L'accesso e la Privacy nel mondo digitale

4 
 
INTRODUZIONE 
 
Il percorso che mi accingo ad esplorare è legato al complesso rapporto tra diritto 
di accesso e diritto alla privacy, che sono entrambi espressione di due libertà 
differenti: la prima, è riferita al diritto alla conoscenza, la seconda, invece 
riguarda il diritto alla riservatezza. 
 Nel I capitolo analizzeremo l’istituto del diritto di accesso, che essendo una 
diretta manifestazione del principio di trasparenza, deve essere garantito dagli 
enti pubblici in virtù della l.n.241/1990. 
Quindi, in base al principio di buona amministrazione, l’efficacia del diritto di 
accesso si estrinseca nell’operato della P.A, obbligandola a rendere visibile e 
controllabile all'esterno il proprio operato. 
Sempre nel I capitolo, si analizza il diritto alla privacy, ossia il diritto alla tutela 
dei dati personali, dall’ingerenza di terzi estranei. 
Sul tema, Stefano Rodotà specifica che il diritto alla privacy, non è solo una 
semplice protezione di dati, ma è un problema che riguarda il destino delle nostre 
società, nel contesto del loro presente e specialmente del loro futuro. Da ciò 
emerge un legame profondo tra libertà, dignità e privacy, che ci impone di 
guardare a quest’ultima al di là della sua storica definizione come diritto ad 
essere lasciato solo.  
I due istituti – accesso e privacy-, vengono messi a confronto nei diversi settori 
che compongo la società e quindi nel settore economico, commerciale, sanitario 
e digitale che analizzeremo in maniera più approfondita nei successivi capitoli.  
Nel II capitolo vedremo come tali istituti si rapportano con i Big Data, di cui 
analizzeremo le problematiche legate alla loro gestione e natura. 
Nel III capitolo affronteremo il tema della digitalizzazione, in merito all’ uso di 
tale tecnologia, da parte della stessa società o delle P.A.  
 Nel IV capitolo, infine, analizzeremo quanto già visto, ma in un contesto 
Europeo e internazionale.
5 
 
CAPITOLO I 
IL DIRITTO DI ACCESSO AGLI ATTI AMMINISTRATIVI E IL 
TRATTAMENTO DEI DATI PERSONALI 
 
Sommario - 1. La declinazione del principio di trasparenza amministrativa nelle forme 
di accesso agli atti; 1.2 La natura bifasica dell’accesso agli atti; 2. Il diritto di 
riservatezza: la storia della privacy; 2.1 Il trattamento dei dati personali; 3. Il rapporto 
tra il diritto di accesso agli atti e il diritto alla privacy; 4. Le tipologie di tutela 
nell’ambito della privacy e dell’accesso. 
 
1. La declinazione del principio di trasparenza amministrativa nelle forme 
di accesso agli atti. 
 
Il principio di trasparenza è “il diritto di tutti cittadini di avere accesso al intero 
patrimonio informativo della pubblica amministrazione”
1
 ed è un valore portante del 
nostro ordinamento. Tale principio è stato eletto dal legislatore come principale misura 
preventiva dei fenomeni corruttivi
2
 e della cattiva gestione, da parte degli 
amministratori, dei dati personali - Big Data - dei propri dipendenti in termini di 
conservazione e utilizzo degli stessi. Il medesimo principio serve, inoltre, ad assicurare 
che la P.A. operi, nell’espletamento delle sue funzioni, in maniera eticamente corretta 
e in virtù dei principi di buon andamento, legalità sostanziale e imparzialità, così come 
previsti ai sensi dell’art. 97 della Costituzione
3
. Il principale strumento di attuazione 
del principio in esame è l’istituto dell’accesso documentale, che è stato introdotto dalla 
legge 7 agosto 1990 n. 241 e che consente la visione degli atti e dei documenti della 
 
1
 Sul tema della trasparenza v. R. GAROFOLI, Il contrasto alla corruzione: La legge 6 novembre 
2012, n. 190, il decreto trasparenza e le politiche necessarie, in www.giustizia 
amministrativa.iMartines 
t, 2013, p. 7. 
2
 M. CALASSO, Trasparenza e prevenzione della corruzione. Il diritto ad una buona 
amministrazione, in www. agenzia apo.it, 2017, p. 5. 
3
 A. Averardi, P. RUBECHINI, Amministrazione trasparente in, la dinamica del diritto 
amministrativo: dieci lezioni, nella trasparenza, (a cura di L. Torchia) il Mulino, Bologna, 2017, 
p. 231.
6 
 
P.A. In base al principio di trasparenza
4
, l’operato dell’amministrazione pubblica deve 
essere visibile e controllabile da parte del cittadino
5
, ai sensi della legge 4 marzo, 2009 
n. 15
6
 ;  ma, un successivo passo in avanti si è registrato con il d.lgs. “Trasparenza” n. 
14 marzo 2013 n.33, che ha introdotto l’istituto dell’accesso civico generico, grazie al 
quale il cittadino può accedere a tutti quei documenti la cui pubblicazione è 
obbligatoria, con il dovere di esibizione in capo alle Pubbliche Amministrazioni. 
Un’ulteriore novità si ha con l’accesso civico generalizzato, che è stato introdotto con 
il d.lgs. del 25 maggio del 2016 n. 97 e che consente di visionare documenti della P.A 
ulteriori a quelli obbligatori mediante l’inserimento del secondo comma all’articolo 5 
del d.lgs. 33/2013, ispirandosi al modello FOIA
7
, ossia, al modello americano per cui 
il cittadino può conoscere le operazioni del governo. 
Il diritto di accesso deve essere garantito a chiunque ne sia legittimato, 
ricomprendendovi anche i soggetti che sono “disabili” con gli strumenti tecnologici. 
Al fine di garantire maggior tutela ai soggetti “disabili”, è stata introdotta la l. 9 
gennaio 2004 n. 4, nota anche come Legge Stanca, modificata di recente dal d.l. 16 
luglio 2020 n. 76 che ha sancito il diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di 
informazione e ai relativi servizi, anche attraverso strumenti informatici e telematici, 
in ottemperanza al principio d’uguaglianza previsto dall’art. 3 della Costituzione. 
Il legislatore ha, quindi, voluto garantire il diritto d’accesso a chiunque ne necessiti, 
delineandone i relativi presupposti ai sensi dell’articolo 22, comma I, lettera b), l. n. 
241/1990, che legittima l’accesso a chiunque dimostri di avere un interesse “[…] 
diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata 
e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”, con la conseguenza che, in 
mancanza di detti presupposti, si determini il rigetto della stessa. Nonostante la norma 
sia chiara, è spesso accaduto che la P.A abbia rigettato l’accesso per ragioni di mera 
opportunità, senza valutare la posizione del legittimante, con la conseguente 
 
4
 La trasparenza viene identificata come criterio tipico del diritto pubblico insieme alla 
partecipazione e l’accountability. Al riguardo cfr. L. TORCHIA, La regolazione del mercato e 
la crisi economica globale, In Metamorfosi del diritto delle società? Seminario per gli 
ottant'anni di Guido Rossi (a cura di L. Torchia – F. Brescia – A. Zoppini), Editoriale Scientifica, 
Napoli, 2012, p.10. 
5
 Si v. in tal senso, la legge 11 febbraio 2005 n. 15, in cui è stabilito che la trasparenza 
contribuisce a rendere visibile l’azione amministrativa.  
6
 A. Corrado, Il principio di trasparenza, in Principi e regole dell’azione amministrativa (a cura 
di M. A. SANDULLI),  Torino, Giappichelli, 2017, pp. 103-133.  
7
 L. TAI, Fast Fixes for FOIA, in Harvard Journal on Legislation, 2015, pp. 455-507.
7 
 
proliferazione di ricorsi. I numerosi ricorsi presentati hanno generato una grande 
confusione sull’ istituto dell’accesso e per tale ragione l’Adunanza Plenaria, 2 aprile 
2020 n. 10
8
, si è pronunciata delineandone i relativi presupposti e le tipologie. L’  
n.10/2020 ha delineato tre categorie di accesso ai documenti: la prima categoria 
riguarda l’accesso esoprocedimentale, disciplinato dagli articoli 22 e ss. della l. n. 
241/1990; la seconda categoria riguarda, invece, il diritto di accesso civico semplice o 
generico, disciplinato dall’art. 5, comma I, d.lgs. 14 marzo del 2013 n. 33; la terza 
tipologia riguarda, infine, il diritto di accesso generalizzato o universale, previsto dal 
medesimo art. 5, comma II, così come introdotto con il d.lgs. 25 maggio del 2016 n. 
97. L’accesso esoprocedimentale/documentale è stato introdotto ai sensi dell’art. 22, 
lett. a), l. n. 241/1990 ed è il diritto di visionare ed estrarre copia di tutti i documenti, 
inoltre, per poter essere legittimati a richiedere l’accesso, è necessario dimostrare di 
avere un interesse ostensivo, ossia, diretto, concreto e attuale. In realtà, i soggetti 
legittimati, dovrebbero essere anche coloro che vantano interessi sia diffusi
9
 che 
collettivi
10
 e su quest’ultimi si è aperto un dibattito giurisprudenziale.  
L’Adunanza Plenaria, n.10/2020, si è pronunciata sulla legittimazione del Codacons a 
tutelare o meno i soggetti portatori di interessi collettivi, analizzando la pronuncia del 
Consiglio di Stato, n. 3303/2016, il quale aveva negato la legittimazione 
dell’Associazione in virtù del fatto che in caso contrario si sarebbe violato l’articolo 
81 c.p.c., il quale prevede espressamente che “Fuori dei casi espressamente previsti 
dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”; 
inoltre a sostenuto che nell’ordinamento la tassatività ha sostituito la regola del doppio 
binario, secondo la quale gli enti collettivi sono legittimati di per sé ad impugnare i 
provvedimenti lesivi dinanzi al giudice amministrativo, ma per l’appunto tale regola 
non è più in vigore. Al fine di dirimere il contrasto sorto, l’Adunanza Plenaria, 20 
febbraio 2020 n.6, ha criticato su due fronti  la decisione del Consiglio: -prima critica- 
la regola del doppio binario sarebbe nata in una prima fase per far fronte ad un 
 
8
 Cons.St., sez. III, 16 dicembre 2019 n.8501 e Ad. Plen, 2 aprile 2020, n. 10, hanno escluso 
l’applicazione del principio di assorbimento, in www.pluris.it. 
9
  Cons.St., sez. VI, 23 febbraio 2012, n. 134, sul concetto di interesse diffuso ha chiarito che 
sussiste il diritto dell’organizzazione sindacale ad esercitare il diritto di accesso per la cognizione 
di documenti che possano coinvolgere sia le prerogative del sindacato, sia le posizioni di lavoro 
dei singoli iscritti nel cui interesse opera l’associazione. 
10
 v. L. LAFRANCHI, “La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi”, Torino, 
Giappichelli, Ed. 2003, p. 78.
8 
 
ordinamento non ancora adeguato a dare tutela a interessi meta-individuali, per poi 
lasciare il posto alla regola della tassatività, una volta che il legislatore ha 
progressivamente legiferato; inoltre - seconda critica - la necessaria tipizzazione della 
legittimazione straordinaria delle associazioni è nel generale divieto di sostituzione 
processuale sancito dall’art. 81 del Codice di procedura civile secondo il quale fuori 
dai casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in 
nome proprio un diritto altrui. In conclusione, ha chiarito che esiste un diritto vivente 
che “secondo un progressivo innalzamento della tutela” ha dato protezione giuridica 
ad interessi meta-individuali - diffusi - che altrimenti non avrebbero potuto ricevere 
tutela grazie agli enti esponenziali
11
. Riprendendo il discorso sui criteri dell’accesso, 
appare chiaro che il soggetto debba avere un interesse rientrante nella propria sfera 
(diretto), non ipotetico (concreto) e che abbia riflessi nel momento in cui l’istante vanta 
la sua posizione giuridica (attuale). In altri termini, il richiedente l’accesso deve avere 
un legame con il documento rispetto al quale si presenta la richiesta e vi deve essere 
un collegamento tra la situazione qualificata o differenziata ed il documento
12  
oggetto 
della richiesta. L’istante deve dimostrare di essere titolare di una situazione soggettiva 
apprezzabile
13
 e deve provare l’esistenza di un collegamento tra siffatta posizione, i 
dati e le informazioni, a qualsiasi titolo, incorporate in supporti documentali che sono 
detenuti da una P.A. e la concreta e specifica utilità della pretesa ostensiva.  Il Supremo 
Consesso ha qualificato come necessaria l’oggettività del documento e ha evidenziato 
che vi deve essere la definizione di interesse qualificato
14
 per poter ammettere la 
richiesta di visione dei dati.  
 
11
  Sul tema della legittimazione, l’Ad. Plen 20 febbraio 2020 n. 6, enuncia il principio di diritto 
secondo cui: “gli enti esponenziali sono legittimati ad esperire azioni a tutela di interessi 
giuridici collettivi appartenenti a determinate categorie, indipendente da un’espressa previsione 
di legge, in www.diritto.it. 
12
 Ai sensi dell’art. 22, lett. d), l. n. 241/1990, definisce il documento amministrativo come “ogni 
rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del 
contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una 
pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla 
natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.  
13
 Cons. St., sez. VI, 3 febbraio 1995, n. 158, ribadisce che l’interesse sia specifico e che la 
protezione di detta situazione rientri fra le finalità statutarie, in www.pluris.it.  
14
 T.A.R Toscana-Sorano, sez. I, 3 luglio 2017, n. 898, che si è pronunciata in senso favorevole 
alla richiesta di accesso di un soggetto denunciato e la cui domanda era stata negata dalla P.A. 
in base all’art. 24, VI comma, l. n. 241/1990; un secondo orientamento in favore dell’accesso è 
espresso dal T.A.R Lazio-Roma, sez. III bis, 22 marzo 2017 n. 3769, in www.pluris.it.
9 
 
Il secondo tipo di accesso è quello civico, disciplinato dall’art. 5, I comma, d.lgs. n. 
33/2013, ispirato, come detto, al sistema FOIA, che viene definito anche accesso civico 
generico. Sul tema Il T.A.R Lombardia Milano, sez. IV, 18 luglio 2013, n. 1904, ha 
evidenziato come il d.lgs. n.33/2013 rappresenti il passaggio dal diritto di accesso 
(come diritto del singolo di accedere ai documenti), alla trasparenza amministrativa, 
cioè alla conoscibilità e pubblicità nei confronti della generalità degli individui, degli 
atti e delle informazioni, che le amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare presso 
i siti istituzionali. L’accesso civico generalizzato è la terza forma di accesso 
disciplinata dal d.lgs. n.97/2016, (che ha aggiunto il II comma all’articolo 5 del d.lgs. 
n.33/2013), che garantisce erga omnes l’accesso ai dati e ai documenti amministrativi, 
mediante il quale il soggetto interessato potrà richiedere ulteriori documenti rispetto a 
quelli di pubblicazione obbligatoria, inoltre, rispetto all’accesso documentale, il 
soggetto interessato non deve dimostrare di avere un interesse giuridico da tutelare e 
né deve motivare tale richiesta
15
. 
 Sull’ istituto in esame, il Consiglio di Stato, sez. III, 6 marzo 2019 n.1546, si è 
espresso sul fondamento dell’accesso civico generalizzato, chiarendone la sua 
importanza; dunque, attraverso la pronuncia, si afferma la piena corrispondenza tra 
accesso civico generalizzato ed i principi di trasparenza e imparzialità dell’azione 
amministrativa. 
L’accesso, inoltre, favorisce la partecipazione dei cittadini alla gestione della “Cosa 
pubblica”
 16
, ponendosi in diretta attuazione della Costituzione, venendo perciò 
inquadrato come strumento democratico. Questo per dire che tale istituto assicura la 
conoscibilità degli atti e delle informazioni in possesso dell’Amministrazione, ma non 
solo, esso favorisce anche diverse forme diffuse di controllo sul perseguimento delle 
funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche. In conclusione, l’accesso 
civico generalizzato viene elevato a strumento – in base agli artt. 1, 2 e 118 Cost. – 
 
15
 Ai sensi dell’art. 24, l. n. 241/1990: la decorrenza dei 30 giorni è prevista solo per l’accesso 
documentale mentre, nel caso dell’accesso civico, non è stato previsto in quanto, tale tipo di 
accesso, non è preordinato a soddisfare l’interesse al buon andamento dell’attività 
amministrativa. 
16
 Cons.St., 6 marzo 2019, n.1546: “(…) il nuovo accesso civico risponde pienamente ai 
sopraindicati principi del nostro ordinamento nazionale di trasparenza e imparzialità 
dell’azione amministrativa e di partecipazione diffusa dei cittadini alla gestione della “Cosa 
pubblica” ai sensi degli articoli 1 e 2 della Costituzione, nonché, ovviamente, dell’art. 97 Cost, 
secondo il principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 della Costituzione (…)”, in 
www.ambientediritto .it.