Anche l'organizzazione dell'Ufficio per poter meglio esplicare le nuove
funzioni è ampliata, rispetto a quella del Garante dell'attuazione della legge per
l'editoria, con un contingente di 178 unità.
// capitolo terzo entra nel cuore della ricerca, evidenziando il passaggio dal
Garante per la radiodiffusione e l'editoria all'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni (AGCOM) , istituita con legge 31 luglio 1997 n.249. La L. 249/97
ha dettato una nuova disciplina dell'Organo di garanzia nel settore
dell'informazione, modificando la struttura, i poteri, le funzioni del vecchio
Garante per la radiodiffusione e l'editoria. Quanto alle funzioni è previsto che
l'AGCOM assuma le competenze già proprie del Garante per la radiodiffusione e
l'editoria, escluse le funzioni in precedenza assegnate al Garante ai sensi del
comma 1 dell'ari.20 della legge 10 ottobre 1990 n.287, che è abrogato (v.infra
Gap 3 paragr.3.3.1). La nuova Autorità si presenta come un Organismo dotato di
un vastissimo potere regolamentare e fornita di un imponente numero di
competenze amministrative, di certificazione, di controllo e di carattere
sanzionatorio, per poter incidere in modo concreto e rilevante nel più ampio
mercato delle comunicazioni di massa.
Quanto alla struttura l'AGCOM è composta da tre organi collegiali e il
contingente di conseguenza è stato rafforzato con la presenza di 260 unità.
Particolare attenzione viene poi riservata, in questo capitolo, alla
ripartizione delle competenze antitrust nel settore delle comunicazioni fra
l'AGCOM e l'Autorità della concorrenza e del mercato (AGCM) e ai rapporti fra
l'AGCOM e il Ministero delle comunicazioni. // capitolo quarto è dedicato ad un
esame dell'attività dell'AGCOM.
Vengono illustrati i provvedimenti dell'AGCOM più rilevanti, dal Piano
nazionale di assegnazione delie frequenze al Regolamento per il rilascio delle
concessioni per la radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri, i
provvedimenti presi dall'AGCOM per tutelare la parità di accesso ai mezzi di
informazione durante le campagne elettorali. Nel settore delle telecomunicazioni
viene sottolineata l'importanza dell'offerta di interconnessione e della fissazione
dei prezzi per le tariffe telefoniche tramite lo strumento del price cap da parte
dell'AGCOM.
Infine i/ capitolo quinto considera, seppur brevemente, alcune controversie
insorte a seguito dell'azione dell'AGCOM.
CAPITOLO PRIMO
IL GARANTE DELL'ATTUAZIONE DELLA
LEGGE PER L'EDITORIA
1.1 Premessa
Con legge 5 agosto 1981 n.416 è stata emanata la disciplina delle
imprese editrici e provvidenze per l'editoria.
La legge n.416/81
1
ha la peculiarità di essere stata la prima disciplina
antitrust ad essere introdotta in Italia. Questa non è una disciplina di carattere
generale ossia applicabile a qualsiasi settore economico, ma si riferisce
esclusivamente al settore delle aziende editrici di giornali quotidiani.
La prima disciplina generale in materia antitrust a tutela della concorrenza
e del mercato è stata introdotta in Italia solo agli inizi degli anni '9O con la legge
n.287/9O.
Gli obiettivi del diritto antitrust sono quelli di creare un complesso di norme
che impedisca al mercato di passare da un assetto concorrenziale ad un assetto
oligopolistico e monopolistico. Il trust, istituto del diritto anglosassone, è un
accordo tra più soggetti con cui il costituente affida un bene ad un proprietario
legale (trustee ossia fiduciario) al fine di amministrarlo a favore di un
beneficiario.
Negli Stati Uniti - ove a fine '800 per la prima volta è stato introdotto
l'istituto - con il trust si realizzava la concentrazione di un potere economico in
mani private e perciò detto termine indicava grossi complessi industriali o
commerciali che dominavano il mercato.
1
Commento alla L416/81 a cura di N. Lipari e P. Marchetti (le difficoltà e gli ostacoli
nell'attuazione della legge, carenze tecniche della legge e incertezze interpretative,il problema
dell'obiettività dell'informazione) in Nuove Leggi Civ. comm. Cedam n. 3 maggio giugno 1983
pag.461 e ss. e Rinnovo della L.416/81, recante disciplina delle imprese editrici e provvidenze
per l'editoria (L 25 febbraio 1987n.67) in Nuove Leggi civ. comm. Cedam n. 6 novembre
dicembre 1987 pag.1053
L'Europa ha posto in essere normative antitrust solo dopo la fine della
seconda guerra mondiale (1958 - Trattato istitutivo della Comunità Europea).
In Italia ,come si è detto, la nascita del diritto antitrust, disciplina generale,
risale al 199O quasi cento anni dopo l'introduzione di questo principio
economico-giuridico negli U.S.A.
2
II diritto antitrust è la risposta alla constatazione che il mercato o alcuni
settori del mercato, in assenza di interventi autoritativi, può evolvere in senso
anticoncorrenziale.
La libera concorrenza non è uno stato naturale e spontaneo del mercato,
ma quest'ultimo reclama una regolazione giuridica. La disciplina antitrust
sovrappone al meccanismo meramente economico del mercato alcuni correttivi
di carattere giuridico
3
.
Come si è detto la disciplina generale antitrust contenuta nella legge
n.287/90
4
è stata preceduta dalla disciplina settoriale della legge n.416/81.
Quest'ultima in materia di editoria ha innovato la previgente normativa
5
basata su principi di natura assistenzìalistica e non in grado di far fronte al
sopravvenire di nuove tecnologie.
2
S.Cassese Legge di riserva e articolo 43 della Costituzione in Giur. Cosi. 1960 pag. 1332 ss. -
F. Galgano Diritto dell'economia 1989 in Enc. Giur. voi. XI - E. Casetta Brevi considerazioni sul
c.d. diritto amministrativo dell'economia in Dir. Ec. 1955 pag.339ss. - S. Giannini Economia
(disciplina delia) in Enc. dir. voi. XIV 1965 pag. 274 ss.
3
M. S. Giannini Sull'azione dei pubblici poteri nel campo dell'economia in Riv. Dir. Comm. 1959
pag. 313 ss. - A. Zito Mercato .regolazione del mercato e legislazione antitrust: profili
costituzionali in lus 1989 pag. 219 ss, - G. Marongiu, interesse pubblico e attività economica In
lus 1991 pag. 91 ss.
4
F. Sala L'Autorità Garante delta concorrenza e del mercato : prime esperienze e prospettive di
applicazione della legge in Giur. Comm. 1991 pag. 455 ss. - I. Marino Autorità garante della
concorrenza e del mercato e giustizia amministrativa in Dir. Ec. 1992 pag. 573 ss.- A. Zito
L'attività dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato in materia di concentrazioni in
Dir. Amm. 1994
5
U. De Siervo Stampa (Dir. pubbl.) in Enc. del dir. voi. XLIH pag. 579 ss.- P. Garetti II diritto
pubblico dell'informazione , il Mulino pag. 15
La legge n.416/81 ha cercato di creare dei nuovi strumenti per sopperire
alla grande crisi economica della carta stampata in un periodo come quello dei
primi anni '8O, basato su profonde trasformazioni culturali e tecnologiche.
La L. 416/81
6
è stata posta in essere per raggiungere le seguenti finalità:
a) trasparenza della proprietà e fonti di finanziamento delle imprese
editoriali (ari. 1 L.416/81)
b) limitazione dei processi concentrarvi (art.4 della legge 416/81 abrogato
dall'art.3 della legge 25 febbraio 1987 n.67)
e) agevolazione di programmi di ristrutturazione e riconversione
tecnologica
d) sistema di sostegno basato sull'integrazione de! prezzo della carta
(art.22 e ss. della legge n.416/81)
7
.
In particolare occorre evidenziare che "il legislatore" con la predetta legge
non vuole semplicemente porre in essere delle norme che vadano a tutelare la
libera concorrenza del mercato editoriale , ma rinnovare il sistema di sostegno
economico alla stampa e garantire la trasparenza organizzativa e finanziaria
delle imprese
8
.
6
V. Cuffaro I problemi delia legge sull'editoria e dei Legislatore in Dir. Inf. 1985 pag. 521
7
R.Lupo - S. Trailo Mezzo secolo di stampa assistita. Rapporto sulle forme di sostegno dello
Stato all'editorìa (II parte ) in Dir.lnf. 1988 pag.895 ss. - F. Perii (II sistema di provvidenze a
fondo perduto per i quotidiani .L'obbligo di dichiarazione a carico dell'editore; i meccanismi di
controllo e di vigilanza; i ritardi nell'erogazione delle provvidenze) in Le nuove leggi civ.
comm.1983 pag. 612 ss.
8
N.Lipari - T.Marchetti Disciplina delle imprese editrìci e provvidenze per l'editorìa (l'esigenza
della trasparenza, i soggetti legittimati all'esercizio dell'impresa editrice , l'oggetto della società
editrice, i c.d. livelli della trasparenza} in Le Nuove leggi civ. comm. 1983 pag.461 ss.
Elemento rilevante della disciplina è la previsione di un " Garante
dell'attuazione della legge per l'editoria" (art. 8)
9
, che agisce per conto del
Parlamento e consente una continuazione dell'azione di vigilanza da parte del
Parlamento nell'attuazione della legge 416/81
10
.
Si considerino ora le caratteristiche strutturali e funzionali di tale figura.
9
Sull'istituzione del Garante dell'attuazione della legge per l'editoria v.: S. Frego Le prime
autorità riconducibilì alla figura : la Commissione nazionale per la società e la borsa ( Consob )
e il Garante dell'editoria pag. 20 in L'Amministrazione regolattice GiappichetH Torino 1999 - P.
Vipiana i! Garante dell'attuazione della legge per l'editorìa e il Garante per la radiodiffusione e
l'editoria: due figure istituzionali a confronto in Dir. Ini. 1991 pag.242 - G.Castiglia II Garante
dell'attuazione della legge per l'editoria in Giur. it. 1983 pag. 290 - R. Zaccaria Diritto
dell'informazione e della Comunicazione: la situazione dell'editoria dalla legge di riforma del
1981 all'aggiornamento del 1987 Cedam 1999 pag. 16
10
C.Gessa - G. Votano // Garante dell'attuazione della legge sull'editoria: problemi e
prospettive in Nomos, n. 3/1988 pag. 55 - P.Barile e R. Zaccaria in Rapporto annuale sui
problemi giuridici dell'informazione 1985 - A. Catticela R. Clarizia Commento agli ari. 8-9
(natura giuridica, l'attività di documentazione e di ausilio al Parlamento nella funzione di
vigilanza ,l'attività amministrativa, l'ufficio del Garante) in Le nuove leggi civ.comm. 1983 pag.
550 ss.
1.2 La struttura del Garante
La prima considerazione che emerge, valutando la figura del "Garante
dell'attuazione della legge per l'editoria", è che la legge 416/81 ha dato vita ad
un organo monocratico.
L'art.8 commi 3 e ss. della legge 416/81 ha disciplinato la procedura di
nomina, affermando testualmente: "// Garante è scelto d'intesa fra i Presidenti
della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica tra coloro che abbiano
ricoperto la carica di giudice costituzionale, ovvero che ricoprano o abbiano
ricoperto la carica di Presidente di sezione della Corte di Cassazione o del
Consiglio di Stato o della Corte dei Conti.
Il Garante dura in carica un quinquennio e non può esercitare per la
durata del suo mandato alcuna attività professionale, né essere amministratore
di enti pubblici e privati né ricoprire cariche elettive. All'atto dell'accettazione
della nomina il Garante se professore universitario di ruolo viene collocato in
aspettativa; se magistrato in attività di servizio viene collocato fuori ruolo. Al
Garante è assegnata una retribuzione pari a quella spettante ai giudici della
Corte costituzionale".
Da una parte con la suddetta procedura viene sottolineato il fatto che detto
Organo ha un'origine di natura parlamentare
11
e dall'altra vengono evidenziate le
cause di incompatibilità che possono nascere con il ricoprire altre cariche o
11
G.Sirianni Nuove tendenze legislative in materia di amministrazioni indipendenti in Nomos
1993 pag.75 ss.
esercitare altre attività
12
.
Sono state sollevate anche numerose critiche alle regole di nomina; in
particolare si riscontra che l'intesa fra i Presidenti delia Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica non sempre viene raggiunta, provocando
impedimenti alia nomina, e che detta nomina rimane comunque un atto di natura
politica non suscettibile di alcun tipo di impugnazione.
C'è da chiedersi anche se questo "atto di nomina" sia suscettibile di
"revoca" di fronte al sorgere di responsabilità da parte del Garante
nell'attuazione errata della legge dell'editoria. La risposta dovrebbe essere
affermativa, ma si presume che il Garante di fronte alle sue responsabilità,
venendo meno il carattere fiduciario fra la sua persona e la persona dei
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, presenti le
dimissioni.
E' vero che la nomina è un atto di natura politica, ma la legge pone dei
limiti alla scelta politica, disponendo che a ricoprire detto ruolo sia un magistrato,
organo già di per sé stesso indipendente.
Alle dipendenze del Garante è posto "un ufficio di segreteria" composto di
personale delle pubbliche amministrazioni collocato fuori ruolo, il cui contigente
è determinato, su proposta del Garante medesimo, con un decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro del Tesoro.
12
G. Castiglia // Garante dell'attuazione della legge per l'editorìa in Giur.it.1983 IV pag.290 ss. -
F.Zanaroli Aspetti del Ruolo istituzionale del Garante per l'editoria in Dir.Soc. 1987 pag.203 ss.
- G.Corasaniti Trasparenza, pluralismo interventi pubblici nella disciplina delle imprese editoriali
Cedam, Padova 1988
Le spese di funzionamento dell'ufficio del Garante sono poste a carico di
un fondo stanziato a tale scopo nel bilancio dello Stato e iscritto con un unico
capitolo nello stato di previsione della spesa del Ministero del Tesoro. Il
Rendiconto della gestione finanziaria è soggetto al controllo della Corte di Conti.
Le norme concernenti "l'organizzazione e il funzionamento" dell'Ufficio del
Garante, nonché quelle dirette a disciplinare la gestione delle spese, anche in
deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, sono approvate
con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, su parere conforme del
Garante stesso (D.P.R. 26 die. 1981 n. 1058 gestione delle spese e D.P.R. 17
NOV. 1988 n. 519 aspetti organizzativi).
L'art.8 attribuisce la possibilità al Garante di avvalersi dell'opera di
consulenti esterni o di società di consulenti quando lo ritenga opportuno per la
sua insufficiente struttura (il Garante può organizzare indagini conoscitive,
dibattiti ed incontri di studio, curare la pubblicazione di studi, stipulare
convenzioni di ricerca con esperti universitari ed organismi specializzati).
1.3 Le funzioni del Garante
II Garante svolge tre funzioni:
a) funzione di informazione verso il Parlamento
b) funzione di controllo sulla tenuta da parte del Servizio dell'editoria del
Registro nazionale della stampa e) funzione di iniziativa processuale.
Per "la prima" si è già osservalo che il Garante dell'attuazione della legge
per l'editoria è stato istituito al fine di consentire la continuità dell'azione di
vigilanza del Parlamento sull'applicazione della legge stessa. Il Parlamento
controlla le informazioni che vengono trasmesse dal Garante ai sensi dell'art.8
commi 1 - 2 della legge 416/81
13
.
Ai sensi dell'art.9 comma 2
14
il Garante da inoltre tempestiva notizia scritta
alle competenti "Commissioni permanenti" della Camera dei Deputati e del
Senato della Repubblica delle comunicazioni, ricevute dal Servizio dell'Editoria,
fra le quali:
a) la proprietà e gestione delle imprese editrici
b) il trasferimento di azioni, partecipazioni o quote di proprietà di società
editrici di giornali quotidiani che interessino più del 1O% del capitale
sociale o della proprietà.
13
G.Castiglia // controllo de! Parlamento sull'attuazione della legge per l'editoria, in Quaderni
del pluralismo 1984
14
Su questa norma vedi il commento di A.Catrica1à e R.CIarizia Commento agli artt. 8 - 9 della
legge n.416/81 in Le Nuove Leggi cìv. comm. 1983 pag.551 e ss.
Per quanto concerne "la seconda funzione " il Garante coopera con il
"Servizio dell'Editoria"
15
, che costituisce la direziona generale delle informazioni,
dell'editoria e della proprietà letteraria, artistica presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri.
Il Servizio dell'editoria cura "// Registro nazionale della stampa"
16
sotto la
vigilanza del Garante. Sono soggetti all'obbligo dell'iscrizione nel predetto
Registro gli editori di giornali quotidiani, di periodici o riviste e agenzie di stampa.
Molteplici comunicazioni sono trasmesse dal Servizio dell'editoria al Garante
secondo il dettato dell'art.9 comma 1.
Il Registro nazionale della stampa è lo strumento attraverso il quale il
Garante individua indirettamente la titolarità delle imprese editrici ai fini di una
corretta applicazione della disciplina antitrust. Il Garante ha più volte denunciato
l'insufficienza dei mezzi messi a sua disposizione, non potendo accertare
direttamente le notizie relative agli assetti proprietari, ai bilanci e alle tirature di
giornali quotidiani. Con la novella del 1983 è stata istituita e attribuita al Garante
una "funzione ispettiva" diretta ed autonoma completamente distinta dal Servizio
dell'Editoria
17
.
15
G. Corasaniti II servizio dell'editoria e le sue attribuzioni nella legge di riforma; il servizio delle
informazioni e l'ufficio della proprietà letteraria artistica e scientifica : problemi dell'informazione
e riforma delia Presidenza dei Consiglio (ari. 10 L416/81) in Le Nuove Leggi civ. comm, Cedam
n.3 maggio-giugno 1983 pag. 557
16
M.Spolidom I rapporti tra stampa e pubblici poteri ; il registro nazionale della stampa ; la
tenuta del registro in Le Nuove Leggi civ. comm. Cedam n.3 maggio-giugno 1983 pag.564
17
M.Bombardelli Le ispezioni amministrative in Riv.Trìm. Dir.pubbl. 1989-G.Landi Ispezioni ed
inchieste amministrative in Enc. Giur. Voi. XVII Roma 1989 R.Tomei L'inchiesta amministrativa
Tonno 1993 - A.Degli Esposti Ispezioni e inchieste amministrative in Dig. Disc. Pubbl. Voi. Vili
Torino 1993
II Garante in base a tale norma può chiedere ai competenti uffici pubblici
tutte le notizie necessarie per accertare l'identità, la situazione patrimoniale e
tributaria di soggetti, che risultino intestatari di azioni o quote di società editrici di
quotidiani o periodici (art.5 L. 137/83).
In questa ultima disposizione citata sussiste una lacuna inerente al fatto
che il Garante attinge informazioni dagli uffici pubblici senza però poterne
verificare la veridicità. Ai sensi dell'art.9 comma 4 della L.416/81 II Garante,
qualora non abbia ottenuto le notizie richieste o le giudichi insufficienti o
inattendibili, può chiedere alla "Magistratura" di svolgere le indagini anche
mediante utilizzazione dei Corpi di Polizia dello Stato al fine di accertare
l'effettiva titolarità delle imprese editoriali e della proprietà delle testate, nonché
la sussistenza dei rapporti di carattere finanziario o organizzativo.
La dottrina e lo stesso Garante hanno sollevato numerose perplessità sul
meccanismo ideato dal legislatore per il raggiungimento della veridicità delle
informazioni. I dubbi nascono dal fatto che l'Autorità giudiziaria non può
intraprendere indagini senza l'apertura di un procedimento penale, mentre in
questo caso la Magistratura viene adita per intraprendere compiti amministrativi.
Alcuni hanno proposto di avvalersi di Ispettori o Magistrati delegati
appositamente preposti.
La terza funzione si riferisce all'obbligo del Garante di esercitare dinanzi al
giudice competente " l'azione di nullità " di tutti quegli atti che portano al
superamento dei limiti di concentrazione previsti dalla legge e di conseguenza
alla violazione della disciplina antitrust settoriale.
Il Garante ha l'obbligatorietà dell' "azione di nullità"
18
, un dovere che non
può essere assimilato ad una semplice facoltà e che avvicina la figura stessa del
Garante alla figura di un Pubblico ministero
19
che agisce all'interno di un
procedimento penale.
Detta funzione è stata denominata più volte "funzione propulsiva " svolta
al fine dell'accertamento e verifica delle violazioni antitrust (art.9 comma 5).
Il Tribunale competente è quello del luogo -presso il quale è stata
registrata la testata ceduta o della quale si sia acquisito il controllo; in caso di più
giornali è competente quello del luogo ove è registrato il giornale con la più alta
tiratura. Le parti processuali non possono assolutamente porre in essere
deroghe a detta competenza.
Ai sensi dell'ari.4 comma 6
20
razione di nullità può essere promossa oltre
che dal Garante anche da qualsiasi persona
18
N. Irti La nullità come sanzione civile in Contr. Impr. 1987 - A. Gentili L'azione di dichiarazione
della nullità (Innovazione e deroghe al rito ordinario , la competenza territoriale e la riunione dei
giudizi, l'iniziativa del Garante, i provvedimenti d'urgenza, l'azione popolare) in Le Nuove Leggi
civ. comm. 1983 Cedam pag. 507
19 E.Allorio II Pubblico ministero nel nuovo processo civile in Riv. proc.civ. 1941
20 A.Gentili II divieto di concentrazioni in Le Nuove leggi civ. comm. n.3 maggio giugno 1983
pag.494
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
