L'accertamento con adesione nel sistema tributario italiano

L’accertamento con adesione nel sistema tributario italiano 
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Inoltre, lo stage presso l’Agenzia ha agevolato la mia formazione sul campo, 
in quanto mi ha consentito di sperimentare, nelle concrete situazioni di 
lavoro, non solo le mie personali conoscenze teoriche, apprese durante gli 
studi universitari, nello specifico di Diritto Tributario, ma anche l’attitudine 
ad applicare tali conoscenze alla soluzione di problemi operativi. 
Esso mi ha permesso di avere un primo contatto diretto con il mondo del 
lavoro, consentendomi, tra l’altro, di conoscere la complessa struttura 
organizzativa dell’Agenzia, dandomi la possibilità di confrontarmi con 
persone già ben inserite e preparate che, con pazienza e grande disponibilità, 
mi hanno introdotta nel sistema e guidata nel mio percorso formativo. 
L’accertamento con adesione nel sistema tributario italiano 
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CAPITOLO I 
LA DISCIPLINA POSITIVA  
DELL’ACCERTAMENTO CON ADESIONE DEL CONTRIBUENTE 
(D.Lgs. 19 giugno 1997, n. 218) 
1. Premesse 
Per oltre vent’anni, si è assistito ad una netta contrapposizione tra 
Fisco e contribuente: le farraginose norme fiscali provenienti 
dall’Amministrazione finanziaria, introdotte nel sistema in modo confuso e 
disordinato, hanno condotto ad un’evasione ed un’elusione fiscale
1
 di 
portata eccezionale. 
Gli atti impositivi a carico dei contribuenti, provenienti da 
un’Amministrazione finanziaria autoritativa e poco propensa a rivedere il 
proprio operato, hanno prodotto un aumento esponenziale delle controversie 
tra Fisco e contribuente che ha congestionato il sistema del contenzioso 
tributario, rendendo necessaria una radicale riforma fiscale volta, tra l’altro, 
alla riacquisizione, da parte dell’Amministrazione finanziaria, della perduta 
credibilità nei confronti del cittadino-contribuente. 
Considerato che l’elevata rigidità della spesa pubblica non consentiva, 
inoltre, particolari manovre sulla pressione fiscale, sotto forma sia di 
riduzione di aliquote che di contrazione della base imponibile, occorreva 
individuare uno strumento idoneo a coniugare esigenze diverse senza ridurre 
ulteriormente il gettito fiscale, già negativamente influenzato dal non felice 
momento della nostra economia. 
                                                 
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 “Il linguaggio del Fisco”, in L’Agenzia informa luglio/2002, Agenzia delle Entrate, Ufficio Relazioni 
Esterne 
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Tale riforma, pertanto, ha segnato il passaggio da una visione 
sostanzialmente conflittuale delle parti del rapporto, ad un nuovo assetto, 
improntato, tendenzialmente, alla collaborazione e fiducia reciproca 
(effettiva partecipazione del contribuente) e rivolto al recupero del gettito 
fiscale sottratto all’Erario. 
Questa nuova visione del rapporto Fisco – contribuente, volta 
all’acquisizione del consenso, è diretta quasi ad evidenziare che, mentre 
l’utilizzazione di metodi autoritativi comporta un rischio maggiore di 
disobbedienza, l’accordo, al contrario, ha in sé la garanzia della sua 
attuazione, considerato che, lo stesso soggetto che lo ha voluto, ha interesse 
alla sua realizzazione. 
Nell’ottica di un’Amministrazione fiscale snella e orientata al 
cittadino, il legislatore ha elaborato una vasta gamma di istituti 
amministrativi, i cosiddetti strumenti “deflativi” del contenzioso (autotutela, 
acquiescenza, accertamento con adesione, conciliazione giudiziale) che 
permettono di concordare soluzioni conciliatorie e di prevenire le liti in 
materia tributaria, riducendo, progressivamente, il numero dei ricorsi 
giacenti presso le Commissioni Tributarie
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. 
Questi istituti, proiettati verso una partecipazione attiva del 
contribuente al sistema tributario (c.d. “attività amministrativa partecipata”), 
costituiscono una soluzione economicamente vantaggiosa, tanto per 
l’Amministrazione, quanto per il contribuente, in quanto garantiscono, sia 
una definizione della posizione tributaria nella fase pre-contenziosa (evitano 
che si intraprenda la strada del contenzioso), sia una celere acquisizione 
all’Erario di adeguati flussi di gettito. 
                                                 
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 Cfr. C. Gianguzzi, “Gli strumenti deflativi del contenzioso”, in La finanza locale, 2000 
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E’ importante evidenziare, dunque, che l’attuale assetto del prelievo 
tributario, una volta esclusivamente gestito dalla Pubblica Amministrazione, 
risulta adesso essere improntato alla fattiva collaborazione del contribuente
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. 
Quest’ultimo, perciò, non può essere relegato in una posizione di 
assoluta passività, identificato con uno spettatore inerme, privo di iniziativa, 
succube delle valutazioni dell’Amministrazione finanziaria. 
Infatti, il coinvolgimento del contribuente nella procedura di 
accertamento, almeno negli ultimi vent’anni, ha assunto dimensioni sempre 
più marcate, sia per una migliore tutela dei propri interessi, sia per 
consentire all’Amministrazione finanziaria di incrementare il tasso di 
efficienza dei propri atti, nell’ottica di pervenire all’emanazione di 
provvedimenti impositivi sempre più calibrati all’effettiva capacità 
contributiva del soggetto passivo
4
. 
In sostanza, si è di fronte ad una visione più duttile e democratica 
dell’attività amministrativa, improntata ad un più alto livello di civiltà e 
basata sulla risoluzione della conflittualità, in cui occorre coniugare efficacia, 
efficienza ed economicità (c.d. principio del buon andamento) dell’azione di 
controllo, con trasparenza, buona fede e correttezza gestionale
5
. 
E’ indispensabile, quindi, a tal fine, un attento esame da parte degli 
uffici operativi del lavoro già svolto, al fine di evitare la prosecuzione di 
ulteriore attività amministrativa e contenziosa che potrebbe rivelarsi 
dispendiosa. 
                                                 
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  Cfr. S. Capolupo, “Accertamento per adesione”, in Il fisco, 1997; G. Antico, “I diversi ambiti 
applicativi dell’autotutela e del concordato”, in Il fisco, 2001 
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  Cfr. S. Capolupo, “Manuale dell’accertamento delle imposte”, Ipsoa, Milano, 2005 
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  Legge n. 241/90 e art. 10 dello “Statuto del contribuente” 
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Per facilitare gli adempimenti, posto che la collaborazione presuppone 
l’informazione, sono state create nuove regole in merito al procedimento 
tributario, volte a garantire la conoscibilità ed affidabilità degli atti e il 
diritto all’informazione e sono state poste preclusioni volte a impedire alle 
parti di rimettere in discussione l’assetto dei rapporti consensualmente 
accettati con l’atto di adesione. 
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2. Caratteri generali 
L’accertamento con adesione è istituto cui è stata data attuazione con 
il D.Lgs. 19 giugno 1997, n. 218. 
Questo strumento di patteggiamento fiscale consente al contribuente 
di prevenire le lunghe controversie tributarie, senza dover subire il peso e le 
incertezze dei giudizi delle Commissioni Tributarie. 
Nel valutare l’opportunità di instaurare un contenzioso tributario, 
occorre ponderare sia i tempi che i costi: infatti, spesso, la proposizione di 
un ricorso comporta tempi rilevanti e costi aggiuntivi rappresentati 
dall’obbligo, nella maggior parte dei casi, di farsi assistere da un difensore e 
dal rischio, per chi perde, di essere condannato al pagamento delle spese
6
. 
E’ compito del funzionario valutare attentamente se sia conveniente o 
meno effettuare l’adesione, rinunciando magari ad una parte dell’imposta 
accertata (comunque sempre incerta in quanto legata ai rischi del 
contenzioso) ed incassare immediatamente il quantum concordato. 
Principio generale che deve presiedere agli accertamenti con adesione, 
infatti, è un’attenta valutazione, caso per caso, del rapporto costi-benefici 
dell’operazione, tenendo conto della fondatezza degli elementi posti a base 
dell’accertamento, nonché degli oneri e del rischio di soccombenza di un 
eventuale contenzioso
7
. 
Si tratta, sostanzialmente, di un accordo tra Fisco e contribuente 
(soluzione di compromesso) per determinare “bonariamente” la base 
imponibile di un tributo: più precisamente, il contribuente riconosce alcuni 
                                                 
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 “Contenzioso tributario: come evitarlo”, in L’Agenzia informa n. 4/2006, Agenzia delle Entrate, 
Direzione Centrale Servizi ai Contribuenti e Relazioni Esterne  
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  Circ. min. 8 agosto 1997, n. 235/E (cap. I, punto 1.2) 
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rilievi sollevati dall’Ufficio e, al tempo stesso, l’Ufficio ridimensiona 
l’imponibile accertato. 
In altre parole, il procedimento offre al contribuente la chance di 
conoscere i motivi che l’Amministrazione finanziaria pone a fondamento 
della pretesa tributaria e, quindi, l’opportunità di valutare se aderire, o 
resistere alle pretese del Fisco, impugnando l’atto dinanzi alle competenti 
Commissioni Tributarie Provinciali. 
La disciplina dell’accertamento con adesione attribuisce agli Uffici 
finanziari un ampio margine d’azione e di proposta
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 per definire, in via 
amministrativa ed in contraddittorio con il contribuente, le pretese tributarie, 
allo scopo di deflazionare il contenzioso tributario ed anticipare la 
riscossione dei tributi, con conseguenti concreti risultati positivi dell’azione 
d’accertamento
9
. 
Si tratta, in sostanza, di uno strumento “snello” e garantista per 
giungere ad una rapida definizione della pretesa tributaria, per incrementare 
il gettito fiscale e per ridurre notevolmente il contenzioso tributario
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: 
l’accertamento con adesione, quindi, assicura i requisiti della certezza, della 
praticabilità e della speditezza dell’accertamento tributario. 
E’ evidente che l’istituto inerisce alla fase dell’attuazione della norma 
tributaria ed opera quando, di fronte ad una pretesa, sorge una contestazione, 
generando un’incertezza.  
Questo meccanismo di imposizione consente di acquisire 
immediatamente e stabilmente le somme accertate, grazie al riconoscimento 
della fondatezza della pretesa da parte del soggetto passivo, senza quella 
                                                 
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  L’Amministrazione dispone dei consueti poteri strumentali di rettifica delle dichiarazioni e di 
accertamento, negli ordinari limiti discrezionali del suo potere decisorio in cui è solita agire 
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  Circ. min. 8 agosto 1997, n. 235/E 
10
 Cfr. M. Stipo, “L’accertamento con adesione del contribuente ex D. Lgs. 19 giugno 1997, n. 218, nel 
quadro generale delle obbligazioni di diritto pubblico e il problema della natura giuridica”, in Rass. 
Trib., 1998 
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conflittualità che ha sempre caratterizzato i rapporti tra Amministrazione 
finanziaria e contribuenti, comportando nella prima la propensione a 
preferire talvolta le ricostruzioni fattuali più sfavorevoli ai soggetti passivi, 
piuttosto che quelle più ragionevoli, e nei soggetti passivi quella ad 
impugnare comunque davanti ai giudici tributari la massima parte degli 
accertamenti, contando sull’esito incerto della controversia, sulla possibilità 
di condoni e comunque sul differimento della riscossione
11
. 
L’azione dell’Amministrazione finanziaria, che nella fase del 
contraddittorio deve valutare con attenzione  ed obiettività le 
argomentazioni e gli elementi forniti dal contribuente, quindi, consente di 
instaurare un rapporto diverso e meno conflittuale con quest’ultimo, il quale 
è sollecitato ad una nuova e più proficua collaborazione con il Fisco. 
Pertanto l’Ufficio, sulla spinta della disponibilità del contribuente ad 
aderire, addiviene ad una riconsiderazione, tendenzialmente obiettiva, del 
fondamento e del quantum della sua pretesa (fondata e ragionevole 
“misurazione” di un legittimo presupposto impositivo)
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. 
Posto che oggetto del giudizio determinato da tale procedimento è 
l’effettiva esistenza del credito vantato dall’Amministrazione, la verifica 
(positiva) dell’indicato presupposto va compiuta dal giudice (in giudizio) 
con onere probatorio a carico dell’Amministrazione medesima
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. 
I criteri probatori utilizzati dall’Ufficio devono essere enunciati nella 
motivazione dell’avviso di accertamento o nei processi verbali di 
constatazione cui tale motivazione fa rinvio. 
                                                 
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 Cfr. G. Falsitta, “Corso istituzionale di diritto tributario”, Cedam, Padova, 2003 
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 Cass. 3 gennaio 1997, n. 11; Cass. 1º agosto 1995, n. 9223; Cass. SS. UU., sez. I, 6 dicembre 1988, 15 
maggio 1989 
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 Secondo la regola generale dettata dall’art. 2697 c.c.