torino, 1997, vol. I, p.85. 
 15
2. FUNZIONE GIUSTIZIALE DELL’AUTOTUTELA E 
PROSPETTIVE DI CONVERGENZA NEL CONFRONTO FRA 
PUBBLICO E PRIVATO.  
L’autotutela è un mezzo di repressione
17
 degli atti amministrativi 
riconosciuti viziati che consente di spiegare in termini di privilegio
18
, 
antico retaggio dello Stato assoluto
19
, la facoltà propria 
dell’amministrazione di soddisfare le proprie pretese senza ricorrere 
all’autorità giurisdizionale. Nei sistemi giuridici moderni la tutela dei 
diritti trova la propria sede naturale nell’azione promossa dal soggetto 
leso di fronte ad un’autorità giurisdizionale e nell’intervento dell’organo 
giudiziario secondo la propria giurisdizione (civile, penale, 
amministrativa o costituzionale) e competenza
20
. 
L’ordinamento giuridico ponendo in essere lo strumento 
giurisdizionale a favore del singolo per la protezione di situazioni 
giuridiche soggettive, esclude, o quanto meno rende eccezionale il 
ricorso alla giustizia privata
21
. 
                                                 
17
 La terminologia è tratta da GUICCIARDI, La giustizia amministrativa, Padova, 1957, p. 88. 
18
 ALI’, Osservazioni sull’annullamento di ufficio degli atti amministrativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 
1966, p.533. 
19
 GHETTI, op. cit., p.81 osserva che l’origine storica dell’autotutela è collegata allo Stato assoluto, 
nel quale il sovrano deteneva tutti i tre poteri – legislativo, giurisdizionale e amministrativo – e li 
esercitava per il tramite dei propri organi; nello Stato moderno l’autotutela costituisce un residuo della 
funzione giurisdizionale un tempo assai più largamente attribuita all’amministrazione, che oggi la 
esercita – sotto il profilo formale – mediante provvedimenti amministrativi. 
20
 Lo osserva MIGNONE, Imperatività, efficacia ed esecutorietà del provvedimento, in AA.VV., 
Diritto amministrativo, Bologna, 1993, p. 1241 e ss.. 
21
 G. BONGIORNO, Profili sistematici e prospettive nell’esecuzione forzata in autotutela, in Riv. 
trim. dir. proc. civ., 1988, p. 445 e ss. L’esigenza di difendersi da se è nata nelle prime consociazioni 
di uomini come unico mezzo per consentire agli individui di provvedere direttamente con la propria 
forza fisica, o da soli o sorretti dalla solidarietà del gruppo, alla realizzazione del contenuto dei propri 
 16
Esistono due tipologie di giustizia: una etero-giustiziale nel senso 
che la tutela dell’interesse è garantita da un soggetto diverso da quello 
che ne vanta la relativa titolarità, l’altra auto-giustiziale
22
 che esprime un 
potere eccezionale, cioè la possibilità di portare a soddisfazione il 
proprio interesse derogando al principio in base al quale la tutela di 
situazioni giuridiche rilevanti è garantita al singolo solo con il ricorso 
all’autorità giudiziaria.
23
 Se far riferimento all’etero o all’auto 
giustizialismo significa predeterminare il soggetto che tutela l’interesse 
rispetto alla titolarità dello stesso, ne discende che l’autotutela è un 
                                                                                                                                                                  
diritti contro coloro che intendevano contrastarli. L’intervento unilaterale del singolo in senso 
autogiustiziale ha conservato la propria diffusione fino a quando lo Stato non ha potuto affermare con 
autorità il principio generale dell’obbligatorietà del  ricorso giurisdizionale per la modifica e 
l’adeguamento di situazioni di fatto alla correttezza delle situazioni di diritto. Il divieto di autodifesa 
ed il necessario ricorso ad una giustizia statale, non individuale secondo il principio della tutela su 
domanda, è codificato nell’art. 2907, comma 1° c.c. e nell’art. 99 c.p.c., laddove si prevede 
rispettivamente che “Alla tutela giurisdizionale dei diritti provvede l’autorità giudiziaria su domanda 
di parte e, quando la legge lo dispone, anche su istanza del pubblico ministero”  e che “Chi vuol far 
valere un diritto in giudizio deve proporre domanda al giudice competente”, inoltre gli art. 392 e 393 
c.p. puniscono per esercizio arbitrario delle proprie ragioni chi, potendo ricorrere al giudice, preferisca 
reagire contro il torto facendosi giustizia da sé. Tali principi rappresentano un postulato fondamentale 
delle relazioni sociali e della giustizia civile; tale aspetto è rilevato da E. CHIOVENDA, Istituzioni di 
diritto processuale civile, Roma, 1936, vol. II, p. 7 e ss.; L. BIGLIAZZI GERI, Profili sistematici 
dell’autotutela privata, Milano, 1971, p. 1-39; E. BETTI, Autotutela, in Enc. del Dir., Milano, 1959, 
vol. IV, p. 529. Tuttavia la portata del divieto non è così decisiva come sembrerebbe a prima vista, 
giacché esistono ancora spazi, sia pure ridottissimi, in cui la giustizia privata riesce ad operare “anche 
all’infuori di quel gran surrogato ufficiale della tutela individuale, che è la pubblica amministrazione 
statale della giustizia”, lo sostiene FERRARA SANTAMARIA, La giustizia privata, Napoli, 1937, 
p.11. Trattandosi di vere e proprie eccezioni alla regola generale che riserva allo Stato la tutela delle 
situazioni soggettive private, le varie forme di iniziativa in cui l’autodifesa viene concretamente ad 
esplicarsi non trovano nel diritto positivo vigente esplicito riconoscimento in una norma di carattere 
generale, ma vengono disciplinate nel dettaglio, per indicare le più significative, esse vanno 
dall’esecuzione coattiva per autorità del compratore o del venditore, alle varie ipotesi di vendita del 
pegno, all’incameramento della cauzione, alla compensazione, alla cessione dei beni ai creditori, alle 
varie forme di recesso, di riscatto e di revoca, al sequestro convenzionale, alla confessione 
stragiudiziale, all’arbitrato, e così via; lo osserva G. BONGIORNO, op. cit., p.447. 
22
 La terminologia è tratta da F. BENVENUTI, Autotutela (dir. amm.), in Enc. del Dir., Milano, 1959, 
vol. IV, p. 537. 
23
 La distinzione fra etero-giustizialismo e auto-giustizialismo è stata introdotta da V. FICARI, 
Autotutela e riesame nell’accertamento del tributo, Milano, 1999, p.2. 
 17
potere autogiustiziale che permette ad un determinato soggetto di 
intervenire a tutela di un interesse giuridico proprio riuscendo a 
difendere la propria sfera giuridica senza ricorrere al giudice. Il ricorso e 
l’atto di autotutela mirano agli stessi risultati, quest’ultima è rivolta a 
produrre gli stessi effetti che si produrrebbero qualora venissero accolte 
le istanze dell’attore o del ricorrente: la rimozione dell’atto illegittimo, 
facendo così discendere la distinzione terminologica fra autotutela 
contenziosa e non contenziosa
24
. 
Il primo giudice dell’attività amministrativa deve essere 
l’amministrazione stessa, la quale deve garantire il buon andamento della 
propria attività e deve applicare le norme nell’interesse esclusivo della 
collettività dei cittadini
25
. 
Il potere di autotutela come forma di autogiustizialismo si collega 
al potere di autonomia che l’ordinamento riconosce al singolo soggetto 
sia pubblico che privato. Tale concetto è polisenso, perché, da un lato, è 
privo di un significato unitario nei diversi settori giuridici di riferimento 
a causa della peculiarità degli interessi giuridicamente rilevanti nei 
singoli settori e, di conseguenza, diversamente disciplinati; dall’altro, è 
cangiante in base al contesto soggettivo (presenza nel rapporto di 
                                                 
24
 Lo rilevano sia E. ALLORIO, Diritto processuale tributario, Torino, 1969, p. 34 e 35, sia F. 
BENVENUTI, Autotutela (Dir. amm.), cit., p. 547. 
25
 POTITO, La ripetizione dell’indebito in materia finanziaria, Napoli, 1971, p.9.  
 18
soggetti solo privati, solo pubblici, sia privati che pubblici) ed al tipo di 
espressione dell’autonomia (l’atto)
 26
. 
L’autonomia è la possibilità di intervenire spontaneamente nella 
regolamentazione della fattispecie giuridica attraverso i propri atti che 
esplicano effetti giuridici rilevanti nell’ordinamento, è libertà di azione e 
di determinazione degli effetti giuridici finali del proprio 
comportamento. Tale libertà si esprime con spazi di scelta maggiori o 
minori a seconda dei limiti di espansione dell’autonomia rispetto alla 
legge, la quale offre la misura dell’esercizio del potere, infatti tali limiti 
che l’ordinamento pone sono quei margini il cui superamento da parte di 
atti amministrativi implica che questi debbano essere considerati in 
violazione di diritti soggettivi, quando non radicalmente nulli
27
. 
L’azione dell’amministrazione basata sulla propria autonomia è 
necessariamente vincolata dalla disciplina primaria costituita dai principi 
dell’ordinamento, dalla Costituzione e dalla legge. Il vincolo derivante 
da tale normativa diviene maggiore qualora il singolo, attraverso la sua 
autonomia, esercita un potere di modificazione della sfera giuridica di un 
altro soggetto: tale modificazione è significativamente più accentuata se 
ricondotta all’autonomia di cui gode l’Amministrazione rispetto a quanto 
avviene nei rapporti fra privati
28
. 
                                                 
26
 Lo rileva FICARI, ult. op. cit., p.4. 
27
 A. ROMANO, Autonomia, in Dig. disc. pubbl., Torino, 1997, vol. II, p.41. 
28
 Lo rileva V. FICARI, ult. op. cit., p. 5. 
 19
La legge attribuisce all’Amministrazione i poteri in cui si 
concretizza il contenuto della sua autonomia lasciandole degli spazi di 
scelta più o meno aperti a seconda che l’attività sia discrezionale o 
vincolata prescrivendo, però, di adottare scelte tali da assicurare il 
miglior perseguimento dell’interesse pubblico imposto dall’azione 
amministrativa
29
. 
La legge per questo suo forte condizionamento esprime un 
ordinamento superiore rispetto a quello dell’autonomia, inteso come sede 
in cui si esprime l’autoregolamentazione
30
. 
Lo spazio dell’autonomia amministrativa e la disciplina 
normativa delineano un rapporto fra discipline non paritarie, ove la 
secondarietà dell’ordinamento derivato dell’amministrazione rispetto 
all’ordinamento giuridico generale deriva dai principi di legalità e di 
riserva di legge desumibili dall’art. 97 Cost. per l’Amministrazione 
pubblica in generale e dall’art. 23 Cost. per l’Amministrazione 
finanziaria in particolare
31
. 
Circoscritto l’oggetto dello studio all’autogiustizialismo ed 
accennata la sua natura allo stesso tempo autonoma e vincolata, occorre 
approfondire adesso, come il significato del termine autotutela muti a 
                                                 
29
 CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1997, p. 388. 
30
 Sono la Costituzione e le leggi ordinarie gli ordinamenti superiori rispetto al quale le norme di cui 
può disporre il soggetto dotato di autonomia sono solo complementari. Lo rileva A. ROMANO, in I 
soggetti e le situazioni giuridiche soggettive nel diritto amministrativo, in AA. VV., Diritto 
amministrativo, Bologna, 1993, p. 267. 
31
  A. ROMANO, in Introduzione, in AA.VV., ult. op. cit., p. 41 e ss.  
 20
seconda che il riferimento sia effettuato a uno o all’altro ramo del diritto. 
E’ quindi utile ricorrere al metodo comparatistico – cioè al confronto con 
settori giuridici diversi – per verificare elementi di identità  e di 
differenza rispetto alla fisionomia del fenomeno assunta nei singoli 
settori. 
Nel diritto pubblico, l’autotutela come forma di 
autogiustizialismo presenta una maggiore latitudine rispetto a quello 
privato
32
. 
Nel diritto pubblico il fenomeno dell’autotutela si manifesta in 
una forma di intervento di natura unilaterale. La forma di autotutela 
bilaterale e consensuale è eccezionale: è raro il caso, nel diritto 
amministrativo in generale
33
 e in quello tributario in specie, in cui la 
controversia o l’eventualità di una sua pendenza siano evitate mediante 
un’unica azione plurisoggettiva in quanto posta in essere in modo 
coordinato sia dall’amministrazione che dal singolo: la questione si 
pone, per gli istituti dell’accertamento con adesione e della 
conciliazione
34
. 
                                                 
32
 C. MIGNONE, op. cit., p. 1241. 
33
 Si pensi, oltre che agli accordi che avvengono nel corso di procedimenti espropriativi, alla 
definizione del procedimento amministrativo mediante accordi posti in essere ai sensi dell’art. 11 della 
legge 7 agosto 1990 n. 241 dall’amministrazione con gli interessati al provvedimento finale. 
34
 FICARI, op. cit., p. 9. Con l’utilizzazione dell’accertamento con adesione e della conciliazione, 
infatti, viene “definita” la “rettifica delle dichiarazioni” in ordine “all’oggetto, l’esistenza, la stima, 
l’inerenza e l’imputazione a periodo dei componenti positivi e negativi del reddito d’impresa o di 
lavoro autonomo” (accertamento con adesione) oppure viene conciliata totalmente o parzialmente la 
controversia sulla base di valori concordati tra le parti.