L'associazionismo comunale tra costituzione, evoluzione legislativa e buone prassi

abbattere campanili, mortificare le popolazioni locali”; significa, invece 
che per gestire al meglio i compiti e le funzioni comunali (e, quindi, 
assicurare la garanzia di servizi amministrativi connessi all’esercizio di 
alcuni diritti fondamentali dei cittadini) occorre realizzare politiche di 
cooperazione e collaborazione intercomunale.
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Il lavoro si compone, complessivamente, di quattro sezioni. 
La prima è dedicata al quadro costituzionale e legislativo che, a 
partire dal 1948, ha fatto da cornice al percorso italiano in tema di 
decentramento politico ed amministrativo. Verranno pertanto prese in 
esame le norme contenute nella Carta costituzionale del 1948; i primi atti 
di decentramento di compiti e funzioni verso le autonomie territoriali 
(anni ’70) e la ‘rivoluzione’ giuridico-istituzionale che ha investito 
l’ordinamento giuridico italiano con la legislazione di riforma degli anni 
‘90. 
Il secondo capitolo, poi, sarà dedicato all’analisi della riforma del 
titolo V della seconda parte della Costituzione – avvenuta con la legge 
costituzionale n. 3 del 2001 –. Tale norma rappresenta il fondamento 
giuridico, a livello costituzionale,  rispetto alla costruzione della c.d. 
Repubblica delle autonomie. Nella medesima sezione si analizzeranno 
quelli che si è voluti definire – non a caso – ‘tentativi’ di attuazione della 
riforma costituzionale del 2001 (la legge n. 131 del 2003 meglio nota 
come legge “La Loggia” ed il disegno di legge delega governativo per 
l’emanazione del c.d. “Codice delle autonomie”, presentato in 
Parlamento nei primi mesi del 2007).  
                                                 
2
 URBANI P., Deleghe in funzione dello sviluppo locale in AA.VV. (a cura di AMMANATI L., 
GAMBINO S.), Deleghe amministrative e riassetto dei poteri locali, Rimini, Maggioli, 1992 
 
 
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Tanto per la prima quanto per la seconda sezione verranno presi 
in considerazione ed analizzati soprattutto quegli aspetti che – come si 
argomenterà – hanno un logico collegamento con il fenomeno 
dell’associazionismo comunale.  
Il terzo capitolo, invece, rappresenta una ricognizione rispetto alla  
legislazione statale in materia di gestione associata di compiti e funzioni 
comunali – pur dovendosi preliminarmente sottolineare che, fatta salva la 
previsione di cui all’art. 117, comma 2, lett. p) Cost., la competenza 
legislativa in materia sembrerebbe ricadere nella clausola di generalità-
residualità riconosciuta in capo alle regioni ai sensi dell’art. 117 comma 4 
Cost. –. Sempre nello stesso capitolo è presentata una ricostruzione degli 
‘atti’ che regolano i finanziamenti  statali (e relativi criteri di ripartizione) 
verso le diverse formule di gestione associata.  
La quarta ed ultima sezione, infine, è dedicata all’analisi di tre 
esperienze legislative regionali in tema di associazionismo comunale: 
Lombardia, Emilia Romagna e Calabria. Le prime due ‘realtà’ 
rappresentano quelle che nel titolo del lavoro si sono volute definire 
‘buone prassi’, quella calabrese – invece e come si avrà modo di capire – 
è una storia ancora tutta da scrivere.  
Nelle conclusioni, infine, si cercherà di portare a sintesi le 
considerazioni più rilevanti alle quali si è pervenuti nelle trattazioni delle 
diverse sezioni. 
  
 
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1.1 Il dato costituzionale del 1948 
 
Il punto di partenza del lavoro non può che essere la Costituzione 
della Repubblica Italiana, entrata in vigore il 1° gennaio del 1948, ed in 
particolar modo il titolo V della seconda parte della legge fondamentale 
sopra richiamata.  
Si tratta di andare ad analizzare, dunque, le scelte istituzionali 
“strategiche” che in tema di “ordinamento della Repubblica” ed 
articolazione delle autonomie territoriali fece l’Assemblea Costituente. A 
tal proposito, occorre subito fugare un dubbio. Al lettore poco attento 
potrebbe sembrare anacronistico far riferimento al disposto 
costituzionale del 1948; ciò invece, a parere di chi scrive, appare di 
centrale importanza per due motivi ben precisi. Da una parte, ricostruire 
il quadro originale costituzionale in materia di “autonomie territoriali” 
facilita, ed ultimamente, aiuta nell’opera di discernimento del lento e 
graduale processo che, in materia di decentramento politico ed 
amministrativo, ha conosciuto il nostro ordinamento giuridico. Per altro 
verso, poi, ci si accorgerà, ad una più attenta lettura, come alcune delle 
scelte contenute nelle norme costituzionali del 1948 rappresentino un 
punto di riferimento ancora oggi forte ed attuale. Occorre a questo 
punto citare una disposizione che rappresenta sicuramente una ‘pietra 
miliare’ del nostro ordinamento costituzionale. Si sta facendo riferimento 
all’art. 5 Cost. It. (“La Repubblica, una ed indivisibile, riconosce e 
promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo 
Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i 
metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia”) ed al suo 
valore tanto quale norma di principio, quanto, ed allo stesso tempo, 
come norma programmatica. Come è Stato efficacemente notato, l’art. 5 
 
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Cost. fissa alcuni principi del nostro sistema costituzionale 
caratterizzandolo non certo come un sistema federale ma allo stesso 
tempo discostandosi anche dal c.d. modello dello ‘Stato accentrato’. Un 
sistema dunque, che non si incentra né sullo Stato, né sulle regioni e né 
sulle autonomie locali ma che, invece, è costituito dall’insieme coordinato 
di tutti questi elementi in un quadro caratterizzato dall’unità e 
dall’indivisibilità della Repubblica.
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Un quadro, insomma, in cui allo Stato è riconosciuto un ruolo di 
garante dell’unità ed indivisibilità repubblicana ma non una posizione, a 
priori, gerarchicamente superiore. Allo stesso modo come alle regioni è 
riconosciuta una potestà legislativa, equiparata a quella statale, ma non 
una posizione (strutturalmente e gerarchicamente) sovraordinata rispetto 
agli altri enti territoriali.
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Sancendo, per un verso, l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, e 
per l’altro, la volontà di valorizzare le autonomie territoriali (riassumibile 
nel “riconoscimento e nella promozione”) la norma che qui si commenta 
ha scritto una pagina che ancora oggi appare tutt’altro che scritta. Non si 
può non notare, dunque, la lungimiranza del costituente del 1948 che ha 
siglato una norma spartiacque, anche a livello comparatistico, in materia 
di articolazione territoriale delle istituzioni di un ordinamento statuale. Si 
tratta di una disposizione che riesce a far convivere al suo interno: 
l’indissolubilità e l’assoluta centralità del ‘vincolo’ repubblicano ed allo 
stesso tempo segna la strada attraverso la quale questo ‘vincolo’ va 
realizzato. E’ la strada che potremmo riassumere con un termine oggi 
iper-inflazionato qual è il “decentramento” politico amministrativo. In altri 
                                                 
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 GAMBINO S. (a cura di), Il ‘nuovo’ ordinamento regionale, Milano, Giuffré, 2003 
4
 PIZZETTI F., Il sistema costituzionale delle autonomie locali (tra problemi ricostruttivi e problemi 
attuativi, in Le regioni, n. 1-2/2005 
 
 
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termini, l’art. 5 Cost., da una parte, fissa un limite (quello dell’unità 
repubblicana) che vale nei confronti delle autonomie locali e regionali; 
dall’altro, e con eguale forza, configura positivamente il principio delle 
autonomie locali (quale modello di organizzazione territoriale dei poteri) 
che sono riconosciute, qualora esistenti, o promosse, quando non ancora 
istituite.
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Del resto, appare chiara la ratio sottesa a questa norma, se si pensa 
che “una piena soddisfazione dei diritti dei cittadini…è fortemente 
connessa al grado di vicinanza che le istituzioni dimostrano verso questi 
ultimi. In altri termini, è proprio a livello locale che emergono i bisogni 
elementari, le esigenze reali e le domande di interventi collettivi e proprio 
a livello locale potrebbero trovare risposta”.
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E’ stata dunque questa esigenza che ha contraddistinto e 
caratterizzato il complessivo processo di decentramento avvenuto nel 
corso dei primi 60 anni di storia repubblicana. Come avremo modo di 
approfondire, poi, la vicinanza ai cittadini cui si è fatto riferimento non 
sempre è stata sinonimo di buon governo e buona amministrazione, 
rendendo necessari opportuni aggiustamenti sotto il profilo giuridico ed 
istituzionale. 
Vero è, per il momento, che nel disegno originario dei ‘padri’ della 
Costituzione è insito il “germe” del noto principio, che si affermerà in 
modo sempre crescente, del “pluralismo istituzionale” quale modalità 
                                                 
5
 GAMBINO S. L’ordinamento repubblicano: fra pricnipi costituzionali e nuovo assetto territoriale 
dei poteri, in GAMBINO S. (coordinato da), Diritto regionale e degli locali, Milano, Giuffrè,  
2003 
6
 BARBERA A., BASSANINI F. Il decreto n. 616 fra riforma delle autonomie locali e riforma 
dell’amministrazione centrale in AA.VV. (a cura di BARBERA A., BASSANINI F.), I nuovi 
poteri delle regioni e degli enti locali. Commentario al decreto n. 616 di attuazione della legge 382, 
Bologna, Il Mulino, 1978 
 
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organizzativa di perseguimento dei valori e dei principi fondamentali 
sanciti nei primi articoli della Carta Costituzionale (dall’art. 1 all’art. 12).
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L’assetto costituzionale in tema di articolazione territoriale 
dell’ordinamento repubblicano, ovviamente, non si esaurisce con le 
norme fondamentali sancite nell’art. 5. Rappresentano, una declinazione, 
uno sviluppo logico dell’articolo appena citato le disposizioni contenute 
nel titolo V della II parte della Costituzione della Repubblica Italiana 
(con riferimento, in questa parte, ai previgenti artt. 114-133 Cost.). 
Partire da una, seppur rapida, analisi di queste norme renderà più 
agevole l’opera di lettura ed interpretazione del complessivo e sistemico 
processo di evoluzione che ha riguardato l’ordinamento giuridico 
italiano. Senza addivenire ad un’analisi dettagliata delle singole 
disposizioni, ci si soffermerà sul complessivo impianto normativo 
disegnato dall’Assemblea Costituente utilizzando come chiave di lettura il 
tema che è oggetto del presente lavoro: il processo di decentramento 
politico ed amministrativo ed, alla luce di esso, i rapporti fra i diversi 
soggetti componenti l’ordinamento costituzionale italiano (comuni, 
province, regioni e Stato). L’attenzione, quindi, in questa parte del lavoro 
non sarà rivolta ad aspetti pur meritevoli di analisi e di studio e che 
comunque, saranno successivamente trattati. Non ci si occuperà, per il 
momento, dell’autonomia finanziaria (art. 119), degli organi di governo 
regionale (artt. 121 e 122), dell’autonomia statutaria regionale (art. 123), 
dei meccanismi di controllo (artt. 124, 125, 127 e 130), delle 
modificazioni territoriali di comuni, province e regioni (artt. 132 e 133).   
In primo approccio, potremmo osservare che nel previgente 
quadro costituzionale esisteva una sorta di “signoria” nella materia che 
potremmo definire come “ordinamento degli enti locali”. Era chiaro, 
                                                 
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 FALCON G., Inattuazione e attuazione del nuovo Titolo V in Le Regioni, n. 1/2003 
 
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infatti, che la previsione contenuta nell’art. 128 Cost. agiva in tal senso 
(“Le Province, e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi 
fissati da leggi generali della Repubblica”). Le leggi generali della 
Repubblica, altresì, potevano determinare liberamente le funzioni di 
province e comuni (ex art. 128 Cost. it.). Quanto disposto dal 128 doveva 
essere letto in combinato disposto con altre tre norme. La prima 
contenuta nel primo comma dell’art. 118, secondo cui  “spettano alle 
regioni le funzioni amministrative per le materie elencate” nell’art. 117 
(competenza legislativa regionale). Le stesse (regioni), e veniamo alla 
seconda norma costituzionale sancita nel terzo comma dell’art. 118, 
esercitano le funzioni amministrative “normalmente delegandole a 
province, comuni o ad altri enti locali”. Rispetto a questo modello poi, 
dovevano – e siamo alla terza norma ai sensi sempre del primo comma 
dell’art. 118 – essere fatte salve  le “funzioni di interesse esclusivamente 
locale che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle 
province, ai comuni o ad altri enti locali”.
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In tale quadro e nel complessivo processo di decentramento 
politico ed amministrativo, assumevano un valore ed una importanza 
centrale le c.d. leggi regionali di delega. Tali leggi regionali, ex art. 118.3, 
avrebbero dovuto operare nell’ambito delle materie di competenza 
regionale (per attribuzione costituzionale ex art. 118.1 o per delega 
legislativa  ai sensi dell’art. 118.2) e provvedere alla ridistribuzione delle 
funzioni che il legislatore statale non avesse ritenuto di “interesse 
esclusivamente locale” (art. 118.1) o che, pur ritenendole tali, non avesse 
voluto attribuire direttamente agli enti locali (art. 128).
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 ROLLA G., La costruzione dello Stato delle Autonomie. Considerazioni sintetiche alla luce 
dell'esperienza italiana e spagnola in Le istituzioni del Federalismo, n. 5/2005 
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 CAMMELLI M., Raccordi tra i livelli istituzionali in Le istituzioni del federalismo, n. 6/2001 
 
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