L’autonomia finanziaria degli enti locali. La valorizzazione strategica del patrimonio e l'utilizzo di strumenti finanziari innovativi.

 9
Tra le competenze principali esercitate dagli Enti Locali facenti parte 
dell’UE figurano principalmente l’istruzione (manutenzione degli edifici 
scolastici e, in molti Paesi, la remunerazione del personale docente), 
l’azione sociale, l’ambiente (acqua potabile, acque reflue, gestione dei 
rifiuti solidi urbani), la sanità, la rete viaria minore, le case popolari, la 
cultura, il turismo e l’assetto del territorio. Il ventaglio delle competenze 
continua a crescere. Essi sono accompagnati dall’attribuzione di risorse 
aggiuntive, definite nell’ambito di un nuovo sistema di finanziamento, 
che prevede anche l’attribuzione di risorse “proprie” agli Enti locali. In 
Spagna, ad esempio, la legge 51/2002 del 27 dicembre 2002 istituisce 
per province e comuni spagnoli un nuovo sistema di finanziamento che 
comprende nel contempo una riforma del fisco a livello locale, entrato in 
vigore nel 2003. Attualmente, in Belgio gli Enti Locali beneficiano di una 
addizionale sull’imposta delle persone fisiche, mentre in Francia i 
Dipartimenti hanno di recente avuto una quota fissa sulla tassa sui 
prodotti petroliferi e la possibilità di manovrare l’aliquota della tassa 
sulle convenzioni assicurative, oltre che la tradizionale imposta locale 
sulle imprese. 
In Italia, nell’attuale momento, la manovra dei tributi propri rimane 
sostanzialmente bloccata ed il complesso dell’entrata dipende 
prevalentemente dal volume di trasferimenti e compartecipazioni a 
determinati tributi, disposti dallo Stato. La legge finanziaria 2003 ha 
disposto il congelamento per lo stesso anno delle aliquote dell’IRAP (di 
competenza delle Regioni), nonché dell’addizionale comunale e regionale 
sull’IRPEF. Tale misura è stata rinnovata per il 2004 e il 2005. A ciò si 
aggiunga la scarsa manovrabilità delle aliquote per le restanti imposte; 
ad esempio l’ICI, di competenza comunale, aveva nel 2003 una aliquota 
media del 6 per mille, a fronte del massimo possibile fissato a 7. 
Anche per questo la funzione finanziaria all’interno dell’ente locale ha 
assunto con la recente evoluzione del contesto normativo e istituzionale 
 10
una rilevanza strategica che solo 10 anni fa non era immaginabile. 
Innovazione non significa invenzione; il riassetto delle funzioni 
organizzative degli Enti, la richiesta di maggiore partecipazione al 
processo decisionale, unito alla scarsità di risorse hanno fatto si che si 
cercasse di adattare uno strumento già utilizzato in un altro contesto a 
questo. 
Il punto di partenza del processo di rinnovamento finora descritto è 
stato il 1994, anno in cui è stata introdotta per gli enti locali la 
possibilità del ricorso allo strumento obbligazionario, evento che, grazie 
al progressivo ampliarsi del novero delle operazioni e di interlocutori, ha 
portato ricadute positive sullo sviluppo di competenze interne agli enti. 
La conoscenza delle tematiche finanziarie si è andata approfondendo nel 
tempo, grazie ad esperienze di asset & liability management (operazioni 
di impiego delle risorse derivanti dalle  emissioni - fuori tesoreria unica 
- e di ristrutturazione del debito con strumenti derivati), mentre un 
contributo molto più marginale è venuto dalle operazioni di project 
finance (Finanza di progetto), strumento che in Italia sta avendo solo da 
poco una notevole diffusione. 
Una nuova sensibilità si è sviluppata su queste tematiche, e la nascita e 
lo sviluppo della funzione finanziaria negli Enti è vista oramai come 
un’esigenza prioritaria nella gestione delle amministrazioni, 
indispensabile per rispondere adeguatamente alla crescente incertezza 
finanziaria rilevata a livello macroeconomico. La gestione integrata ed 
ottimizzante degli attivi e dei passivi potrebbe condurre a valorizzare i 
beni tangibili e intangibili degli Enti Locali, assoggettandoli al loro 
migliore uso; dai beni demaniali al debito, dalle opere di interesse 
artistico alle partecipazioni in s.p.a. miste, alle operazioni così dette 
“fuori bilancio” quali cartolarizzazioni, swap, leasing, ecc., sono 
strumenti in grado di ammodernare i meccanismi di allocazione della 
ricchezza finanziaria. 
 11
L’apertura ai mercati finanziari offre agli enti nuove opportunità di 
accesso a fonti alternative per il finanziamento degli investimenti, ma, 
nell’ottica di una gestione ottimale delle risorse pubbliche, la 
valutazione e la selezione della forma di finanziamento è diventato un 
processo complesso.  
 
 
 
 
 
               Fo 
                        
 
 
 
 
 
Fattori strettamente economici vanno temperati da valutazioni 
strategiche; e una buon livello di collaborazione fra gli organi tecnici 
tenuti a valutare i costi e quelli politici che elaborano le linee guida della 
strategia finanziaria dell’ente, diventa l’elemento chiave di scelte di 
successo.  
FINANZIAMENTO 
DEGLI 
INVESTIMENTI 
TRADIZIONALE INNOVATIVO 
FONTI INTERNE 
 
 ξ  Entrate correnti 
ξ  Trasferimenti 
 ξ  Avanzo 
economico 
 ξ  Avanzo di 
amministrazione 
 ξ  Alienazione del 
patrimonio 
FONTI ESTERNE
 
 ξ  Mutui con la 
Cassa Depositi e 
Prestiti 
 ξ  Mutui con la BEI
 ξ  Mutui con istituti 
creditizi privati 
 
 
CAPITALI 
PRIVATI 
 
 ξ  Project 
Finance 
 ξ  Sponsoriz- 
     zazioni 
 
STRUMENTI 
INNOVATIVI 
 
 ξ  Obbligazioni
 ξ  Cartolarizza-
zioni 
 ξ  Leasing 
 ξ  Swap 
 ξ  Derivati 
 
 12
Il progressivo realizzarsi di un reale federalismo fiscale fa emergere 
l’importanza di un’efficace gestione delle entrate proprie, oltre 
all’opportunità di individuare nuove fonti per il reperimento di risorse 
finanziarie, come le sponsorizzazioni, la partnership tra pubblico e 
privato per il finanziamento delle opere, la gestione attiva della liquidità. 
Il modificarsi delle condizioni strutturali dell’economia ha condotto a 
una situazione del debito a lungo termine degli enti non più in linea con 
i tassi di mercato, spingendo verso interventi di gestione attiva del 
debito, tramite operazioni di ristrutturazione o estinzione anticipata dei 
mutui e attraverso l’utilizzo degli strumenti finanziari derivati. 
La progressiva fuoriuscita degli enti pubblici dal sistema di Tesoreria 
Unica, da un lato consente agli enti in tesoreria mista di gestire in 
maniera attiva eventuali eccedenze di liquidità; dall’altro pone l’accento 
sull’importanza di una buona programmazione dei flussi di cassa, oltre 
che di un adeguato livello di integrazione e di collaborazione con il 
Tesoriere. 
Le norme sul patto di stabilità interno spingono con crescente 
attenzione a creare meccanismi efficaci e flessibili per la 
programmazione e il monitoraggio dei flussi finanziari, che permettano 
di correggere eventuali sforamenti con tempestività ed efficacia. 
Infine non bisogna dimenticare che tutte le scelte non possono 
prescindere anche in quest’ambito da una corretta analisi, 
interpretazione e applicazione delle norme di riferimento, che, 
continuamente in evoluzione, ricalcano tecniche di gestione tipiche del 
mondo aziendale privato, adattandole alla specificità dei soggetti gestori 
del denaro pubblico. 
Impulsi al cambiamento, come è evidente, sono giunti da più direzioni 
agendo su differenti campi d’azione dell’area economico finanziaria e 
facendo emergere, oltre all’esigenza di un continuo rinnovamento 
organizzativo, un reale bisogno di integrazione e coordinamento fra gli 
 13
interventi, che rappresenta la vera sfida per gli enti che in questi anni si 
sono confrontati in maniera attiva con le nuove opportunità del settore.  
Le linee guida che ispirano la gestione finanziaria dell’Ente Locale 
partono dall’affermazione di  pochi semplici principi: 
ƒ apertura verso i mercati finanziari domestici e internazionali (per le 
operazioni maggiori); 
ƒ massima trasparenza e pubblicità alle azioni dell’ente; 
ƒ concorrenza fra i potenziali contraenti;  
ƒ audit finanziario; 
In occasione del programma connesso all’emissione, l’Ente viene 
valutato annualmente da una delle agenzie di rating (Standard & Poors, 
Fitch, Moody’s) che analizza la gestione e la solidità finanziaria e 
patrimoniale dell’ente sotto l’aspetto specifico della capacità di rimborso 
dei debiti. 
Il panorama delle fonti di finanziamento che oggi si offre agli enti Locali 
non è più limitato al tradizionale mutuo con Cassa Depositi e Prestiti, 
ma comprende la possibilità di ricorrere ai mercati finanziari domestici 
ed esteri, tramite le emissioni di titoli obbligazionari; di spuntare con 
istituti bancari privati condizioni vantaggiose per i mutui, anche grazie 
all’affidabilità creditizia certificata dall’agenzia di rating; di ricorrere a 
forme alternative di finanziamento, come il leasing, la finanza di 
progetto, le cartolarizzazioni.   
Delineandosi una tendenza alla riduzione delle risorse proprie dell’ente 
destinabili ad investimenti e una spinta al ricorso a nuovo 
indebitamento, diventa cruciale la presenza di professionalità nell’Ente 
in grado di valutare le alternative finanziarie offerte da intermediari e 
mercati, anche senza il ricorso a consulenti esterni, e costituisce il 
momento di raccordo fra le decisioni operative e le scelte strategiche 
degli organi di governo in materia.  
 14
L’indebitamento dell’Ente richiede di essere gestito in un’ottica più 
dinamica che in passato, grazie alle nuove opportunità offerte all’Ente 
dalla recente evoluzione dei mercati e dell’ambiente normativo di 
riferimento. 
Rientrano in questo capitolo sia il ricorso a strumenti derivati, come lo 
Swap, per la ristrutturazione del debito pregresso, sia la rimodulazione 
dei flussi di pagamento a seguito di operazioni di rinegoziazione dei 
mutui in essere. 
La valutazione di proposte di rinegoziazione delle posizioni debitorie in 
essere ha interessato sia il sul fronte privato, che quello pubblico, grazie 
a una serie di interventi normativi che hanno offerto agli enti locali la 
possibilità di trasformare il debito, riarticolando a vario titolo la 
struttura del flussi di pagamento per capitale e interessi, a condizioni 
più o meno vantaggiose.  
In un primo momento (2000-2001) l’incerto quadro normativo di 
riferimento ha richiesto un lavoro di analisi delle fonti normative e di 
contestuale valutazione delle esperienze degli altri enti cd “pionieri”, allo 
scopo di verificare in concreto i margini di manovra e le opportunità.   
Anche se l’affidamento di questi specifici servizi non è soggetto alla 
normativa in materia di appalti pubblici, la mia idea è che occorra  
adottare una procedura a evidenza pubblica tramite confronto 
concorrenziale fra gli operatori più qualificati del settore, sulla base di 
strutture ritenute idonee al perseguimento degli obiettivi dell’ente.  
Per un corretto funzionamento della procedura di selezione delle offerte 
più vantaggiose,  vista la peculiarità delle operazioni e allo scopo di 
stipulare a condizioni il più possibile prossime al mercato, si richiedono 
tempi per la selezione della controparte brevissimi. 
Un elemento chiave per la celerità della stipula dei contratti nel settore 
privato è la standardizzazione dello schema contrattuale, con l’adozione 
generalizzata del modello ISDA, schema contrattuale di diritto 
 15
anglosassone per l’operatività in derivati degli intermediari finanziari, 
basato sulla condivisione di un Accordo Quadro Standard (Master 
Agreement) e sullo scambio di lettere commerciali per la definizione 
delle clausole economiche, di dettaglio o di deroga all’accordo. 
A partire dal marzo 2001 le Province e i Comuni fino a 10.000 abitanti 
sono stati sottratti all’obbligo della Tesoreria Unica per le entrate 
proprie, che possono confluire sul conto corrente di tesoreria 
intrattenuto direttamente con il Tesoriere. 
La situazione di cassa degli Enti è articolata quindi su più fronti: le 
contabilità speciali in tesoreria Provinciale presso Banca d’Italia; i fondi 
detenuti a vario titolo presso il Tesoriere e le somme vincolate nei vari 
conti presso gli istituti mutuanti, presso il Tesoriere, presso la Banca 
d’Italia.  
Si è aperta l’opportunità e la necessità di una gestione integrata dei 
flussi finanziari con le metodologie della gestione di tesoreria di una 
azienda privata, indirizzata verso l’utilizzo prioritario, ove consentito 
dalla normativa, dei fondi meno redditizi, e volta all’ottimizzazione del 
rendimento delle giacenze fruttifere. 
Indispensabile, per una corretta gestione di tesoreria, una buona 
pianificazione dei flussi, basata sui dati storici, nonché la costruzione di 
un buon rapporto di collaborazione con il Tesoriere. 
Una buona attività di pianificazione dei flussi di cassa è anche il punto 
di partenza per la gestione attiva delle eccedenze di liquidità in 
operazioni che, garantendo l’integrità del patrimonio, offrano un 
rendimento superiore a quello del rapporto di tesoreria. 
La ottimizzazione della gestione delle giacenze favorisce la creazione di 
cospicue nuove risorse utilizzabili per le attività istituzionali dell’ente e 
in questo caso le somme provenienti dall’emissione di prestiti 
obbligazionari, nelle more della realizzazione delle opere alla quali tali 
fondi sono destinati, sono impegnate in operazioni di reinvestimento in 
 16
pronti contro termine da principio, o con una nuova formula di gestione 
patrimoniale personalizzata, semplificando notevolmente la gestione. 
Sono al vaglio ipotesi di  estensione dell’attività di investimento della 
liquidità anche alle giacenze di tesoreria, dovuta anche all’introduzione 
del regime di tesoreria mista. 
Il mutato panorama più volte richiamato non poteva non avere effetti 
sul rapporto con l’interlocutore principale dell’ente nell’ambito della 
gestione finanziarie, che è il Tesoriere. 
Esigenze di rinnovamento del servizio si sono manifestate da più parti, e 
le istanze dei vari utenti interni ed esterni sono state trasfuse nella 
nuova normativa. 
Oltre al parametro del tasso attivo sulle giacenze, che, dato il regime di 
tesoreria mista, ha il peso maggiore, particolarmente rilevanti sono 
considerati i parametri cosi detti “tecnici” dell’offerta: le caratteristiche 
dal collegamento telematico, e l’offerta di servizi aggiuntivi, valutati 
anche con l’ausilio di relazioni illustrative.  
Garantita un’azione di miglioramento del tasso attivo, si è inteso 
velocizzare la confluenza nel conto di tesoreria di tutte le disponibilità 
dell’Ente come i depositi per spese contrattuali e le giacenze dei conti 
correnti postali, riversati in tesoreria con cadenza settimanale con 
l’ausilio di una proceduta telematica (Banco Posta On Line), in modo da 
massimizzare la giacenza e favorire la creazione di maggiori  interessi 
attivi. 
Le singole scelte di progettazione e realizzazione della funzione Finanza 
negli enti non possono che basarsi sulle realtà locali, ma il senso è 
quello di offrire degli spunti tramite la condivisione di quelli che sono 
fattori critici di successo nella strategia finanziaria. 
Fondamentale è la consapevolezza diffusa a livello politico della 
rilevanza della funzione Finanza e del ruolo di ciascun organo nel 
rispetto delle proprie prerogative, nella definizione delle strategie, nelle 
 17
scelte organizzative, nella definizione degli obiettivi, nelle scelte 
operative, nel controllo. 
Nella struttura organizzativa è indispensabile individuare un presidio 
riconoscibile per la funzione Finanza, che risponda alle esigenze di 
competenza e professionalità specifiche, il cui ruolo sia chiaramente 
delimitato rispetto alle altre attività dell’area economico finanziaria. 
Un fattore da non trascurare è il continuo confronto all’interno della 
pubblica amministrazione locale, basato sulla condivisione di 
esperienze e delle prassi operative con l’ausilio di soluzioni quali i tavoli 
di lavoro tecnici, le comunità tematiche (Cantieri), le reti (Me.fin.), gli 
eventi promossi dalle Associazioni, i rapporti con le Università ecc. 
Anche la collaborazione con gli intermediari finanziari crea un valore 
comune, nel reciproco interesse di definire il contesto delle norme di 
riferimento, spesso poco chiaro e in continua evoluzione. 
Da ultimo, ma non meno importante, e fondato in larga parte su alcuni 
dei fattori citati finora, la creazione di un solido background di 
conoscenze sugli strumenti della finanza, sia a livello tecnico-finanziario 
che giuridico-contrattuale. 
Obiettivo di questo studio è quindi considerare l’intera gamma di 
soluzioni “innovative” utilizzabili dagli Enti locali, al fine di favorirne 
appieno lo sviluppo sostenibile. Contestualmente saranno considerate le 
differenze e i criteri di scelta tra le diverse opportunità considerate, 
commentando l’evoluzione, anche normativa, di cui i diversi metodi 
necessitano.