L'ACER nel quadro dei cambiamenti che interessano le agenzie europee

CAPITOLO PRIMO
LA FIGURA DELLE AGENZIE EUROPEE ALLA LUCE DEL PROCESSO
EVOLUTIVO DELL'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO SOVRANAZIONALE
1. Le tappe del processo di integrazione amministrativa europea. - 1.1.  I rapporti
amministrativi tra ordinamento comunitario e ordinamenti nazionali: dalla rigida
ripartizione delle competenze alla emersione di una amministrazione composta
transnazionale. - 1.2. Gli sviluppi più recenti. - 1.2.1. Il modello della
coamministrazione. - 1.2.2. Il modello dell'integrazione decentrata e il ruolo
delle agenzie europee. - 1.2.3. Le autorità indipendenti europee e il concerto
europeo dei regolatori. - 2. I tratti distintivi dell'ordinamento amministrativo
integrato. - 2.1. Dall'integrazione normativa a quella amministrativa. - 2.2. I
principi dell'integrazione amministrativa europea.- 2.3. Il diritto amministrativo
dell'integrazione. - 3. Le agenzie nell'ordinamento comunitario. - 3.1.
Inquadramento storico-istituzionale del processo di agencification. - 3.2. La
figura dell'agenzia europea: alla ricerca di un disegno unitario. - 3.3. La
distinzione delle agenzie europee rispetto ad altre figure di composizione
comunitarie. - 3.4.  La base giuridica per la costituzione delle agenzie europee.
1. Le tappe del processo di integrazione amministrativa europea
1.1. I rapporti amministrativi tra ordinamento comunitario e ordinamenti
nazionali: dalla rigida ripartizione delle competenze alla emersione di una
amministrazione composta transnazionale  
                         
L'ordinamento amministrativo europeo delineato dal Trattato di Lisbona si
presenta oggi quanto mai variegato e complesso. La coesistenza di molteplici
soggetti giuridici (nazionali, europei, e, talvolta, privati), chiamati a
partecipare congiuntamente al processo di decision-making, configurano il
sistema amministrativo comunitario come multilivello
1
. Ciò spiega perché gli
Stati membri hanno avvertito la necessità di adeguare il proprio sistema
amministrativo interno a quello sovranazionale con riferimento sia agli aspetti
organizzativi che procedimentali realizzando, peraltro, sofisticate forme di
1 Cfr. L. Hooge, G. Marks, Multi-level governance and european integration, New York-Oxford,
Rowman-Littlefield, 2001, p.3., sul tema della “multi-level governance”.
8
interazione amministrativa con i vari attori coinvolti.
In un quadro così eterogeneo ed articolato, le agenzie europee rappresentano
la saldatura tra i due distinti plessi amministrativi, dell'Unione e degli Stati
membri, sviluppando un nuovo modello di “partenariato amministrativo” che
si antepone all'originario modello dualistico (Comunità-Stati membri).
Allora, per meglio comprendere le caratteristiche e l'evoluzione dei suddetti
organismi, espressione più evidente di questa amministrazione “composta”
2
, è
necessaria un'analisi retrospettiva che parta dal Trattato di Roma in cui
originano i rapporti amministrativi tra gli ordinamenti interni e l'ordinamento
comunitario. Ripercorrere le tappe del processo di integrazione amministrativa
europea ed evidenziare i tratti caratteristici dell'ordinamento amministrativo
integrato consente di mettere a fuoco, con più chiarezza, il fenomeno delle
agenzie europee alla luce dei fattori che, direttamente e indirettamente, lo
hanno maggiormente influenzato. 
Nel 1957, quando viene istituita la Comunità economica europea, l'apparato
comunitario esercita funzioni essenzialmente ordinali, tese solo in rari casi a
tramutarsi in una esecuzione diretta dei propri provvedimenti
3
. Il sistema
amministrativo comunitario è infatti strutturato sulla base di un criterio
generale di riparto delle competenze (codificato all'art. 100 CEE) che
circoscrive il ruolo della Comunità al «ravvicinamento delle legislazioni» e
affida alle amministrazioni nazionali l'esecuzione indiretta o decentralizzata (e
quindi gestita da loro autonomamente) delle norme e politiche comunitarie.
La Commissione si configura quale “administration qui fait faire”
4
 o “policy
2    M.. P. Chiti, Diritto amministrativo europeo, Giuffré, Milano, 2011, p.311.
3 Fanno eccezione le materie della concorrenza (ex art. 85 TCE) e degli aiuti di stato (ex art. 82
TCE).
4 J. Monnet, Mémoires, Fayard, Parigi, 1976, p. 285. Si ricorda che la Commissione ricalca il
modello dell'Alta autorità della CECA, a sua volta improntato sul Commissariat au Plan francese,
voluto da De Gaulle e costituito da Monnet nel 1948, quale amministrazione di missione
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maker”, in quanto i compiti di gestione e di attuazione sono affidati alle
amministrazioni statali, protagoniste indiscusse della fase discendente del
diritto comunitario. Per converso, la valorizzazione del carattere “collegiale”
dell'amministrazione comunitaria (art. 163) e la mancanza di una puntuale
definizione del suo assetto organizzativo (art. 162) da parte del Trattato
garantisce ad essa una posizione di indipendenza dai governi e dalle istituzioni
degli Stati membri.  
Mancano, insomma, idonei strumenti giuridici volti a coordinare le attività
amministrative della Comunità con quelle degli Stati membri, come
dimostrato dall'assenza di disposizioni del Trattato che prevedano forme di
integrazione tra gli ordinamenti. Tuttavia, la rigida separazione dei rispettivi
ambiti di competenza, viene attenuata dalle prescrizioni normative dell'art. 5
(ora art. 4 TUE), le quali preannunciano l'apertura dei due sistemi
amministrativi in forza del principio di leale collaborazione in esso sancito,
nonché dall'attribuzione, in settori limitati ma fondamentali (come la
concorrenza e gli aiuti di Stato), di poteri di esecuzione diretta in capo alla
Commissione. 
Ebbene, è proprio nei settori nei quali la Commissione è dotata di poteri di
esecuzione diretta che la sua configurazione originaria si dimostra inadeguata.
La natura collegiale dell'istituzione sovranazionale, non consentendo di
definire compiutamente le decisioni politiche della Comunità, ha portato alla
valorizzazione del ruolo dei servizi che, da semplici articolazioni interne,
funzionali ai lavori del collegio, divengono veri e propri uffici a rilevanza
esterna. Le carenze del modello originario vengono in luce anche in relazione
ai settori regolamentati alla stregua del principio di esecuzione indiretta, in
strutturata in maniera tale da raggiungere obiettivi specifici progressivi e priva di un apparato
amministrativo compiuto.
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quanto la quantità e la complessità delle azioni e dei procedimenti
amministrativi richiesti alla Commissione non gli consentono più di operare
esclusivamente per mezzo del collegio
5
.
É dunque sulla base di queste insufficienze che prende il via, nei primi anni
'60, il processo di c.d. “amministrativizzazione” della Commissione,
determinato dall'introduzione di nuove procedure interne di funzionamento -
la “procedura scritta
6
” e l'istituto dell'“habilitation
7
”- volto a derogare,
parzialmente, al principio di collegialità. Ciò comporta il superamento
dell'originaria configurazione dell'istituzione sovranazionale quale semplice
organo di governo della Comunità. La Commissione diviene, infatti,
“multifunzionale” e alle competenze legislative e di controllo vanno ad
aggiungersi anche attribuzioni amministrative che complicano l'assetto
organizzativo interno, causato dalla maggiore autonomia raggiunta dai servizi
rispetto al collegio dei commissari. Più in particolare, la procedura scritta
permette al commissario proponente di vedere accolta la propria proposta in
seno al collegio, trascorsa una settimana di tempo senza che vi sia stato
dissenso o che ne sia stata richiesta la sospensione da parte dei commissari.
L'habilitation attribuisce al collegio, ove siano soddisfatte particolari
condizioni, la facoltà di delegare i propri poteri al commissario competente
oppure ad un alto funzionario della direzione generale. Ora, se è vero che
l'evoluzione dell'infrastruttura amministrativa della Commissione non adduce
alla scomparsa del principio di collegialità, poiché questo rimane comunque la
5 E. Chiti, C. Franchini,  L'integrazione amministrativa europea, il Mulino, Bologna, 2003, p. 12.
6 La procedura scritta viene introdotta con regolamento interno della Commissione, 63/41/CEE, del
9 gennaio1963,  art. 11, in G.U.C.E., 817. 
7 L'istituto dell'habilitation introdotto per la prima volta, in relazione al solo settore agricolo, con
decisione della Commissione 68/183/CEE del 3 aprile 1968 in G.U.C.E., L 89, viene
successivamente generalizzato ai diversi settori nei quali opera la Commissione con decisione
75/461 del 23 luglio 1975.
11
regola in seno alla Commissione
8
, è altrettanto vero che la complicazione delle
trame procedurali, l'accrescimento del ruolo dei servizi, delle direzioni, dei
singoli commissari, esprimono la volontà, nonché la necessità dell'ente
sovranazionale di intervenire maggiormente nella gestione delle politiche
comunitarie. Le ambizioni dell'ente sovranazionale risultano però
condizionate sia dalle prescrizioni dei Trattati, che non consentono di ampliare
gli interventi diretti della Commissione, sia dagli Stati membri, intenzionati a
rimanere protagonisti della fase di gestione delle politiche e norme
comunitarie. 
Vengono allora istituiti, in via per lo più informale, da parte del Consiglio,
taluni organismi, definiti comitati, volti ad assistere la Commissione
nell'esercizio di talune competenze di esecuzione. Il fenomeno dei comitati,
dapprima legato al solo settore agricolo
9
 e poi estesosi ai diversi settori nei
quali la Comunità ha ampliato i propri poteri di intervento diretto, nasce,
secondo un opinione diffusa, quale strumento di controllo del Consiglio nei
confronti della Commissione. Cionondimeno, tali organismi, operando quale
“stanza di compensazione” degli interessi nazionali e comunitari,
rappresentano le prime figure di composizione comunitaria volte a strutturare
la cooperazione tra i due distinti ordini di autorità. Il loro disegno
8 Ciò risulta particolarmente chiaro in riferimento alla decisione 75/461 del 23 luglio 1975 relativa
all'istituto dell'habilitation, con cui è la stessa Commissione a sostenere la legittimazione
dell'esercizio del potere di delega «sempreché sia pienamente rispettato il principio della sua
responsabilità collegiale...». Sul punto è poi intervenuta la Corte di giustizia con la sentenza Akso
(AKZO Chemie BV e AKZO Chemie UK Ltd contro Commissione delle Comunità europee) del
24 giugno 1986, causa 53/85, confermando le statuizioni della Commissione e specificando che la
delega di poteri è legittima limitatamente ai casi in cui essa non comporti l'esercizio di poteri
discrezionali. 
9 Nei primi anni '60, l'accrescimento dei lavori comunitari legati al settore agricolo (PAC),
suggerisce al Consiglio un'inedita strategia d'azione, caratterizzata dalla delega di poteri
discrezionali in capo alla Commissione. Il meccanismo prevede che la Commissione, prima di
esercitare il potere delegato, debba sottoporre la propria proposta al parere di un “comitato di
gestione”, il quale ha la facoltà di approvarla o di respingerla, permettendo in questo modo al
Consiglio di votare, a maggioranza qualificata, una misura diversa. 
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organizzativo si fonda sul criterio della rappresentatività in base al quale, i
componenti di detti organismi vengono designati sia dalle amministrazioni
centrali nazionali sia dall'amministrazione centrale comunitaria, allo scopo di
tutelare, nell'ufficio comunitario, quegli interessi di cui i designanti sono
centri di riferimento. La costituzione dei comitati, dunque, lenisce l'assetto
istituzionale comunitario così come concepito dai padri fondatori, secondo cui
il Consiglio è quell'istituzione multinazionale rappresentativa degli interessi
nazionali e la Commissione l'istituzione transnazionale rappresentativa
dell'interesse comunitario
10
. 
I comitati, nati come strumenti di controllo del Consiglio nei confronti della
Commissione, si rivelano, oggi, principalmente strumenti di controllo della
Commissione nei confronti delle amministrazioni nazionali, nonché di
sostegno nell'adozione della normativa secondaria e di misure amministrative.
La loro attività, consente, da un lato, di controllare le pratiche amministrative
nazionali e di confrontarle con quelle comunitarie; dall'altro, di sviluppare
strategie congiunte tra la Commissione e le amministrazioni nazionali in
ordine a questioni di natura tecnico-scientifica
11
. In questa prospettiva, i
comitati costituiscono un'opportunità di dialogo e di reciproco apprendimento
tra i funzionari delle amministrazioni statali, gli esperti nazionali e i funzionari
comunitari. La loro diffusione ha permesso, infatti, lo scambio di buone
pratiche, in una dimensione sia “verticale”, tra gli Stati membri e la Comunità,
sia “orizzontale”, tra le amministrazioni interne, consentendo un maggior
avvicinamento delle diverse culture amministrative
12
.  In definitiva, i comitati,
configurandosi quali figure giuridiche di composizione volte a strutturare i
rapporti tra le amministrazioni nazionali e quella comunitaria, possono essere
10 S. Cassese, Le basi del diritto amministrativo, Garzanti, Milano, 2000, p. 426.
11 E. Chiti, C. Franchini, L'integrazione..,cit., p. 33-40.
12 M. P. Chiti, op. cit., p.309.
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ritenuti, in nuce, antesignani del modello organizzativo dell'agenzia europea.
 
   1.2. Gli sviluppi più recenti
           1.2.1. Il modello della coamministrazione
           
Negli ultimi tempi i rapporti amministrativi tra la Comunità e gli Stati membri
sono profondamente mutati. Il rigido schema dualistico, Comunità-Stati
membri, già “ammorbidito” dal processo di amministrativizzazione della
Commissione e dalla nascita del fenomeno dei comitati, lascia spazio a
complesse e sofisticate forme di interazione tra i due distinti ordini di autorità.
Ci si riferisce in particolare agli schemi regolativi della coamministrazione,
dell'integrazione decentrata, da cui si sviluppa il fenomeno delle agenzie
europee, e del concerto regolamentare europeo
13
.
Le agenzie europee sviluppandosi nel quadro della integrazione decentrata
assumono una precipua rilevanza alla luce di tale schema regolativo. Tuttavia,
non pare sufficiente analizzare tali organismi alla luce del solo modello entro
il quale si sviluppano, poiché questo risulta fortemente condizionato sia dal
modello della coamministrazione, che lo precede e ne prefigura taluni
rilevanti caratteri, sia dal concerto regolamentare europeo, che gli succede,
modificandone, in taluni casi, alcuni tratti di base. In questa prospettiva, una
disamina dei tre schemi regolativi si dimostra necessaria al fine di cogliere
con maggiore pregnanza l'evoluzione della figura delle agenzie europee, nel
quadro dei modelli di integrazione che maggiormente lo hanno influenzato.
Intorno alla metà degli anni '80, l'accrescimento delle funzioni comunitarie
impone l'adozione di un modello di esercizio congiunto delle funzioni,
13 Al riguardo, occorre chiarire che tali schemi regolativi non esauriscono il novero delle soluzioni di
integrazione amministrativa europea, rappresentando tuttavia i modelli più noti e rilevanti rispetto
al fenomeno delle agenzie.
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