L’evoluzione della governance macro-economica e monetaria dell'UE: verso l'integrazione fiscale o l'aggiustamento dell'assetto esistente?

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INTRODUZIONE 
Il processo di integrazione economica si è si è sviluppato di pari passo a 
quello di integrazione europea sin dagli anni Cinquanta. Al di là della cooperazione 
in materia di carbone e acciaio inaugurata con la Comunità Europea del Carbone e 
dell’Acciaio, si celava un desiderio comune tra i Paesi fondatori di avviare 
un’integrazione parallela nel settore economico. Il rapporto tra politica ed economia 
costituisce un binomio che si è consolidato nel corso dei decenni, per cui l’Unione 
Economica e Monetaria non può essere compresa senza considerare le scelte e gli 
interessi politici degli attori nazionali. La politica, infatti, ha modellato tale 
processo, creando le condizioni, e talvolta gli ostacoli, per realizzare questo 
ambizioso progetto. Gli attori nazionali e le istituzioni comunitarie hanno giocato 
un ruolo cruciale, e gli accordi politici intrapresi rispecchiano giochi di 
negoziazione tra gli attori nazionali nell’ambito dei poteri negoziali statali. Lo si è 
visto negli intensi negoziati che hanno condotto alla ratifica del Trattato 
sull’Unione Europea, il quale ha istituito le basi per la creazione dell’Unione 
Economica e Monetaria. A Maastricht, infatti, si è raggiunto un accordo per 
un’integrazione che ha segnato il destino permanente del binomio tra economia e 
politica inaugurato qualche decennio prima.  
 
L’UEM rappresenta un esperimento senza precedenti, la manifestazione di 
una chiara volontà politica di approfondire l’integrazione in un ambito sensibile alla 
sovranità nazionale, l’unione indissolubile di Paesi con diverse tradizioni 
economiche. Il binomio tra politica ed economia è stato quindi ulteriormente 
rafforzato, subordinando il processo di integrazione europea all’adesione 
dell’Unione Economica e Monetaria. Ciò che rende questo progetto un esperimento 
senza precedenti è la concezione asimmetrica tra un pilastro di politica monetaria 
fortemente centralizzato in seno a un’istituzione sovranazionale indipendente, e un 
pilastro economico e fiscale che rimane di competenza degli Stati Membri e che 
viene coordinato attraverso un approccio intergovernativo a livello sovranazionale. 
Durante i negoziati politici, gli allora dodici membri dell’Unione europea 
delegarono la sovranità delle politiche monetarie nazionali alla Banca Centrale 
Europea in favore dell’introduzione di una politica monetaria e di una moneta
2 
unica. Diverso è stato il caso delle politiche economiche e fiscali, ritenute un ambito 
ancora troppo sensibile da rinunciarne al pieno controllo. I compromessi 
intergovernativi si sono perciò esplicitati in un coordinamento volontario tra gli 
Stati Membri nel rispetto di semplici – e talvolta blandi – parametri quantitativi che 
si esplicitano nell’accordo intergovernativo del Patto di Stabilità e Crescita. Alla 
luce di queste premesse, l’Unione Economica e Monetaria è stata istituita nel 1999. 
 
La natura asimmetrica sembrava portare benefici per l’intera Eurozona, la 
quale ha registrato una crescita economica nei primi anni di operatività. Lo stesso 
vale per il coordinamento intergovernativo delle politiche di bilancio nazionali, 
seppure con qualche incidente di percorso in merito all’applicazione dei vincoli di 
bilancio per deficit e debito pubblico. La situazione divenne più seria nel 2008, 
quando una crisi finanziaria originata negli Stati Uniti si diffuse rapidamente in 
Europa mettendo in luce lacune strutturali dell’Eurozona. Dalla rivelazione dei 
bilanci falsificati, la Grecia si pose in prima linea di una serie di Paesi che 
mostrarono ingenti difficoltà finanziarie, e ciò diede origine a un effetto domino 
che evidenziò la mancanza di strumenti all’interno dell’Unione Economica e 
Monetaria che potessero far fronte a questa Grande Crisi senza precedenti, 
minacciando seriamente la stabilità e integrità dell’Eurozona. Di fronte alla 
concreta possibilità di bancarotta da parte di alcuni Stati dell’Europa meridionale, i 
capi di Stato e di Governo presero il comando della situazione e si accordarono per 
l’istituzione di strumenti in grado di fornire assistenza finanziaria ai Paesi in 
difficoltà. Mai prima d’ora nella storia dell’UEM si era presentata una situazione 
simile, per cui la possibilità concreta di disintegrazione dell’Unione Monetaria 
spinse i leader europei ad accantonare le divergenze esistenti per salvare quei Paesi 
gravemente colpiti dalla crisi economica e finanziaria originatasi negli Stati Uniti. 
Ciò avvenne con pesanti condizioni, nel senso che l’assistenza finanziaria richiese 
in cambio la messa in atto di rigidi controlli di rientro dei parametri di bilancio e 
severi piani di aggiustamento di riduzione della spesa pubblica nazionale. Questo 
ha inevitabilmente alimentato sentimenti di malcontento e di avversione nei 
confronti dell’integrazione europea, dell’Unione Economica e Monetaria e delle 
istituzioni comunitarie. La duplice crisi economica e del debito sovrano ha messo
3 
in luce i limiti strutturali dell’UEM, primi fra tutti il morbido coordinamento 
intergovernativo delle politiche di bilancio e i limiti della natura asimmetrica tra 
pilastro monetario ed economico. La Grande Crisi ha influito fortemente 
sull’architettura istituzionale di governance economica dell’UEM, alterandone i 
ruoli e le responsabilità tra attori nazionali e comunitari. Il quadro istituzionale è 
stato rivisto, senza però intaccare l’originaria asimmetricità che contraddistingue 
l’Unione Economica e Monetaria.  
 
Proprio nel periodo in cui l’esecutivo europeo stava concretizzando i 
dibattiti sulla riforma dell’architettura istituzionale dell’Unione Economica e 
Monetaria, l’Europa si è trovata ad affrontare una grave emergenza sanitaria che ha 
costretto i paesi europei a interrompere le attività economiche, andando incontro a 
una delle recessioni più gravi dalla Seconda Guerra Mondiale. Da marzo 2020 la 
pandemia di COVID-19 si è propagata rapidamente in tutta Europa, causando una 
repentina contrazione dei PIL nazionali e un aumento esponenziale della 
disoccupazione. Una nuova crisi economica colpiva l’Europa nemmeno un 
decennio successivo dalla crisi economica e del debito sovrano. Il carattere esogeno 
di questa congiuntura, così come la necessità di intervenire con una risposta 
commisurata all’entità di questo evento ha permesso di raggiungere un accordo, 
dopo lunghi ed intensi negoziati, per uno strumento di ripresa economica. Per la 
seconda volta nella storia dell’UEM, l’architettura istituzionale di governance 
economica si vede al centro di ulteriori revisioni che ancora una volta cercano di 
rimediare all’originaria asimmetria tra pilastro economico e monetario.  
Nei tempi più recenti, l’architettura istituzionale è tornata ad essere oggetto 
di ulteriori mutamenti in seguito alla pubblicazione della proposta della 
Commissione nell’aprile 2023 di revisione delle normative fiscali, e questo 
inevitabilmente comporterà nuovi equilibri e definizioni delle competenze tra attori 
nazionali e comunitari. 
 
Alla luce delle riflessioni qui riportate, il quadro istituzionale di governance 
dell’Unione Economica e Monetaria ha subito profondi e continui cambiamenti nel 
corso dei decenni, perlopiù in corrispondenza delle grandi crisi che hanno
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minacciato l’integrità e stabilità dell’Eurozona. Pertanto, le domande di ricerca che 
si intendono esplorare nel corso di questo elaborato sono le seguenti: ‘Come le 
grandi crisi economiche hanno impattato sull’evoluzione e revisione del quadro 
istituzionale di governance economica stabilito dal Trattato di Maastricht negli anni 
Novanta?’, ‘Quali sono le prospettive future in merito all’evoluzione 
dell’architettura istituzionale in seguito ai grandi eventi degli ultimi tempi?’  
Il primo quesito verrà analizzato utilizzando una metodologia qui di seguito 
riportata. Le teorie dell’integrazione europea vengono definite come concetti e 
modelli teorici che aiutano a identificare ed esplicare il processo di integrazione 
politica, economica e sociale d’Europa. Gli studi di scienza politica e relazioni 
internazionali nel corso dei decenni hanno cercato di analizzare come gli Stati 
potessero dare vita a una cooperazione europea e allo stesso trasferire la sovranità 
in alcuni settori ad istituzioni sovranazionali. In questo contesto, teorie e approcci 
forniscono il quadro interpretativo per studiare l’evoluzione dell’integrazione 
economica europea dagli inizi del processo di integrazione ai giorni nostri. Questi 
costituiranno pertanto il quadro concettuale per la prima domanda di ricerca al fine 
di interpretare i cambiamenti osservati nell’architettura istituzionale di governance 
economica in corrispondenza delle grandi crisi economiche.  
Il secondo quesito verrà analizzato prevalentemente nella parte finale di 
questo elaborato; si avvarrà delle teorie dell’integrazione per evidenziare gli 
elementi che possono definire la traiettoria di evoluzione del quadro istituzionale, 
ma anche di interviste svolte a funzionari delle istituzioni europee e ricercatori in 
studi europei, con l’obiettivo di delineare i principali cambiamenti osservati 
nell’ultimo decennio nell’architettura istituzionale di governance economica 
dell’UEM. La parte empirica di questo elaborato includerà anche osservazioni 
emerse dalla mia esperienza come tirocinante presso il Segretariato Generale del 
Consiglio nella Direzione Generale degli Affari Economici e dell’Eurogruppo. Nel 
complesso, le considerazioni emerse forniscono una prospettiva per delineare i 
possibili scenari futuri di evoluzione dell’architettura istituzionale dell’Unione 
Economica e Monetaria.
5 
Alla luce dei quesiti appena illustrati, il presente elaborato prenderà in 
esame i tre principali eventi del processo di integrazione dell’Unione Economica e 
Monetaria, primo fra tutti la sua istituzione negli anni Novanta, con l’obiettivo di 
presentare una panoramica dettagliata del quadro istituzionale istituito per la 
nascente Unione Economica e Monetaria. Questo fornirà il contesto iniziale, da cui 
successivamente si prenderà in esame la prima grande crisi che ha determinato una 
prima revisione dell’architettura istituzionale dagli anni Novanta. Infine, la crisi 
economica generata dall’emergenza sanitaria agli inizi del 2020 costituisce il terzo 
elemento di analisi, poiché tale shock esogeno ha richiesto un intervento senza 
precedenti, che ha portato ancora una volta a una revisione degli equilibri e dei ruoli 
istituzionali.  
Pertanto, questo elaborato offre una panoramica dettagliata dei principali 
eventi che nel corso dei decenni hanno definito il progetto iniziale di Unione 
Economica e Monetaria e successivamente revisionato profondamente gli equilibri 
istituzionali. Occorre sottolineare che l’analisi condotta in questo elaborato esclude 
volutamente altri eventi altrettanto rilevanti nel corso dell’evoluzione dell’UEM - 
quali la crisi dei rifugiati del 2015 e l’uscita dalla Gran Bretagna dall’Unione 
Europea ufficialmente avvenuta il 31 gennaio 2020 -, trattandosi perlopiù di 
avvenimenti che hanno impattato altri aspetti non considerati in questo elaborato, 
rispetto all’evoluzione dell’architettura istituzionale di governance economica. 
 
Il suddetto elaborato si sviluppa nel seguente modo. Il Capitolo I fornisce 
una raccolta completa della letteratura - teorie e approcci – per l’inquadramento 
teorico dei principali eventi che verranno analizzati nel corso dei capitoli. Si passa 
in rassegna la narrazione delle Grandi Teorie che interpretano l’evoluzione 
dell’integrazione economica dagli albori del processo di integrazione fino alla 
costituzione dell’Unione Economica e Monetaria negli anni Novanta. Si presentano 
gli studi di Politica comparata e l’approccio della Governance, i quali dagli anni 
Novanta spostano l’attenzione dal processo di integrazione allo studio dei processi 
politici decisionali. Infine, si presentano le nuove versioni 
dell’Intergovernamentalismo alla luce delle risposte alla crisi economica e del 
debito sovrano, così come gli studi sul cambio di paradigma e le versioni
6 
dell’istituzionalismo che analizzano il processo di cambiamento e la dipendenza dal 
percorso per inquadrare gli eventi più recenti.  
Il Capitolo II illustra l’evoluzione dei progetti di integrazione economica 
che si sono susseguiti in concomitanza all’avvio del processo di integrazione 
europea sino all’istituzionalizzazione dell’Unione Economica e Monetaria. Questo 
illustra inoltre l’architettura istituzionale di governance economica e monetaria, il 
ruolo degli Stati Membri e delle istituzioni sovranazionali, mettendo in evidenza la 
peculiarità asimmetrica tra la componente monetaria ed economica e fiscale.  
Il Capitolo III affronta il primo grande evento senza precedenti che ha 
minacciato l’integrità dell’Eurozona, in corrispondenza del quale la concezione 
asimmetrica che fa dell’UEM un esperimento innovativo ha posto in luce le lacune 
strutturali di un’unione monetaria incompleta. Oltre a descrivere le fasi di crisi e le 
strategie di risposta con gli strumenti e le politiche introdotte, si darà ampio spazio 
alla descrizione della revisione dell’architettura istituzionale in seguito alla risposta 
alla Grande Crisi. Esso inoltre illustrerà i primi dibattiti di revisione 
dell’architettura istituzionale preesistente al fine di completare l’UEM e di 
migliorarne la resilienza del sistema di fronte a eventuali crisi future. 
Il Capitolo IV prende in esame l’avvento di un’emergenza pandemica che 
ha colpito in modo alquanto uniforme l’Unione Europea e che ha provocato 
l’interruzione immediata delle attività economiche, con conseguenze drammatiche 
senza precedenti. Si tratta di una crisi sanitaria che ha provocato a catena una grave 
e repentina recessione economica, minacciando ancora una volta l’integrità 
dell’Eurozona. In questo contesto, la risposta europea è stata commisurata all’entità 
della crisi. Un piano di ripresa economica di portata senza precedenti viene 
introdotto nel 2020, adottando una nuova strategia di attuazione, che allo stesso 
tempo comporta un’ulteriore revisione del quadro istituzionale di governance 
economica dell’Unione Economica e Monetaria.  
Infine, il Capitolo V propone una raccolta di osservazioni emerse da 
interviste al fine di arricchire la narrazione teorica illustrata nei capitoli precedenti. 
Queste permettono di presentare sotto una lente empirica i principali cambiamenti 
istituzionali che hanno modellato la risposta alle due crisi prese in esame, le ragioni 
per le diverse risposte sulla base delle circostanze del contesto e, infine, gli scenari
7 
possibili di evoluzione del quadro istituzionale di governance economica nel 
prossimo futuro.  
 
L’obiettivo dell’elaborato sarà, in conclusione, di tracciare la traiettoria di 
evoluzione della governance economica dell’Unione Economica e Monetaria per 
effetto dei cambiamenti posti in atto per affrontare le principali sfide dalla sua 
istituzionalizzazione ai giorni nostri. L’asimmetria tra pilastro monetario 
centralizzato e il decentramento della componente economica e fiscale è il risultato 
delle volontà politiche nazionali di procedere all’integrazione, ma è anche il chiaro 
segnale di divergenze in merito alla direzione politica dell’integrazione economica. 
Tale elemento sarà cruciale nel modellare il quadro istituzionale nel corso dei 
decenni.
8 
CAPITOLO I 
L’evoluzione dell’integrazione e della governance economica 
europea attraverso le teorie dell’integrazione 
Il presente capitolo si propone di passare in rassegna la letteratura al fine di 
fornire un quadro analitico ed esplicativo per illustrare l’evoluzione 
dell’integrazione economica europea attraverso le teorie dell’integrazione. Teorie e 
modelli elaborati dagli studiosi sia di Relazioni Internazionali sia di Politica 
Comparata forniscono modelli interpretativi al fine di comprendere i processi 
politici, istituzionali ed economici che hanno caratterizzato l’integrazione europea 
nel corso dei decenni. Il capitolo fornirà pertanto una prospettiva analitica che 
permetterà di interpretare nel corso di questo elaborato l’evoluzione 
dell’integrazione economica europea e della sua architettura istituzionale.  
 
1. L’evoluzione dell’integrazione economica europea: il periodo 
1950-1990 e le grandi teorie 
Non esiste un’unica definizione comunemente accettata di integrazione 
europea, poiché essa dipende in larga misura dall’approccio teorico adottato e dal 
relativo campo di indagine. Per molti decenni, lo studio accademico delle Comunità 
Europee - come venivano chiamate negli anni Cinquanta-Sessanta - è stato 
praticamente sinonimo di studio dell’integrazione europea. Gli studiosi si 
dedicarono infatti allo studio del fenomeno dell’integrazione europea attingendo in 
larga misura, ma non esclusivamente, alle teorie delle Relazioni Internazionali, 
mentre a partire dagli anni Ottanta anche la Politica Comparata cominciò a 
dimostrare il proprio interesse in questo campo. 
 
In generale, gli studiosi dell’integrazione sostengono che l’Unione europea 
e i processi di integrazione sono complessi per poter essere catturati in un unico 
prospetto teorico, dovuto all’unicità del progetto stesso. Nel corso di questo 
capitolo verranno prese in esame quelle teorie e quegli approcci che intendono
9 
mettere in luce l’evoluzione dell’integrazione economica ancorata al processo di 
integrazione europeo, i quali permetteranno di interpretare concettualmente gli 
eventi che hanno influito sul percorso di integrazione economica e monetaria dagli 
anni Cinquanta sino ai giorni nostri.  Il rapporto tra politica ed economia fu a lungo 
oggetto di studio da parte di teorici che arrivarono a sostenere che, mentre 
l’integrazione economica potrebbe procedere indipendentemente dall’integrazione 
politica, le due cose non possono essere separate dal tutto (Mutimer, 2007, 78). In 
questo contesto, il Neofunzionalismo, sviluppatosi a partire dal 1955 per opera di 
Ernst Haas
1
 costituisce la prospettiva più esaustiva che fornisce un quadro analitico 
dell’integrazione economica europea negli anni Cinquanta. Si tratta di una teoria 
che pone enfasi sulle dinamiche interne in specifici settori, le quali possono creare 
le condizioni per avviare un processo di integrazione più ampio che trasferisce 
competenze a istituzioni sovranazionali in aree politiche funzionalmente 
strategiche. In chiave neofunzionalista, l’integrazione rappresenta un processo 
incrementale che evolve nel tempo ed acquisisce una dinamica propria, con la guida 
delle istituzioni sovranazionali in risposta alle richieste provenienti dai gruppi di 
interesse nazionali (Niemann, Ioannou, 2015, 197). I neofunzionalisti rimarcano la 
distinzione tra high
2
 e low politics per sottolineare che i primi tentativi di 
integrazione economica coinvolgono quei settori appartenenti alla seconda 
categoria, per cui i governi nazionali sono disposti a cederne la sovranità (Øhrgaard, 
1997, 5). L’integrazione è quindi una risposta politica distintiva degli attori sociali, 
economici e politici alla crescente interdipendenza economica, per cui sono 
persuasi a spostare la loro lealtà (shift of loyalty), le loro aspettative e le loro attività 
politiche verso un nuovo centro di cui le istituzioni sovranazionali ne richiedono la 
giurisdizione (Leška, 2013, 435). L’aspettativa è che, nel momento in cui alcune 
funzioni economiche vengono affidate ad organismi centrali, i benefici ottenuti 
inducono i governi a centralizzare le relative politiche ed istituzioni (Moravcsik, 
2005, 351). Questo concetto permette ai neofunzionalisti di prevedere che 
l’integrazione economica europea si sarebbe autoalimentata per effetto del concetto 
 
1
 Philippe Schmitter, Leon Lindberg, Stuart Scheingold, Donald Puchala, Joseph Nye sono altri 
principali esponenti di questa teoria.  
2
 I settori di alta politica includono tutte quelle tematiche di natura strategica per gli Stati, come la 
politica interna, la sicurezza e la giustizia.
10 
di spillover funzionale, secondo il quale le fasi iniziali di integrazione inducono 
dinamiche economiche e politiche endogene che alimentano ulteriormente il 
processo di integrazione in settori affini (Moravcsik, 1993, 475). Tuttavia, lo 
spillover funzionale non è sufficiente a garantire l’avanzamento dell’integrazione, 
i neofunzionalisti lo affiancano infatti al concetto di spillover politico, per cui si 
verifica la sopracitata shift of loyalty che induce lo spostamento dell’attenzione al 
nuovo centro sovranazionale per effetto dei benefici derivanti dall’integrazione 
(Wallace et al, 2005, 16). Tale concetto permette di definire il collegamento tra 
economia e politica – assunto centrale nella prospettiva neofunzionalista - poiché il 
proseguire dell’integrazione economica si riverserà sempre più nella sfera politica, 
per cui le istituzioni centrali si estenderanno fino a dare forma a una comunità 
politica (Mutimer, 2007, 80). Da queste premesse i neofunzionalisti espongono gli 
assunti teorici che giustificano la cooperazione nei settori di carbone e acciaio tra i 
Sei mediante la costituzione della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio 
(CECA) nel 1951 e l’evoluzione nella Comunità Economica Europea (CEE) del 
1957 (Howarth, Quaglia, 2020, 430). Il Neofunzionalismo attribuisce alle 
istituzioni sovranazionali e alle spinte sovranazionali il ruolo di principali 
promotori dell’integrazione, ne deriva che l’integrazione economica contribuisce 
alla proliferazione di istituzioni sovranazionali, quali la Commissione, la Corte di 
Giustizia dell’UE e, più recentemente, la Banca Centrale Europea, che si posero 
alla guida del processo di integrazione in settori affini creando un nuovo centro 
politico tra Bruxelles e Strasburgo (Øhrgaard, 1997, 5). Di conseguenza, i 
neofunzionalisti richiamano il concetto di spillover coltivato, generato dalle 
preferenze e dagli sforzi attivi degli attori sovranazionali per favorire il processo di 
integrazione in settori affini (Howarth, Quaglia, 2020, 435).  
 
Sebbene il Neofunzionalismo si consideri come una delle teorie che fornisce 
un quadro concettuale dei primi tentativi di integrazione economica, a partire dagli 
anni Sessanta gli studiosi non riuscirono a spiegare il procedere dell’integrazione 
europea. Difatti, l’assunto teorico prevedeva che l’imperativo tecnocratico avrebbe 
condotto ad una graduale, automatica e profonda integrazione, così come una 
maggiore influenza sovranazionale (Moravcsik, 1993, 476). Quello che si osservò
11 
fu invece un rallentamento dello slancio integrativo e la riaffermazione del 
sentimento nazionalista, che culminò con l’episodio della Crisi della Sedia Vuota 
del 1965 ad opera del presidente francese Charles de Gaulle che mise in questione 
la veridicità della teoria proposta da Haas e aprì una nuova fase di carattere 
intergovernativo con il Compromesso di Lussemburgo raggiunto nel 1966
3
 
(Rosamond, 2000, 75).  
 
L’Intergovernamentalismo emerge come teoria alternativa al 
Neofunzionalismo di Haas per enfatizzare il protagonismo degli Stati Membri nel 
processo di integrazione
4
. L’episodio della Crisi della Sedia Vuota indusse gli 
intergovernamentalisti a criticare gli assunti generali del Neofunzionalismo, 
affermando che gli Stati partecipano all’integrazione europea per perseguire gli 
interessi nazionali, per questa ragione occorre porre attenzione prima al ruolo delle 
istituzioni e poi anche a quello degli interessi economici sociali, ma senza 
dimenticare il ruolo degli Stati
5
. Infatti, gli assunti principali di questa teoria 
ribadiscono la centralità degli Stati Membri come unici attori protagonisti nel 
processo di integrazione, i quali agiscono in ambito internazionale sulla base dei 
loro obiettivi ed interessi nazionali. Gli intergovernamentalisti inoltre sottolineano 
che la portata dell’integrazione europea è limitata dall’interesse statale, 
dall’interesse all’autoconservazione delle burocrazie degli Stati nazionali, dal 
predominio delle identità nazionali e da attori e influenze esterne (Rosamond, 2000, 
78). Pertanto, essi, a differenza dei neofunzionalisti, rifiutano l’automaticità del 
processo di integrazione per effetto del meccanismo di spillover e ne attribuiscono 
gli esiti ai governi nazionali sulla base dei loro interessi (Verdun, 2020, 1). 
 
3
 L’accordo raggiunto venne letto come un momento in cui le premesse fondamentali del progetto 
di integrazione vennero rinegoziate in favore degli Stati Membri, facendo prevalere il principio 
dell’intergovernamentalismo rispetto al carattere sovranazionale custodito nel Neofunzionalismo.  
4
 L’intergovernamentalismo, i cui pionieri furono Stanley Hoffman e Alan Milward, riprende dalla 
teoria del realismo il protagonismo degli Stati nella politica mondiale. Tuttavia, quest’ultima, ai fini 
degli interessi di questo elaborato, non viene presa in esame.  
5
 Nello specifico, l’intergovernamentalismo fino agli anni Settanta non dedica grande interesse 
all’integrazione europea poiché considerata come una cooperazione tra Stati dettata da interessi 
ingenti e del momento. Pertanto, Hoffman ribadisce che non c’è necessità di spiegare 
l’integrazione poiché viene intesa come normale politica internazionale. Solo a partire dagli anni 
Ottanta gli intergovernamentalisti iniziano a interrogarsi sul motivo per cui questa cooperazione si 
rafforza.
12 
L’integrazione viene in questo modo assimilata alla politica internazionale, per cui 
avviene tramite negoziati intergovernativi che richiedono il consenso di tutti i 
partecipanti e riflettono le preferenze comuni (Rosamond, 2000, 77). Pertanto, alla 
luce di quanto appena espresso, gli interessi nazionali costituiscono il fattore 
principale per avviare la cooperazione internazionale (Leška, 2013, 437). 
Analogamente al Neofunzionalismo, anche l’Intergovernamentalismo si avvale 
della distinzione tra alta e bassa politica per spiegare la possibilità di integrazione 
in settori tecnocratici e non controversi, noti come quelli di bassa politica, e la 
suscettibilità di conflitti in quei settori che coinvolgono l’autonomia dei governi 
(Rosamond, 2000, 77). Il caso della rimozione delle barriere per il funzionamento 
dei mercati rientra nella categoria di low politics poiché non costituisce una 
minaccia per le élite e per gli interessi nazionali; i governi sono quindi disposti a 
cooperare in quegli ambiti di bassa politica poiché ciò comporta il mantenimento 
del controllo su aree in cui le transazioni interstatali stanno diventando la norma 
(Ibidem, 77). Pertanto, l’integrazione settoriale è limitata al settore economico
6
, 
Hoffman riconosceva la possibilità di integrazione ma, a differenza del 
Neofunzionalismo, questa non avrebbe mai potuto evolvere in integrazione politica 
poiché gli Stati non sono disposti a perdere la propria autonomia in alcuni settori 
(Ibidem, 79). Per quanto concerne il ruolo delle istituzioni sovranazionali, gli 
intergovernamentalisti affermano che le istituzioni europee sono e rimarranno 
deboli, poiché non dotate di competenze, risorse, o di sostegno popolare per 
espandere il loro potere a spese degli Stati Membri.    
 
Se il decennio degli anni Settanta si caratterizzò per uno stallo nei progressi 
della costruzione istituzionale europea, a partire dalla seconda metà degli anni 
Ottanta gli studiosi osservarono un’accelerazione del processo di integrazione 
economica
7
. La rimozione delle barriere tariffarie, combinata con la ratifica 
dell’Atto Unico Europeo
8
 (AUE) del 1987 e con la proposta di creazione di un 
 
6
 L’integrazione, secondo l’intergovernamentalismo, è limitata al settore economico e in generale 
a tutti gli ambiti di low politics.  
7
 Questa fase del processo di integrazione verrà analizzata nel dettaglio nel capitolo successivo, in 
questo ci si limita a menzionare alcuni eventi al fine di presentare il dibattito teorico.  
8
 L’AUE è un evento importante per comprendere il sovranazionalismo tipico di quel periodo in 
Europa, oltre ad essere considerato come lo zenit del Metodo Comunitario poiché precisa
13 
Mercato Unico Europeo, così come l’insediamento di una nuova e propositiva 
Commissione guidata da Jacques Delors e il nuovo attivismo istituzionale del 
Parlamento Europeo posero le basi per un’accelerazione dell’integrazione 
economica
9
 tra gli Stati Membri, che sfociò in concomitanza con la rinascita della 
teoria neofunzionalista
10
 (Verdun, 2020, 7). Essa, infatti, fornì la risposta teorica 
all’accelerazione che caratterizzò questo periodo mediante il concetto di spillover
11
. 
Infatti, ciò che nel ventennio precedente venne identificato come obsoleto, in questo 
periodo il Neofunzionalismo si liberò di questa etichetta grazie alla rivisitazione del 
vecchio dibattito. A tal fine, durante gli anni Ottanta le due grandi teorie sino ad ora 
utilizzate per illustrare il processo di integrazione – Neofunzionalismo e 
Intergovernamentalismo – cominciarono ad interrogarsi sul futuro dell’esperimento 
europeo e sulla traiettoria di evoluzione. I neofunzionalisti conferiscono 
all’evoluzione del processo di integrazione l’etichetta di stato sovranazionale, 
mentre gli intergovernamentalisti continuano a vedere l’UE come 
un’organizzazione intergovernativa (Rosamond, 2000, 105).  
 
Gli assunti del Neofunzionalismo sembrarono offrire una nuova legittimità 
a questa teoria man mano che si manifestarono le logiche del progetto del Mercato 
Unico. Dalla metà degli anni Ottanta si osservarono infatti le tre varianti di 
spillover. Il progetto di rimozione delle barriere e dei controlli normativi ai fini 
della costruzione di un Mercato Unico integrato può essere identificato come 
spillover funzionale poiché richiese un’armonizzazione giuridica, nonché una 
cooperazione rafforzata in determinati settori e la prospettiva di un’Unione 
Economica e Monetaria permetteva di massimizzare l’efficienza economica 
 
ulteriormente il quadro istituzionale sovranazionale definito dal Trattato di Roma (Bickerton et al, 
2015, 4).  
9
 Nell’elaborato si cita solamente l’area di interesse, ovvero la cooperazione economica, sebbene 
l’accelerazione dell’integrazione europea interessò anche altri ambiti – dalla politica di coesione, 
alla politica ambientale e all’accordo sulle prospettive finanziarie pluriennali.  
10
 I fautori del Neofunzionalismo riconobbero i limiti epistemologici ed ontologici di questa teoria; 
si parla infatti di rinascita del Neofunzionalismo poiché negli anni Ottanta i neofunzionalisti 
cercano di analizzare la traiettoria dell’integrazione europea e di capire se il Neofunzionalismo 
possa assumere lo status di grande teoria così come avvenne durante il ventennio precedente.  
11
 È importante rimarcare che il Neofunzionalismo è insufficiente nella spiegazione del processo di 
integrazione che si osserva dagli anni Ottanta, poiché comprende anche fattori che possono essere 
trattati più adeguatamente con gli elementi chiave dell’intergovernamentalismo.
14 
(Ibidem, 100). A questo seguono gli orientamenti positivi in seno al Programma del 
1992 per effetto dei diversi gruppi di interesse che diedero prova di uno spillover 
di tipo politico (Ibidem, 101). In chiave neofunzionalista, si tratta quindi di 
collegamenti funzionali che creano continue pressioni per una maggiore 
integrazione e queste ricadute politiche derivano dalle preferenze dei gruppi di 
interesse economici in favore alla sovranazionalizzazione delle relative politiche. 
Un ulteriore fattore rilevante riguarda l’intervento degli attori sovranazionali, come 
il contributo della Commissione Delors ai fini dell’integrazione economica, che 
rientra nella categoria di spillover coltivato (Ibidem, 101). In questo contesto, 
diversi teorici esaminarono approfonditamente l’iniziativa del Mercato Unico e il 
contributo delle istituzioni sovranazionali
12
, rimarcando la rinnovata spinta 
all’unificazione per effetto della leadership esercitata dalla Commissione, nonché 
l’interazione della stessa con i gruppi interessati al fine di mobilitare le élite 
nazionali in favore della creazione del Mercato Unico (Ibidem, 102). Ulteriori 
studi
13
 evidenziarono che i progressi compiuti a partire dalla seconda metà degli 
anni Ottanta non possono essere interamente compresi senza considerare i 
cambiamenti strutturali nell’economia internazionale che si riversarono nelle 
economie nazionali e fecero sì che le istituzioni sovranazionali si attivassero in 
favore di una maggiore integrazione. Infatti, per tutti gli anni Ottanta e Novanta la 
Commissione promosse l’integrazione dei mercati insieme all’integrazione 
monetaria, insistendo sul fatto che i vantaggi del Mercato Unico non potevano 
essere ottimizzati senza l’introduzione di una Moneta Unica
14
 (Howarth, Quaglia, 
2020, 435).  
 
12
 Lavoro di Wayne Sandholtz e John Zysman.  
13
 Ibidem.  
14
 In questo caso lo spillover neofunzionalista si sovrappone alla path dependency 
dell’istituzionalismo storico, che verrà analizzato nell’ultima parte di questo capitolo. Il lavoro di 
Pierson (1996) mise in luce un processo di cambiamento costituito da due fasi. In primo luogo, gli 
Stati Membri perdono il controllo del processo di integrazione come conseguenza involontaria 
delle ricadute delle attività delle istituzioni sovranazionali. In secondo luogo, gli Stati Membri 
possono non riuscire a riaffermare il controllo sulla direzione dell’integrazione a causa 
dell’interdipendenza endogena creata dagli sviluppi delle politiche a livello sovranazionale, che 
comporterebbero costi di uscita che possono superare i benefici che si possono ottenere 
dall’abbandono o dall’inversione di una politica integrata. In tal caso, i governi degli Stati Membri 
potrebbero anche accettare un’ulteriore integrazione per ridurre le inefficienze e le esternalità 
negative create dall’area politica integrata (Howarth, Quaglia, 2020, 435).