L’individuazione del responsabile dell’inquinamento fra danno ambientale e bonifica

4 
 
 
Capitolo I     
                          L’ambiente come bene giuridico 
 
1.1  Da una nozione descrittiva a bene “immateriale unitario” 
 
Il punto di partenza per la disamina delle situazioni giuridiche soggettive relative alla 
responsabilità in materia ambientale non può che essere l’individuazione dell’oggetto della tutela, 
ossia i confini della materia “ambiente”. 
Dottrina e giurisprudenza faticano non poco ad individuare una nozione unitaria di ambiente e 
ad accertarne una qualche rilevanza giuridica. Si sono seguiti due differenti percorsi. 
Dapprima, in letteratura, era prevalente la c.d. teoria pluralistica, che non riconosceva 
unitarietà alla “materia ambiente”, essendo le normative ambientali affrontate attraverso normative 
settoriali non riconducibili ad un complesso omogeneo ed organico. 
I fautori di questo orientamento
1
, sulla base della legislazione del tempo, tentano di 
distinguere l’ambiente cui farebbe riferimento la normativa relativa al paesaggio, l’ambiente cui 
farebbe invece riferimento la normativa relativa alla difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua, ed infine 
l’ambiente cui fa riferimento la disciplina urbanistica. Secondo tale interpretazione il termine 
“ambiente” non veniva ad identificare una materia né un concetto giuridico, economico o 
sociologico ma solo una “sintesi verbale”. 
Altri autori si sono uniti a questa concezione, accorpando le attività tutelate dalla legge 
secondo i principi costituzionali enunciati negli articoli 9 e 32 della costituzione: in materia 
ambientale sarebbero così individuabili due aree di “funzioni omogenee”, quali la gestione sanitaria 
e la gestione territoriale – urbanistica
2
.   
In Italia, come negli altri paesi, esistevano una serie di normative a tutela dei vari interessi 
riconducibili all’ambiente e di organismi preposti a garantirne la protezione. Si trattava di norme 
volte alla tutela di valori artistici o paesaggistici o della salute o inerenti all’assetto del territorio. 
In seguito, l’attualità sempre crescente delle questioni ambientali, l’attenzione ad esse 
riservata sia in ambito internazionale che all’interno delle istituzioni comunitarie e, per altro verso, 
la conseguente espansione della produzione normativa, hanno posto le premesse per superare le 
impostazioni pluraliste, consentendo l’emersione di ricostruzioni unitarie dell’ambiente. 
                                                 
1
 M. Giannini, Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. Trim. dir. pubbl, 1973. 
2
 Secondo Predieri, la nozione di ambiente deve valere come momento unificante di finalità, come integrazione 
sistemica delle discipline che regolano “l’urbanistica, i beni ambientali, gli interventi di protezione della natura, riserve 
e parchi, le comunicazioni e le opere pubbliche, l’edilizia residenziale pubblica, la navigazione, la caccia e la pesca, la 
tutela degli inquinamenti e, quest’ultima quasi come cerniera tra le due aree”, in Paesaggio, in Enc.dir., Milano, 1981, 
XXXI, 507 ss.
5 
 
La legge n. 349/1986, istitutiva del ministero dell’Ambiente, ha per prima introdotto, 
all’art.18, una tutela dell’ambiente nel suo complesso: l’istituzione di un apposito Ministero ha 
determinato un’interazione fra le singole componenti dell’ambiente consentendo di sviluppare così i 
nessi organizzativi necessari per il passaggio da una nozione di “insieme”, intesa come mera sintesi 
verbale addizionale di vari elementi, ad una di “sistema”
3
.   
Analoga disponibilità a concepire la materia ambientale in termini unitari e coerenti trova 
conferma, in ambito comunitario, nell’impegno assunto dalle istituzioni europee a dotarsi di 
un’organica e fondamentale politica di tutela, sancito col passaggio dall’Atto unico al Trattato di 
Maastricht. Anche l’ordinamento europeo lascia cioè trasparire quel processo di progressiva 
focalizzazione delle tematiche ecologiche che ha caratterizzato gli sviluppi del diritto italiano.
4
 
Tuttavia, la suddetta normativa non ha offerto alcuna definizione del bene “ambiente”, inteso 
come bene collettivo e superindividuale. Infatti, affianco a disposizioni in cui la nozione di 
ambiente è solo presupposta, si è limitata a disporre all’art.1, in modo generico, che “è compito del 
ministero assicurare, in una quadro organico, la promozione, la conservazione e il recupero delle 
condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della 
vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle 
risorse naturali dall’inquinamento”.  
La dottrina, partendo dall’art.1 della legge medesima, ha per lo più ravvisato una nozione di 
ambiente “come comprensivo di tutte le sue componenti chimiche, fisiche e biologiche (aria, acqua, 
suolo, flora e fauna), nonché come garanzia del raggiungimento degli interessi fondamentali della 
collettività, riguardanti, in particolare, i beni culturali ed ambientali, la salubrità dell’ambiente e 
l’equilibrato sviluppo produttivo”
5
. 
Le prime forme di tutela sono state accordate o attraverso una valorizzazione del diritto di 
proprietà ovvero del diritto alla salute. In particolare, la Corte di Cassazione riconosce, sulla base 
dell’art. 32 Cost., l’esistenza di uno specifico “diritto alla salubrità dell’ambiente”
6
. La tutela 
dell’ambiente viene quindi ancorata ad una prospettiva antropocentrica e subordinata all’azione 
individuale del singolo attraverso la rivendicazione di potenziali lesioni del diritto della salute. 
Questa impostazione non aveva ancora condotto all’individuazione dell’ambiente quale bene in sé 
passibile di posizioni giuridiche proprie
7
. 
                                                 
3
 G. Rossi (a cura di), Diritto dell’ambiente, Giappichelli, 2006, p.15. 
4
 M. Cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, Giappichelli, 2007,  p. 19.  
5
 F. Giampietro, Responsabilità civile per danno all’ambiente: iniziative internazionali ed esperienza italiana, in Foro it., 
1986, V, p.491. 
6
 Sentenza Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 6 ottobre 1979, n. 5172.  
7
 G. Rossi, op.cit, p.96.
6 
 
Nel consolidamento della nozione di ambiente in senso giuridico hanno svolto un ruolo 
fondamentale due pronunce della Corte costituzionale: la sentenza 28 maggio 1987, e quella del 30 
settembre dello stesso anno
8
. 
Nella prima, la Corte afferma una concezione unitaria del bene ambientale comprensiva di 
“tutte le risorse naturali e culturali”, che comprende “la conservazione, la razionale gestione ed il 
miglioramento delle condizioni naturali, l’esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici 
terrestri e marini, di tutte le specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed in 
definitiva della persona umana in tutte le sue estrinsecazioni”. 
Nella seconda sentenza, la Corte ha ribadito, con ancora maggiore decisione, che l’ambiente 
deve essere considerato “un bene immateriale unitario” sebbene a varie componenti, “ciascuna delle 
quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e tutela, ma tutte, 
nell’insieme, sono riconducibili ad unità”, e che quindi l’ambiente sia da considerarsi “un bene 
giuridico in quanto riconosciuto e tutelato da norme”, seppure “non è certamente possibile oggetto 
di una situazione soggettiva di tipo appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni 
liberi, è fruibile dalla collettività e dai singoli. Il fatto cioè, che l’ambiente possa essere fruibile in 
varie forme e differenti modi, cosi come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la 
tutela dei diversi profili in cui si estrinseca, non fa venire meno e non intacca la sua natura e la sua 
sostanza di bene unitario che l’ordinamento prende in considerazione”
9
.  
Anche a seguito delle predette pronunce della Corte Costituzionale, la maggioranza della 
dottrina e della giurisprudenza ha riconosciuto a tutti gli effetti “l’unitarietà e l’autonomia” del bene 
ambiente, in quanto “bene immateriale ma giuridicamente riconosciuto e tutelato nella sua 
unitarietà”. 
Successivamente, la Cassazione
10
 è tornata sul tema dell’unitarietà dell’ambiente, 
specificando che per ambiente in senso giuridico va considerato un insieme che, pur comprendendo 
vari beni materiali, si distingue ontologicamente da questi poiché si identifica in una realtà 
immateriale espressione di un autonomo valore collettivo: “Ambiente in senso giuridico va 
considerato un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali la flora, la fauna, l’acqua, il 
suolo ecc., si distingue ontologicamente da questi poiché si identifica in una realtà priva di 
consistenza materiale, ma espressiva di un autonomo valore collettivo costituente, come tale, 
specifico oggetto di tutela da parte dell’ordinamento con la L. 8 luglio 1986 n.349, rispetto ad 
illeciti, la cui idoneità lesiva va valutata con specifico riguardo a siffatto valore e 
indipendentemente dalla particolare incidenza verificatasi su una o più di dette componenti”. 
                                                 
8
 Si fa riferimento alle sentenze della Corte costituzionale n. 210/1987 e n. 641/1987. 
9
 Sentenza Corte cost. 30 dicembre 1987, n.641. 
10
 Sentenza Corte di Cassazione 9 aprile 1992, n. 4362
7 
 
Tali affermazioni, riprese e ulteriormente sviluppate dalla successiva giurisprudenza, 
costituiranno la base per il riconoscimento dell’ambiente come “valore costituzionale”.
8 
 
 
 
1.2  L’interesse ambientale come valore costituzionale di carattere trasversale 
 
 
Con la modifica del Titolo V della Costituzione
11
 sembrerebbe confermarsi una visione 
trasversale della “materia ambiente”, dilatata nei confini ed elevata a rango costituzionale.  
 Se da un lato, il termine “ambiente” entra formalmente nella nostra legge fondamentale
12
, 
dall’altro lato ne costituzionalizza sostanzialmente la parcellizzazione della tutela, ponendo 
problemi interpretativi sul suo stesso significato. 
Pur menzionando espressamente la “tutela dell’ambiente” tra le materie di competenza 
esclusiva dello Stato, nell’art. 117 il legislatore procede ad una esplicita elencazione di materie, 
alcune di competenza concorrente, altre del solo Stato, la cui ricaduta sulla tutela dell’ambiente, 
strumentale alla tutela di un valore od un bene diverso, è da sempre riconosciuta. Trovano così 
menzione, accanto alla “tutela dell’ambiente”, ma da questa distinte, materie come la “tutela degli 
ecosistemi”, i “beni culturali”, la “sicurezza”, la “tutela della salute”, la “protezione civile”, il 
“governo del territorio” e la “valorizzazione dei beni ambientali”. La scelta compiuta dal 
legislatore, pertanto, è stata quella di attribuire a soggetti differenti la disciplina, sia pur indiretta, 
della tutela della “materia ambiente”
13
. 
L’ambiente è, quindi, un valore essenziale trasversale presente in tutte le politiche e le azioni 
e non già in una materia o in un bene giuridico. La Corte costituzionale, più precisamente, in una 
nota sentenza, definisce l’ambiente come un “valore costituzionalmente protetto in maniera 
trasversale, 
che non esclude la titolarità in capo alle regioni di competenze legislative su materie per le 
quali quel valore assume rilievo”
14
, ossia, un valore costituzionale con cui ogni settore deve 
confrontarsi, conformandosi alla sua tutela che, in quanto tale, non è riconducibile ad unità di 
disciplina. 
Recentemente il giudice della leggi si è pronunciato negli stessi termini
15
: “quando si guarda 
all’ambiente come ad una materia di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, è 
                                                 
11
 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. 
12
 La competenza a tutelare l'ambiente e l'ecosistema nella sua interezza è stata affidata in via esclusiva allo Stato 
dall'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione. 
13
 F. Bruno, Le autorizzazioni ambientali, in A. Germanò, Commento al Codice dell’Ambiente, Giappichelli, 2008, p.66 
ss. 
14
 Sentenza Corte cost. 20 dicembre 2002, n.536.  
15
 Sentenza Corte cost. 14 novembre 2007, n.378.
9 
 
necessario tener presente che si tratta di un bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina 
comprende anche la tutela e la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole 
componenti. Oggetto di tutela è la biosfera, che viene presa in considerazione, non solo per le sue 
varie componenti, ma anche per le interazioni fra queste ultime, la loro qualità, la circolazione dei 
loro elementi, e così via”. 
Su tale premessa prosegue poi la Corte: “la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua 
interezza è stato affidato in via esclusiva allo Stato, dall’art. 117, comma secondo, lettera s), della 
Costituzione, il quale parla di “ambiente” (ponendovi accanto la parola “ecosistema”) in termini 
generali e onnicomprensivi”. Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l’ambiente come una 
entità organica, dettare cioè delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole 
componenti considerate come parti del tutto. 
Inoltre, la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse 
pubblico di valore costituzionale primario (sent. n. 151/1986) ed assoluto (sent. n. 210/1987) e deve 
garantire un elevato livello di tutela, inderogabile da altre discipline di settore. 
“Accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario, possono tuttavia coesistere altri beni 
giuridici, aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente, ma concernenti interessi diversi 
giuridicamente tutelati; l’ambiente è per tale ragione indicato come materia trasversale, nel senso 
che sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione dell’ambiente e quelli 
inerenti alle sue utilizzazioni. In questi casi, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, 
rimessa in vi esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni, in materie di 
competenza propria, che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente, e, quindi, altri interessi”. 
Lo Stato ha, quindi, un ruolo determinante e inderogabile nella disciplina giuridica 
dell’ambiente,  investito del compito di garantire un elevato livello di tutela. In tal modo, gli 
interventi legislativi statali sul tema in questione si pongono quale “limite alla disciplina che le 
Regioni e Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non 
possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato”.
16
 
E' dunque in questo senso che può intendersi l'ambiente come una «materia trasversale» : 
l'ambiente è un bene giuridico, che, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della 
Costituzione, funge anche da discrimine tra la materia esclusiva statale e le altre materie di 
competenza regionale. 
Al bene ambiente di competenza statale, bene in senso unitario, si affiancano altri beni 
giuridici affini, ma di proporzioni diverse, aventi ad oggetto alcune componenti od aspetti del bene 
                                                 
16
 Vedi, ancora, la sentenza n. 378 del 2007.
10 
 
ambiente, ma che concernono interessi diversi, pur giuridicamente tutelati. E che ne completano la 
disciplina. 
Si tratta, a dirla diversamente, degli interessi sottostanti a quelle materie di diretta (anche se 
non esclusiva) competenza regionale, quali il governo del territorio o (se lo prevede lo statuto 
speciale) la tutela del paesaggio, che inequivocabilmente sono suscettibili di riflessi e ripercussioni 
sul bene ambiente. E che restano chiaramente in capo alle Regioni, purché queste agiscano in nome 
di quel valore che viene espresso, a livello unitario e come punto di riferimento, dalla produzione 
legislativa statale, a cui, però, sfuggono quelle “parti” di ambiente strettamente connesse a talune 
discipline regionali. 
Alla luce di questa giurisprudenza si desume che il concetto giuridico di ambiente non può 
essere inteso solamente come oggetto di un diritto soggettivo ovvero di un dovere di protezione da 
parte dello stato. In ordine al primo aspetto, la formula “diritto dell’ambiente” va intesa non già nel 
senso tecnico dell’esistenza di una pretesa soggettiva riferibile all’ambiente, bensì come formula 
sintetica per indicare un fascio di situazioni soggettive diversamente strutturate e diversamente 
tutelabili: non esiste dunque un “diritto all’ambiente”, azionabile da un soggetto individuale o 
collettivo davanti ad un giudice, ma diverse situazioni soggettive variamente strutturate (di volta in 
volta coincidenti con il diritto alla salute, il diritto alla salubrità dell’ambiente, l’interesse alle 
informazioni ambientali, le situazioni soggettive relative all’associazionismo ambientale, ecc.), che 
si pongono nei confronti dell’ambiente come valore in rapporto di mezzi al fine. 
Sotto il secondo profilo, il dovere di protezione dell’ambiente coinvolge non solo lo stato 
apparato, ma altresì tutte le espressioni del potere pubblico, sia nelle sue articolazioni territoriali 
interne che nella sua proiezione sovranazionale, oltreché i singoli consociati, singolarmente e nelle 
formazioni sociali in cui si esprime la persona umana. 
Muovendo dalla teoria dei valori, così come si è andata precisando nella giurisprudenza della 
nostra corte suprema, l’ambiente può essere considerato dunque un valore costituzionale. 
Considerare l’ambiente come un valore significa che esso non solo può formare oggetto di un 
diritto o di un principio per dirigere l’interpretazione delle leggi o dei trattati, ma che esso 
costituisce, proprio in quanto valore, uno degli elementi fondamentali che caratterizzano una società 
in un dato periodo della storia e sul quale una società fonda la sua legittimazione.
17
 
 
 
 
 
                                                 
17
 B. Caravita, Diritto dell’ambiente, Il Mulino, 2005, p.26 ss.