L'assicurazione della responsabilità civile di enti pubblici e aziende sanitarie

1 
 
 CAPITOLO I  
 La responsabilità civile dell’ente pubblico e del pubblico dipendente. 
 
 
1. L’ente pubblico: nozione e delimitazione del campo di indagine. 
Prima di affrontare il complesso tema dell’assicurazione della responsabilità 
civile degli enti pubblici e delle aziende sanitarie, oggetto del presente lavoro, 
appare opportuna una breve introduzione sui concetti di pubblica amministrazione 
e di ente pubblico, al fine di delimitare il campo di indagine con riferimento alle 
questioni inerenti la relativa copertura assicurativa. 
La comune esperienza insegna che “amministrazione” è sinonimo di 
organizzazione, cioè attività organizzata, finalizzata alla cura in concreto degli 
interessi della collettività dei cittadini, (compiti di benessere), oltre che alla 
garanzia o conservazione dell’ordinata vita statale (compiti di garanzia)
1
. 
Quest’ultimi vengono perseguiti dall’amministrazione con strumenti 
autoritativi nei confronti dei privati; e comprendono sia la difesa della sicurezza 
pubblica e delle persone dalle minacce interne allo Stato (es. criminalità), e da 
quelle esterne, mediante l’organizzazione della forza pubblica; e sia la garanzia di 
un’ordinata vita sociale attraverso la realizzazione di un ordine pubblico 
economico, tributario, sanitario, etc (ad es. l’amministrazione dello Stato 
garantisce la correttezza delle contrattazioni in borsa, protegge i consumatori dalle 
adulterazioni alimentari, persegue gli evasori fiscali..).  
I compiti di benessere invece spettano all’amministrazione per migliorare le 
condizioni di vita sociale e la cura in concreto dei bisogni sociali della collettività 
dei cittadini: ci si riferisce alla cosiddetta amministrazione del benessere che non è 
autoritativa nei confronti dei privati ma fornisce prestazioni (opere,beni,servizi) 
alla collettività. Si pensi alla costruzione delle strade e delle opere pubbliche, 
all’assistenza sanitaria, alla pubblica istruzione e così via. 
La nozione di pubblica amministrazione alla quale si fa riferimento è quella 
“oggettiva”, che dunque significa attività volta alla cura in concreto degli interessi 
                                                   
1
 ZAGREBELSKY-OBERTO-STALLA-TRUCCO, Diritto pubblico, Firenze, 1994, p.437.
2 
 
di un soggetto pubblico o privato
2
; accanto a tale nozione oggettiva di pubblica 
amministrazione bisogna considerare la cd nozione “soggettiva”, poiché 
l’organizzazione amministrativa non potrebbe essere attuata senza i soggetti che 
compongono l’amministrazione stessa e ai quali è affidato lo svolgimento dei 
compiti amministrativi: tali soggetti sono appunto gli enti pubblici formati dalle 
persone fisiche agenti per essi in virtù del rapporto di immedesimazione organica, 
ovvero i funzionari e i dipendenti amministrativi
3
.  
Sotto questo aspetto l’organizzazione amministrativa, comprensiva sia dei 
soggetti che la compongono, che delle attività esercitate, è assimilabile ad 
un’ampia nozione di azienda, intesa sia come beni utilizzati e sia come risorse 
personali e umane (si vedano a questo proposito gli artt. 2082 e 2555 c.c.)
4
. 
Questo paragone è significativo, poiché il modello aziendale di concreto 
impiego delle risorse, che scaturisce dalla mentalità imprenditoriale, è quello al 
quale parte della dogmatica auspica possa fare riferimento l’amministrazione 
pubblica per migliorare la sua efficienza interna, al fine di garantire ai cittadini-
utenti servizi sempre più complessi. Infatti, come viene sottolineato da tale 
dottrina, «il problema critico per le società moderne è quello del funzionamento 
della p.a.(..) La p.a. non è eliminabile perché non è eliminabile l’organizzazione 
collettiva di molte attività, non solo per motivi di equità ma anche per motivi 
economici»
5
. Lo stesso Autore evidenzia che la domanda dei beni pubblici, (quali 
sanità, previdenza, trasporti, ambiente, istruzione), tende ad aumentare con 
l’aumento del reddito e del benessere economico dei cittadini; per questo si 
richiede all’amministrazione di trasformarsi da apparato burocratico-istituzionale 
ad amministrazione realizzativa di servizi qualitativamente sempre più efficienti. 
                                                   
2
 CARIOLA, voce Pubblica amministrazione, in Il diritto enciclopedia giuridica del sole24ore, 
Milano, 2007, p.514; CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 1997, p.271. 
3
 CARIOLA, op.cit.p.515; ZAGREBELSKY-OBERTO-STALLA-TRUCCO, op.cit., p.447.  
4
 L’art 2082 c.c stabilisce che: «È imprenditore chi esercita professionalmente un’attività 
economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi»; l’art. 2555 
c.c. delinea invece la nozione di azienda, prevedendo che: «L’azienda è il complesso dei beni 
organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa».
 
5
 FERLINI, Risarcimento del danno e responsabilità nella pubblica amministrazione e nella 
sanità. Le assicurazioni nel sistema pubblico, vol I, Bologna, 2007, p.657.
3 
 
L’obiettivo è quello di realizzare un’amministrazione pubblica manageriale 
che sia orientata al cittadino-cliente, privilegiando i risultati e i controlli sui 
risultati, e che sia più competitiva. Il medesimo Commentatore sottolinea che ciò 
è possibile operando una netta distinzione tra i soggetti che hanno il compito di 
formulare la politica pubblica e i soggetti incaricati dell’amministrazione
6
, anche 
al fine di realizzare il principio del buon andamento della pubblica 
amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
7
; e privilegiando la cd. “governance” che 
esprime la capacità finanziaria e amministrativa di attuare le decisioni politiche in 
un processo sempre più globalizzato.  
In questo quadro appena delineato, si può dire che molta dell’attività 
tipicamente amministrativa oggi viene svolta anche da soggetti estranei 
all’amministrazione (ad esempio gran parte dei servizi pubblici viene esercitata da 
soggetti privati), in un’ottica di crescente privatizzazione dell’attività stessa, come 
si vedrà a proposito degli enti pubblici
8
. 
Per quanto attiene poi alla nozione di ente pubblico, la dottrina sottolinea la 
difficoltà di darne una definizione unitaria, attribuendo a tale concetto un 
contenuto determinato; secondo alcuni Autori in particolare, si deve evidenziare 
che non esiste un tipo definito di ente pubblico, ma tante figure organizzative 
riconducibili in termini generali a tale modello, essendo estremamente complessa 
e articolata l’organizzazione amministrativa
9
.  
La dottrina appare concorde nel sostenere che la nozione di ente pubblico 
stia ad indicare la persona giuridica pubblica che persegue fini rilevanti per 
l’ordinamento statale sulla base di una previsione legislativa
10
. 
                                                   
6
 FERLINI, op.cit., pp.613-614. 
7
 L’art. 97 comma 1° Cost stabilisce: « I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di 
legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.»  
8
 CARIOLA, op.cit., p.515; FRANCHINI, voce Enti pubblici, in Il diritto enciclopedia giuridica 
del sole24ore, Milano, 2007, p. 49 e p.55 ss. 
9
 FRANCHINI, op.cit., pp.48-49; CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2003, 
p.62 
10
 FRANCHINI, op.cit., p.49; CASETTA, op.cit., p.63; VIRGA, Diritto amministrativo. I principi, 
vol 1°, Milano, 2001, p.5.
4 
 
L’ente pubblico deve cioè essere riconosciuto come tale dalla legge, e 
dunque dall’ordinamento, richiamando a questo proposito l’art.4 della legge n.70 
del 1975, che concerne gli enti parastatali, (cioè operanti nell’orbita statale), il 
quale dispone che «nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto 
se non per legge». 
Il divieto non deve essere inteso in senso assoluto, perché molti enti, 
(consorzi, aziende speciali), possono essere istituiti da altri enti pubblici con 
determinazioni amministrative sulla base di legge e non per  legge, distinguendosi 
tra configurazione astratta e istituzione concreta dell’ente
11
. A questo proposito, si 
è affermato che il divieto sarebbe stato parzialmente abrogato per effetto di quelle 
norme che consentono agli enti locali territoriali di istituire aziende speciali o 
consorzi (art. 23 della legge 8 giugno 1990, n.142 ora confluito nell’art. 114 del 
TUEL, Testo unico sugli enti locali, d.lgs. 18 agosto 2000 n.267)
12
. 
Data l’estrema complessità della materia, la dottrina ha evidenziato la 
necessità di elaborare degli indici di riconoscibilità, quale criterio per poter 
distinguere la natura pubblica dell’ente; elaborazione avvenuta grazie alla 
giurisprudenza, la quale ha individuato, tra l’altro, i seguenti indici di pubblicità: 
la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico, la nomina degli organi 
direttivi in tutto o in parte di competenza dello stato o di un altro ente pubblico, 
l’esistenza di controlli o di finanziamenti pubblici, l’attribuzione di poteri 
autoritativi
13
. 
La dottrina concorda sul fatto che la difficoltà del processo di qualificazione 
degli enti pubblici come tali risieda nell’estrema detipicizzazione dei medesimi, 
conseguenza della complessità dell’organizzazione amministrativa statale
14
.  
 In particolare, proprio per tentare di trovare un punto fermo al quale 
ancorare la nozione, si è affermato che l’elemento che accomuna i diversi enti 
pubblici vada ricercato nella rilevanza pubblicistica dell’interesse perseguito 
                                                   
11
 CASETTA, op.cit., p.64; VIRGA, op.cit., p.5. 
12
 VIRGA, op.cit., p.5. 
13
 CASETTA, op.cit., p.64; VIRGA, op.cit., p.7; FRANCHINI, op.cit., p.50. 
14
 CASETTA, op.cit., p.64; FRANCHINI, op.cit., p.49; MORONE, voce Enti pubblici, in 
L’Enciclopedia, Torino, 2003, p.279.
5 
 
dall’ente, cui «è connessa come necessaria la valutazione della presenza dell’ente 
stesso nell’ordinamento»
15
. Tale rilevanza sarebbe l’elemento essenziale da 
valutare accanto agli indici esteriori elaborati dalla giurisprudenza, dei quali si è 
parlato in precedenza. Secondo la dogmatica in esame, vi sono poi altri elementi 
che contraddistinguono l’ente pubblico, come ad esempio la sua istituzione, che è 
qualificata dallo svolgimento di una specifica attività di rilevanza collettiva, 
perseguita dall’ente in quanto doverosa; dalla doverosità dell’attività consegue 
l’impossibilità per l’ente pubblico di disporre della propria esistenza a differenza 
dei soggetti privati, i quali possono decidere di ritirarsi, cessando l’attività, oppure 
modificando l’oggetto di quest’ultima. Un altro parametro importante che 
caratterizza l’ente come tale è l’utilizzo di denaro pubblico, che deve avvenire nel 
rispetto non solo del principio di economicità, ma anche di quello di imparzialità, 
secondo quanto dispone l’art.97 Costituzione citato; tale utilizzo giustifica inoltre 
il controllo da parte della Corte dei Conti. In conclusione si tratta del principio 
secondo il quale l’attività dell’ente pubblico deve essere svolta nel rispetto dei 
principi di imparzialità e buon andamento della p.a., contenuti nell’art.97 Cost.  
 La complessità riscontrata nella ricerca di una nozione unitaria di ente 
pubblico, ha portato la dottrina ad elaborare diverse classificazioni alle quali fare 
riferimento per delimitare il campo di indagine del presente lavoro. Per tali 
classificazioni sono stati utilizzati criteri diversi, ricollegandosi all’attività svolta 
dall’ente oppure alla struttura organizzativa del medesimo o ancora al rapporto di 
dipendenza con lo Stato. 
 Al di lá dei molteplici approcci definitori della dogmatica, con i suoi vari 
distinguo, si può dire, più in generale, che lo Stato si presenta perciò come 
un’organizzazione frammentata e articolata a sua volta in una pluralità di 
organizzazioni tra loro differenziate sia sul piano strutturale che funzionale e 
raggruppate in branche di amministrazioni (Ministeri), con a capo un organo di 
vertice politico (il Ministro), che risponde nei confronti del Parlamento 
dell’andamento della p.a. stessa (art.95 Cost.)
16
.  
                                                   
15
 CASETTA, op.cit., pp.65-67. 
16
 CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2008, p.496.
6 
 
All’interno di tale complessa organizzazione (modello di amministrazione 
ministeriale) si collocano gli enti pubblici che si affiancano a quello statale e per i 
quali la dottrina ha elaborato diverse classificazioni, come si diceva. 
Una prima classificazione nasce già a partire dalla Costituzione che 
riconosce e promuove all’art.5 le autonomie locali; all’art.100 fa riferimento agli 
enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, ai fini della sottoposizione al 
controllo della Corte dei Conti; mentre all’art.33 individua la particolare 
autonomia delle università, delle istituzioni ad alta cultura e delle accademie, le 
quali possono darsi un proprio ordinamento. Si è parlato della categoria delle 
“autonomie funzionali” con riferimento all’art.1 d.lgs. n.112 del 1998, per 
indicare quegli enti ai quali possono essere conferite funzioni e compiti statali 
(scuole, camere di commercio, università)
17
.  
Una classificazione molto importante operata in dogmatica risulta quella fra 
enti pubblici territoriali, enti pubblici economici, enti pubblici non territoriali. 
 I primi rappresentano secondo la dottrina, una delle categorie più 
importanti e più numerose; in essi il territorio costituisce non solo il limite 
spaziale alla loro legittimazione ad agire, ma è anche un elemento costitutivo 
dell’ente stesso, con la conseguenza che di tali enti si fa parte per il solo fatto di 
appartenere al loro territorio (enti ad appartenenza necessaria)
18
. 
La Costituzione, dopo la riforma costituzionale del 2001, che ha modificato 
il titolo V della medesima, prevede i seguenti enti territoriali (art.114): comuni, 
province, città metropolitane, regioni e Stato
19
. Secondo alcuni Autori, gli enti 
pubblici territoriali sono costituiti dei medesimi elementi che individuano l’ente 
Stato: un territorio, una popolazione in esso residente, una autorità che esercita i 
poteri e persegue i fini dell’ente
20
. 
                                                   
17
 CASETTA,op.cit., p.76. 
18
CARINGELLA, op.cit, p.495; FRANCHINI, op.cit.,p.52; CASETTA, op.cit., p.77; MORONE, 
op.cit., p.280. 
19
 FRANCHINI, op.cit.p.52. 
20
 CARINGELLA, op.cit., p.495; MORONE, op.cit., p.280.
7 
 
Gli enti pubblici economici, invece, secondo parte della dogmatica, sono 
caratterizzati dal fatto di esercitare in via principale e prevalente un’impresa, non 
essendo importante il settore di intervento che può essere non economico
21
. 
Altra parte della letteratura giuridica, sottolinea invece che tali enti operano 
nel campo della produzione dei beni e dei servizi, svolgendo attività 
prevalentemente o esclusivamente economiche
22
. 
La dottrina evidenzia comunque che la maggior parte degli enti pubblici 
economici previsti precedentemente sono stati privatizzati e trasformati in società 
per azioni con la legge 8 agosto 1992, n.359 (si fa riferimento ad esempio 
all’I.R.I, ENI, ENEL, ente ferrovie dello stato, ente poste), e che pertanto la 
categoria si è notevolmente ridotta di numero
23
. Secondo uno degli Autori citati, i 
più importanti enti pubblici economici sarebbero attualmente: l’agenzia del 
demanio e le aziende sanitarie locali
24
, mentre altri Commentatori affermano che 
per quanto riguarda il regime giuridico di tali enti, essi sono soggetti all’iscrizione 
nel registro delle imprese ex art.2201 c.c. e all’obbligo di bilancio consolidato ex 
art.25 d.lgs. n.127 del 1991; non sono assoggettabili a fallimento; a seconda 
dell’oggetto sociale dell’impresa stipulano con l’utenza contratti disciplinati dal 
codice civile; operano in regime di concorrenza con gli altri imprenditori privati
25
. 
Per quanto attiene poi alla categoria degli enti pubblici non territoriali, essa 
comprenderebbe tutti gli enti pubblici che non rientrano nella categoria appena 
analizzata e nemmeno in quella degli enti pubblici territoriali. Si tratterebbe  di 
enti istituzionali o funzionali previsti dall’attuale ordinamento giuridico che 
riconosce il pluralismo amministrativo, al fine di garantire al meglio le esigenze 
della collettività. In particolare alcuni Autori fanno rientrare nella categoria, (di 
contenuto residuale e pertanto caratterizzata da forte disomogeneità), gli enti del 
cosiddetto parastato, disciplinati per la prima volta dalla legge n.70 del 1975, la 
quale raggruppa gli enti in sette categorie in base al settore di attività: enti che 
                                                   
21
 FRANCHINI, op.cit., p.53. 
22
 CARINGELLA, op.cit.,p.496. 
23
 FRANCHINI, op.cit., p.53; CARINGELLA, op.cit., p. 497; VIRGA, op.cit., p.11. 
24
 FRANCHINI, op.cit., p.53. 
25
 CARINGELLA, op.cit., p.498; CASETTA, op.cit., p.77.
8 
 
gestiscono forme obbligatorie di previdenza e di assistenza; enti di assistenza 
generica; enti di promozione economica; enti preposti a settori di pubblico 
interesse; enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero; enti 
scientifici di ricerca e di sperimentazione; enti culturali e di promozione 
turistica
26
. Rientrerebbero dunque in tale classificazione, secondo alcuni Autori, 
gli enti previdenziali, quali l’Istituto nazionale per la previdenza sociale (Inps), 
l’Istituto nazionale di previdenza dell’amministrazione pubblica (Inpdap); gli enti 
sportivi come il Coni e il Cai; l’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli 
infortuni sul lavoro (Inail); l’Automobil club d’Italia (Aci), le università, le 
camere di commercio
27
. Si è sottolineato come gli enti parastatali abbiano un 
proprio statuto e gli organi direttivi siano nominati di regola con decreto del 
Presidente della Repubblica o del Presidente del Consiglio dei Ministri: 
lo Stato mantiene perciò ampi poteri di controllo e di vigilanza amministrativa su 
tali enti, poteri che per ragione di materia sono esercitati dal Ministro che ha 
competenza in quel ramo di interessi pubblici che il singolo ente deve tutelare
28
. 
         Appare opportuno evidenziare la classificazione di un altro Autore, il quale 
tra gli enti pubblici non economici prevede oltre agli enti previdenziali, sportivi e 
culturali, gli enti parco e gli enti assistenziali, tra i quali assume rilievo particolare 
l’ A.s.l (Azienda sanitaria locale)
29
. 
La dottrina si è inoltre posta il problema dell’organizzazione degli enti 
pubblici, dalla quale scaturiscono altri modelli di ente e modelli di 
amministrazione differenziata, che si affianca a quella dello Stato intesa quale 
modello di amministrazione tradizionale
30
. 
È stato evidenziato a questo proposito, che la pubblica amministrazione, 
così come intesa dalla Costituzione, è un’entità che comprende non solo la 
struttura amministrativa facente capo allo Stato, (ovvero l’insieme degli organi 
che formano il potere esecutivo- Governo e relativi apparati-), ma anche tutti gli 
                                                   
26
 CASETTA, op.cit., p.214; CARINGELLA, op.cit., p.505; FRANCHINI, op.cit., p.52; 
MORONE, op.cit., p.280.    
27
 FRANCHINI, op.cit., p.52; CASETTA, op.cit., p.214. 
28
 MORONE, op.cit., p.281. 
29
 VIRGA, op.cit., p.10. 
30
 CASETTA, op.cit. p.189 e p. 203.
9 
 
enti pubblici distinti e distinguibili dallo Stato, in quanto provvisti di propria 
personalità giuridica e preposti all’assolvimento di funzioni amministrative. Per 
quanto riguarda il rapporto tra Stato ed enti pubblici, a cui si è già accennato 
sopra, la medesima dogmatica sottolinea la necessità di distinguere tra enti in 
posizione di dipendenza dallo Stato, (enti strumentali), che perseguono fini e 
obiettivi dello Stato mediante un’organizzazione amministrativa separata, ma che 
sono sottoposti all’indirizzo politico-amministrativo dello Stato medesimo 
attraverso il controllo di un particolare Ministero; ed enti indipendenti o autonomi 
che possono non tenere conto, nei limiti consentiti dall’ordinamento giuridico, 
dell’indirizzo politico amministrativo dello Stato
31
. 
Altra parte della letteratura giuridica afferma che accanto 
all’amministrazione statale, sono individuabili altre figure soggettive strumentali 
rispetto ad essa, ovvero le aziende autonome, amministrazioni caratterizzate dal 
fatto si essere incardinate presso un Ministero pur avendo una propria 
organizzazione separata, e di svolgere prevalentemente attività di produzione di 
beni e di servizi. La dottrina in questione sottolinea che poiché per l’attività svolta 
è preferibile l’adozione del regime imprenditoriale, molte di esse sono state 
trasformate in enti pubblici economici o in società per azioni. Sempre a proposito 
delle aziende autonome, la dogmatica citata evidenzia che non ci sono solo quelle 
statali ma anche quelle locali, tra le quali a livello regionale troviamo le Aziende 
sanitarie locali, enti delle regioni. Si tratta di soggetti di diritto pubblico che 
svolgono la loro funzione nell’ambito dell’ organizzazione regionale, e che hanno 
il compito di assicurare livelli di assistenza sanitaria uniforme nel proprio 
territorio.  
L’Autore sottolinea che il d.lgs. 502/1992 modificato dal d.lgs.517/1993, 
qualifica le A.s.l come aziende dotate di personalità giuridica e di autonomia 
organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica. 
Lo stesso afferma altresí che recentemente sono stati introdotti modelli di 
amministrazione diversi da quelli tradizionali cui si è accennato in precedenza, 
importati da esperienze straniere: le amministrazioni indipendenti; 
questo modello è stato inserito al fine di render più efficiente la “macchina” 
                                                   
31
 BARDUSCO, voce Ente pubblico, in Dig.disc.pubbl., vol VI, Torino, pp.65 e 67.
10 
 
amministrativa, e l’elemento più caratterizzante di tali autorità risulta essere 
quello della loro indipendenza dal potere politico del Governo, pur dovendo, di 
norma, trasmettere relazioni sull’attività svolta al Governo stesso oltre che al 
Parlamento. 
La conseguenza dell’autonomia di cui godono le autorità indipendenti si  
concretizza nel fatto che esse non sono tenute ad adeguarsi all’indirizzo politico 
espresso dalla maggioranza, potendo adottare decisioni imparziali e indifferenti 
agli interessi in gioco
32
.  
 Altri ha richiamato espressamente la legge 311/2004, contenente una lunga 
elencazione di enti pubblici che devono essere assoggettati al controllo della 
finanza pubblica tra i quali ad esempio: le autorità indipendenti, gli enti produttori 
di servizi economici, le regioni, le provincie, i comuni, le aziende sanitarie locali, 
le camere di commercio, le università, gli enti nazionali di previdenza e di 
assistenza
33
. 
Per completare la panoramica delle classificazioni degli enti pubblici 
occorre ancora rilevare che parte della dottrina si è chiesta se la privatizzazione 
degli enti pubblici economici in s.p.a, non dia luogo comunque alla formazione di 
enti pubblici, o per meglio dire se le società “pubbliche” risultato del fenomeno 
della privatizzazione possano essere considerate enti pubblici
34
. Il problema è 
quello della configurabilità di enti pubblici a struttura societaria. 
Parte della dogmatica afferma, anche sulla base della giurisprudenza del 
Consiglio di Stato, la configurabilità di tali società “pubbliche”, partendo dal 
presupposto della neutralità del modello societario, il quale costituisce un modello 
organizzativo utilizzabile per perseguire gli scopi più diversi, tra cui anche quello 
della cura in concreto dell’interesse pubblico
35
. Altri Autori invece evidenziano 
che questa tesi non è del tutto condivisibile, perché comunque si tratta di enti che 
                                                   
32
 CASETTA, op.cit., pp.207-209. 
33
 FRANCHINI, op.cit., p.51. 
34
 CARINGELLA, op.cit., p.502; CHIEPPA-LOPILATO, Studi di diritto amministrativo, Milano, 
2007,  p.127. 
35
 CHIEPPA-LOPILATO, op.cit., p.127.
11 
 
assumono una forma societaria con connotati strettamente privatistici, su precisa 
indicazione legislativa
36
. 
Ai fini della nostra trattazione, nell’affrontare il problema della copertura 
assicurativa dell’ente pubblico, cercheremo di adottare una prospettiva 
onnicomprensiva ed elastica. Considereremo lo Stato, così come parte della 
dottrina
37
, l’ente pubblico per eccellenza e ci occuperemo dell’organizzazione 
amministrativa statale articolata nei vari Ministeri, facendo dei riferimenti alla 
copertura assicurativa dello Stato e dunque del personale amministrativo dei 
Ministeri; dei magistrati e perciò del Ministero della giustizia; del personale della 
carriera prefettizia che opera all’interno della Prefettura, organo amministrativo 
periferico del Ministero dell’interno; della Polizia di Stato con riferimento sempre 
al Ministero dell’interno; della scuola e dunque del Ministero della pubblica 
istruzione. Ci baseremo soprattutto sulla classificazione più importante degli enti 
pubblici, prevista dalla Costituzione, e affermata da uno dei citati 
Commentatori
38
, per prendere in considerazione la copertura assicurativa degli 
enti autonomi, (autonomie locali), ovvero Comuni, Province, Regioni, Città 
metropolitane, e delle università alle quali la Costituzione riconosce una 
particolare autonomia come  visto precedentemente. Ci riferiremo poi ad un’altra 
importante classificazione vista sopra e prevista da parte della dottrina
39
, che 
distingue tra enti pubblici territoriali, non territoriali ed economici, per delineare 
la copertura assicurativa delle A.s.l e perciò del personale medico. 
Affronteremo il tema delle A.s.l  sia dal punto di vista di ente pubblico 
assistenziale e dunque non economico
40
, e sia dal punto di vista di ente economico 
e dunque imprenditoriale
41
.  
  
                                                   
36
 CARINGELLA, op.cit., p. 504. 
37
 CARINGELLA, op.cit., p.494. 
38
 CASETTA, op.cit, p.74. 
39
 CARINGELLA, op.cit., p.495; MORONE, op.cit., p.280; FRANCHINI, op.cit., p.53; VIRGA, 
op.cit., p.11; CASETTA, op.cit., p.77. 
40
 VIRGA, op.cit., p.10. 
41
 FRANCHINI, op.cit., p.53