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CAPITOLO 2
I CONTROLLI NELLA CORTE DEI CONTI
V olendo verificare la presenza di eventuali evidenze a favore della ipotesi di Michael
Power, il punto di partenza è l'esame dei cambiamenti che hanno caratterizzato le
istituzioni di controllo. Si parte dall‟analisi dalla Corte dei conti, l'istituzione suprema di
controllo italiana. Dopo averne introdotto le caratteristiche principali, si osserverà come sia
cambiata in termini di organizzazione ed attività negli ultimi venti anni, valutando quindi
se questi cambiamenti si conciliano con la teoria dell'esplosione dei controlli;
La Corte dei conti è un organo previsto dalla Costituzione che si occupa sin dalla sua
creazione, all'alba dell'unità d'Italia, di controllare la gestione del denaro pubblico ed
evitare frodi e sprechi. E' un organo previsto espressamente a livello costituzionale ma non
disciplinato dalla stessa fonte normativa, rientra dunque tra gli organi definiti di rilievo
costituzionale. E' assegnatario di due ordini di funzioni principali, di controllo (art. 100
Costituzione) e giurisdizionali (art. 103 Costituzione), mentre sono meno rilevanti le
funzioni consultive e amministrative, tanto da essere definite funzioni residuali
3
. La
distinzione tra le funzioni principali determinano l'organizzazione degli uffici, distinti in
procure e sezioni per la funzione giurisdizionale, e sezioni di controllo per l'omonima
funzione. E' anche pensata come organo ausiliario, nel senso che si relaziona con gli organi
titolari di funzioni esecutive, legislative, di controllo e indirizzo politico, per supportarne
lo svolgimento dei compiti; malgrado questo ruolo ausiliario, cioè strumentale al servizio
del Governo e del Parlamento, la Corte dei conti è considerata organo neutrale ed
indipendente rispetto a quegli stessi organi, perché agisce negli interessi della Repubblica
nella sua globalità (Bax 2008, p. 13).
E' la legge ad assicurare l'indipendenza e l'autonomia dell'istituto e dei suoi componenti dal
governo. Mezzi per tutelare l'indipendenza sono l'autonomia finanziaria e organizzativa e
l'inamovibilità dei magistrati, oltre a particolari modalità di nomina dei vertici istituzionali
e alle procedure di selezione per concorso pubblico e nomina dei magistrati contabili.
3
L‟articolo 100 della Costituzione prevede “il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e
anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato”. Come si esporrà successivamente non tutti i
processi di controllo attuati dalla Corte dei conti sono riconducibili alla funzione individuata espressamente
dalla Costituzione. L‟articolo 103 prevede invece che la “Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge” conferendo quindi lo status di magistrati ai membri
dell‟organo
39
Il personale è composto da magistrati e impiegati amministrativi. Tra i magistrati si
distinguono per attività il Presidente, il Presidente aggiunto, il Procuratore Generale, il
Procuratore generale aggiunto, i Presidenti di sezione, i Consiglieri, i primi Referendari e i
Referendari.
La Corte dei conti si relaziona con il Governo e con il Parlamento. Il primo organo
rappresenta, generalmente, il naturale referente per i controlli di legittimità effettuati sugli
atti adottati dall'amministrazione; il secondo organo è invece il referente per i controlli
economici finanziari e di controllo sulla gestione, strumenti attraverso cui le camere
elettive possono meglio interpretare il loro ruolo di organi di controllo e indirizzo politico.
Un riferimento sostanziale al rapporto Corte dei Conti Governo emerge dalla legge
finanziaria del 2008, dove si dispone che l'amministrazione, che non ritenga opportuno
ottemperare a rilievi emersi dalla relazione della Corte dei Conti a conclusione dei controlli
sulla gestione della spesa o delle entrate, adotti, entro 30 giorni dalla ricezione dei rilievi,
un provvedimento motivato da comunicare alla Presidenza delle Camere, alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri e alla Presidenza della Corte dei Conti
4
.
Per quanto riguarda il rapporto di ausilio al Parlamento, questo si sostanzia in diverse
attività; se, infatti, sia il controllo sugli atti, sia il controllo finanziario e sulla gestione
hanno comunque questa funzione, un rapporto più immediato si ritrova nella relazione
sulla parificazione del rendiconto generale dello Stato, nell'audizione a cui il Parlamento
assiste in occasione della presentazione da parte del governo del documento di
programmazione economico finanziaria (dpef) e della legge finanziaria, audizioni su
argomenti indicati dallo stesso parlamento e referti quadrimestrali resi sulla copertura delle
leggi di spesa e sulle tecniche di quantificazione dei relativi oneri. Sempre la Corte
presenta al Parlamento relazioni attinenti a specifici settori, in attuazione di determinate
disposizioni legislative; espone quindi, anche sotto il profilo finanziario, relazioni
concernenti la gestione delle università, la gestione delle risorse destinate al personale del
settore pubblico e quantificazione dei costi contrattuali, relaziona sull'informatica pubblica,
sui fondi di rotazione, e sulle gestioni fuori bilancio. Ancora, presenta relazioni specifiche
sulla gestione delle Regioni e sul buon andamento delle azioni amministrative degli Enti
Locali, nonché sulla gestione degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (Corte dei
conti, 2010).
4
Si fa riferimento al comma 64 dell‟‟art.3, Legge n.244 , “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
pluriennale dello Stato” del 24 Dicembre 2007.
40
2.1 Le riforme normative e le principali caratteristiche
In ottica della teoria di esplosione dei controlli e di Audit Society, occorre osservare come
le riforme degli ultimi venti anni abbiano modificato l'organizzazione della Corte dei conti.
Più avanti si esaminerà la funzione di controllo e come questa attività si sia modificata nel
medesimo intervallo di tempo osservando soprattutto il controllo successivo sulla gestione.
Le norme che hanno plasmato l'organizzazione e l'attività della Corte dei Conti risalgono al
1862, quando la Corte veniva a essere appunto competente a “giudicare dei conti che
debbono rendere tutti coloro che hanno maneggio di denaro o di altri valori dello Stato e di
altre pubbliche amministrazioni designate dalle leggi”
5
.
Il regolamento che disciplinava poi la procedura fu emanato nel 1933 con Regio Decreto, e
nel 1934, sempre con Regio Decreto, entrò in vigore il Testo Unico delle leggi sulla Corte
dei Conti.
Nel passaggio dal regime fascista alla Repubblica intervenne unicamente la
“canonizzazione” (Bax 2008, p.24) delle funzioni della Corte dei conti nella Costituzione, i
già citati articoli 100 e 103, a cui si dette attuazione con la legge n. 259 del 1958.
Modifiche rilevanti iniziarono ad essere introdotte con la costituzione di sezioni regionali,
per la Sardegna nel 1984 e per la Campania, Puglia e Calabria nel 1991; queste
costituirono esperienze pilota che portarono poi alla riforma che modificò la base
dell'impianto normativo che regolava la Corte dei Conti.
Nel 19 gennaio 1994 veniva approvate le leggi 19 e 20 che avevano ad oggetto il
decentramento dell'attività, l'introduzione di un doppio grado di giudizio per quanto attiene
all'attività giurisdizionale contabile, e, soprattutto, per quanto attiene a questa ricerca, una
profonda rivisitazione dell'attività di controllo. Si assiste dunque ad una modifica
dell'organizzazione e dell'assetto delle sue funzioni, con ulteriori interventi legislativi in
materia giurisdizionale, nel 1996 e nel 2000, e, sempre nel 2000, attraverso la legge 340,
interventi in materia di controllo e relative procedure. Nel 2005 la Legge n. 266 del 23
dicembre, cioè la legge finanziaria del 2006, obbliga gli organi di revisione finanziaria
contabile degli enti locali ad inoltrare relazioni sui bilanci preventivi e sul rendiconto finale
alle sezioni regionali della Corte. Ulteriori ambiti ed oggetti dei processi di controllo della
5
Compiti della Corte dei conti individuati nell‟art. 10 della Legge n. 800 “Dell'istituzione e composizione
della Corte dei conti ” del 14 agosto del 1862.
41
Corte vengono introdotti puntualmente con le leggi finanziarie degli anni successivi
6
.
Come accennato, la Corte dei Conti è composta da Magistrati ed impiegati amministrativi;
in riferimento allo status magistrale, stante le diverse funzioni e il differente status
giuridico delle diverse magistrature, le stesse sono disciplinate diversamente,
legittimamente secondo un giudizio della Corte costituzionale (Corte costituzionale,
sentenza n.10/ord 30-1-2002). Un numero limitato di magistrati poteva essere nominato dai
consigli regionali e dagli enti locali, dal momento che la Corte dei conti era individuata
come organo della Repubblica. Tuttavia nel 2007 è stata abrogato l'articolo che prevedeva
la presenza di consiglieri designati da detti enti, accentrando maggiormente il sistema dei
controlli. Per quanto riguarda il personale amministrativo è stato normato un riordino con
una deliberazione delle Sezioni Riunite n°21/98 in data 5 Marzo 1998, avente ad oggetto il
supporto per l'attività delle Sezioni, dei Collegi centrali di controllo successivo e dei
Collegi regionali di controllo, con la previsione di un contingente avente qualificazione
nelle materie del controllo sulla gestione.
Il vertice della Corte dei conti è rappresentato dal Presidente che la rappresenta nelle
audizioni e nelle relazioni tenute al Parlamento, presiede le sezioni in sede giurisdizionale
e di controllo, e rappresenta sempre la Corte nelle sedi internazionali, sia nell'ambito di
collaborazione tra le istituzioni supreme di controllo europee (EUROSAI), sia mondiali
(INTOSAI).
L‟organo di autogoverno della Corte è il Consiglio di Presidenza. Introdotto nel 1913 da
una delibera delle Sezioni Riunite, fu innovata dall‟art. 10 della L. 117 del 1988. La norma
dispone che l‟organo sia composto da tre membri di diritto, (Presidente, Procuratore
generale, presidente di sezione più anziano), dieci magistrati ripartiti proporzionalmente
secondo le qualifiche, tra cui quattro membri laici nominati dalle camere congiunte a
maggioranza assoluta. L‟organo è competente a decidere sulle questioni relative allo status
dei magistrati, al funzionamento dei vari uffici giudiziari della Corte e sulle azioni
disciplinari proposte dal Procuratore generale.
Un problema di indipendenza dell'organo potrebbe prefigurarsi dal momento che la metà
dei consiglieri, cioè la qualifica più alta dei magistrati della Corte dei conti, vi accede
attraverso la nomina di personalità estranee all'organo da parte del governo. La questione
6
In questo senso si è parlato del comma 64, art. 3 della finanziaria del 2008 (§ 3.2), e si possono citare gli
interventi: nella finanziaria del 2007 con cui si delega alla Corte la competenza al controllo sulle norme
introdotte nelle leggi finanziarie, nella finanziaria del 2009, con cui si attribuisce un ruolo nella vigilanza sui
contratti derivati stipulabili dalle amministrazioni pubbliche, nella finanziaria 2010, con cui la si coinvolge
nel caso di inadempienze nelle comunicazioni delle amministrazioni statali all‟Agenzia del Demanio.
42
ha sollevato delle perplessità che hanno portato la Corte costituzionale a pronunciarsi in
merito: la sentenza n.1 del 1967 ha stabilito che l'indipendenza dell'organo non era minata,
dal momento che una volta intervenuta la nomina da parte del governo “cessa ogni vincolo
fra il governo che nomina e la persona che viene nominata, a null'altro tenuta se non
all'obbedienza della legge”.
Si è anche parlato della potestà regolamentare concessa alla Corte in materia di
organizzazione, funzionamento, struttura dei bilanci e gestione della spesa, con il
riconoscimento di una autonomia organizzativa e finanziaria. La legge finanziaria del 2008
ha attribuito al Consiglio di Presidenza della Corte il potere di riorganizzare uffici e servizi
attraverso regolamento che disciplini organizzazione, funzionamento e struttura dei bilanci
e gestione delle spese
7
. Come però anche puntualizzato dall'INTOSAI, le istituzioni di
controllo esterno non devono far parte degli istituti sottoposti al controllo stesso e devono
godere di un‟assoluta indipendenza organizzativa e funzionale. La Corte dei conti, titolare
del compito di controllare gli atti adottati dal Governo necessita quindi di un'autonomia
rafforzata rispetto agli altri organi ausiliari a cui viene accomunata.
Il problema principale riguarda le fonti di finanziamento. Sino alla riforma del 1994 la
Presidenza del Consiglio individuava la spesa per i singoli capitoli di spesa di cui era
beneficiaria la Corte. A seguito della riforma normativa, art. 4 L.20/1994, per la Corte è
individuato un capitolo unico, garantendole dunque una maggior autonomia nell'impiego
dei fondi di cui era assegnataria. Bilancio preventivo e rendiconto della gestione
finanziaria sono poi comunicati ai presidenti delle camere e quindi pubblicati sulla
Gazzetta Ufficiale. Tuttavia nell'ambito del XIX° congresso INTOSAI a Città del Messico
nel 2007, era stata adottata una dichiarazione che auspicava una “autonomia finanziaria e
amministrativo-gestionale con la disponibilità di adeguate risorse umane materiali e
finanziarie”che “l'Esecutivo non potesse controllare o comunque influenzare l'accesso a
queste risorse”. Era richiesto quindi un ulteriore progresso che slegasse definitivamente la
Corte dei conti dal Governo. In attuazione di questo principio era stato avanzato un
disegno di legge (Ordine del giorno n. g 91.100 al DDL n.18187) che si proponeva di
garantire l'indipendenza finanziaria della Corte, con un sistema che prevedeva un apposito
fondo del bilancio del Senato della Repubblica, con stanziamento determinato annualmente
con decreto del Presidente del Senato su proposta del Presidente della Corte dei Conti. La
proposta è stata poi cancellata mentre è stato introdotto un articolo nella Finanziaria del
7
Si fa riferimento al comma 62 dell‟‟art.3, Legge n.244 , “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
pluriennale dello Stato” del 24 Dicembre 2007.
43
2008 secondo il quale il Presidente della Corte è tenuto a presentare una relazione al
Parlamento sugli strumenti necessari per garantire piena autonomia ed effettiva
indipendenza nell'espletamento delle proprie funzioni di organo ausiliario del Parlamento
8
.
Nonostante questa innovazione, rimane la necessità di una maggiore indipendenza
finanziaria dall'esecutivo, testimoniata dal fatto che “nella quasi totalità dei paesi Europei e
per la stessa Corte dei conti europea i budgets finanziari sono individuati dai Parlamenti e
non dai Governi” (Lazzaro 2008). Sebbene la legge del '94 avesse previsto la possibilità di
autoorganizzazione, questa fu effettivamente attuata nel 1997, con l‟istituzione dei collegi
regionali per il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e locali, che
andavano ad affiancarsi alle delegazioni regionali per il controllo delle amministrazioni
dello Stato decentrate. In seguito, la L. 639 del 20 dicembre 1996 concentrò in unico
organo, denominato Sezioni Riunite in sede non giurisdizionale, tutte le funzioni della
corte dei conti diverse da quelle giurisdizionali.
In sede centrale, le Sezioni Riunite in sede di controllo, svolgono i compiti di apposizione
del visto con riserva, di relazione al parlamento sul rendiconto generale dello Stato e sui
rendiconti delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome, sulle leggi di spesa e
sulla certificazione dei costi dei contratti collettivi per i dipendenti delle pubbliche
amministrazioni, nonché altri rapporti. Altre competenze assegnate alle suddette Sezioni
Riunite in sede di controllo sono: definire il quadro di orientamento programmatico, anche
pluriennale, delle analisi di finanza pubblica e dei controlli sulla gestione cui sono preposte
le sezioni, centrali e regionali; stabilire gli indirizzi di coordinamento ed i criteri
metodologici di massima per lo svolgimento di tali attività; programmare analisi relative a
più sezioni, considerate le richieste del Parlamento stabilendo le modalità della
collaborazione tra le sezioni interessate; risolvere le questioni di competenza che possono
sorgere tra le diverse sezioni di controllo. Il decreto Legislativo n. 286 del 30 luglio 1999
ha irrobustito la possibilità di organizzazione autonoma autorizzando la regolazione
indipendente di numero, composizione e sede delle proprie strutture di controllo, anche in
deroga a previdenti disposizioni normative. In applicazione del decreto sono state istituite
le sezioni regionali di controllo con la Deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16
giugno 2000. Sempre in ottica di rafforzamento dell'indipendenza dell'istituto la Legge n.
202 del 21 luglio 2000 ha regolamentato la nomina del Presidente della Corte; in questo
senso la legge prevede che il Presidente della Corte sia nominato tra i magistrati della
8
Si fa qui riferimento al comma 63 dell‟‟art.3, Legge n.244 , “Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale pluriennale dello Stato” del 24 Dicembre 2007.
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stessa Corte che abbiano esercitato, per o tre anni, funzioni di presidenti di sezione o
equivalenti presso organi costituzionali nazionali o istituzioni dell'Unione Europea. La
procedura di nomina prevede l'emanazione di un decreto del Presidente della Repubblica
su proposta del presidente del consiglio dei ministri, sentito il parere del consiglio di
presidenza. Riguardo al parere che deve essere fornito dal Consiglio di Presidenza della
Corte dei conti, questo ha natura sicuramente obbligatoria e configura dunque un atto di
concertazione con gli altri attori che intervengono nella nomina, rafforzando dunque
l'indipendenza e l'autonomia nei confronti del governo
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NORME MATERIA INNOVAZIONE
D.L. 1 luglio
2009 n. 78
Provvedimenti anticrisi, nonché
proroga di termini.
Inclusione di alcuni atti all'elenco tassativo di
quelli sottoposti a controllo preventivo.
Competenza della Sezioni riunite per indicare
orientamenti in questioni risolte differentemente
dalle sezioni regionali di controllo
L. 4 marzo 2009
n. 15
Delega al Governo finalizzata
all'ottimizzazione della produttività
del lavoro pubblico e alla efficienza e
trasparenza delle pubbliche
amministrazioni nonché disposizioni
integrative delle funzioni attribuite
alla Corte dei conti
controlli su gestioni pubbliche statali in corso di
svolgimento. Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti possono essere integrate, da due
componenti designati dal Consiglio regionale e dal
Consiglio delle autonomie locali
L. 24 dicembre
2007 n. 244
Legge finanziaria 2008
Relazione al parlamento sugli strumenti necessari
per garantire piena autonomia ed effettiva
indipendenza nello svolgimento delle funzioni di
organo ausiliario del Parlamento in attuazione
dell‟articolo 100 della Costituzione.
Controllo sulle norme introdotte nella finanziaria
L. 27 dicembre
2006 n. 296
Legge finanziaria 2007 Delega della competenza al controllo su norme
introdotte nella finanziaria.
L. 23 dicembre
2005 n. 266
Legge finanziaria 2006 Comunicazione del bilancio preventivo e
consuntivo da parte degli Enti Locali alla Corte.
Comunicazione da parte di vari ministeri dei
decreti di ripartizione dei fondi di diversi fondi.
L. 5 giugno 2003,
n. 131
Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3
La Corte verifica il rispetto egli equilibri di
bilancio da parte di enti locali e regioni, in
relazione al patto di stabilità. Può fornire ulteriori
forme di collaborazione agli organi rappresentativi
di detti enti.
L. 21 luglio 2000,
n. 202
Nomina del Presidente della Corte Modifica del processo di nomina del Presidente
della Corte
D.Lgs. 30 luglio
1999, n. 286
Riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di
monitoraggio e valutazione dei costi,
dei rendimenti e dei risultati
dell'attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche
Disposizioni in materia di controlli interni.
Individuazione delle 4 tipologie
D.P.R. 27 luglio
1995, n. 388
Regolamento recante norme sugli
incarichi dei magistrati della Corte dei
conti
Incarichi consentiti e vietati ai magistrati
D.L. 29 aprile
1995, n. 131
Disposizioni urgenti in materia di
ordinamento della Corte dei conti
Atti sottoposti a controllo preventivo divengono
efficaci dopo 60 giorni
L. 14 gennaio
1994, n. 20
Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della
Corte dei conti.
Limitazione del controllo preventivo e
introduzione del controllo sulla gestione e sui
controlli interni. Autonomia finanziaria,
organizzativa e di funzionamento. Unico capitolo
di spesa
D.L. 15 novembre
1993, n. 453
Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte
dei conti
Riforma attinente all'attività giuriscizionale della
Corte
Tab 3.1 Interventi normativi più significativi sull'organizzazione e attività della Corte dei conti in
materia di controllo
46
2.2 La funzione di controllo della Corte dei conti e la sua struttura organizzativa
La Corte dei conti opera il controllo esterno sulle pubbliche amministrazioni volto alla
verifica dell‟attività gestoria e di rispondenza ai principi di legalità, efficienza, efficacia ed
economicità; questo controllo può prendere forme morfologiche differenti e dare esiti
differenti. Nel controllo preventivo l‟esito dell‟attività è di determinare l‟efficacia dell‟atto,
se negativo, l‟impedimento all‟efficacia dell‟atto. Nel controllo economico-finanziario e
successivo di gestione la finalità è quella di acquisire dati, analisi e valutazioni su cui gli
organi amministrativi, legislativi, e di indirizzo politico amministrativo, possano basare le
proprie decisioni. Differisce dunque l‟oggetto del controllo, ed il parametro con cui si
valuta. Entrambe queste attività di controllo sono svolte dalla Corte dei conti quando
l‟oggetto dell‟attività sono le amministrazioni dello Stato, mentre l‟attività viene svolta sia
dal ministero competente per la vigilanza, sia dalla Corte dei conti se l‟oggetto sono gli
enti pubblici; infine, se l‟oggetto sono le amministrazioni regionali, l‟attività di controllo
preventivo è svolta sia dalla Corte che da organi regionali, mentre l‟attività di controllo
successivo sulla gestione solo dalla Corte dei conti.
I controlli interni operati negli stessi soggetti, mirano ad accrescere l‟economicità,
l‟efficienza e l‟efficacia dell‟azione degli stessi enti. Occorre dunque un raccordo tra
controlli interni e controlli esterni per realizzare il principio di economicità dei mezzi
amministrativi. In questo senso i commi 4 e 8 dell‟ art. 3 legge n. 20 del 1994 richiedono
che l‟oggetto del controllo esterno sia il corretto svolgimento dei controlli interni, oltre che
i suoi atti e attività. Questo collegamento dispone che la Corte debba da un lato “testare”
l‟efficienza del sistema, dall‟altro riferire ai propri referenti utilizzando le risultanze dei
sistemi interni stessi.
Come per tutti i processi di controllo, anche nel caso della Corte, si valuta l‟aderenza
dell‟attività del controllato ad un determinato standard, che nel caso del controllo
antecedente è la norma giuridica, nel caso del controllo successivo sulla gestione è la
corrispondenza con il risultato che mira a conseguire.
Con riferimento ai due tipi di controllo operati dalla Corte occorre tenere a mente come il
controllo preventivo di legittimità fosse assolutamente preponderante ed assorbisse quasi
tutta l‟attività della Corte. A seguito poi della constatazione dell‟inefficienza ed inefficacia
di questo tipo di controllo a cogliere il momento gestorio, essendo svolto su singoli atti e
rilevando solo la conformità o difformità rispetto alle norme, si è operato un rinnovamento
sull‟assetto normativo secondo cui la Corte svolge la propria attività.
47
Nell‟ambito del controllo successivo si possono poi individuare controlli di tipo economico
finanziario, per valutare la razionalità delle scelte in materia di spesa pubblica, e controlli
sulla gestione, volti a valutare l‟efficacia dell‟attività di un ente visto nella sua globalità e
nei singoli settori di attività.
Al fine di facilitare i processi di controllo, oltre a un nuovo modello di organizzazione
della pubblica amministrazione è stato introdotto, attraverso la Legge delega 94/1997 e il
relativo decreto legislativo 279/1997, un bilancio pubblico strutturato per funzioni
obiettive e per centri di responsabilità, con introduzione delle unità previsionali di base e
abbandono della classificazione per capitoli. E' stato introdotto anche un nuovo sistema di
classificazione della spesa per il bilancio dello Stato che, secondo il Dpef 2008-2011,
dovrebbe facilitare la revisione dei programmi di spesa già in essere. Questa nuova
struttura del bilancio prevede la riclassificazione delle risorse secondo due livelli di
aggregazione: la missione ed i programmi. Le missioni rappresentano le funzioni
istituzionali principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica; essi
possono essere condivisi da più ministeri. Ogni missione si realizza concretamente
attraverso i programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attività all‟interno di ogni
Ministero, indicano i risultati che l‟amministrazione è tenuta a fornire. I programmi sono a
loro volta suddivisi in macroaggregati: funzionamento, interventi e investimenti. Questi
sono le parti sottoposte al voto del parlamento e che costituiscono i principali riferimenti
per sviluppare i parametri di controllo.
Quanto alla forma organizzativa della Corte, attraverso cui vengono espletate le funzioni di
controllo, individuiamo cinque Sezioni aventi sede a Roma e dette sezioni centrali con
compiti peculiari, più le restanti Sezioni regionali.
Le Sezioni centrali sono:
1. la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e sugli atti delle
Amministrazioni dello Stato. E‟ articolata in due collegi e supportata da cinque
uffici con compiti istruttori;
2. la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato,
articolata analogamente alla precedente;
3. la Sezione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti sovvenzionati dallo
Stato;
4. la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali;
5. la Sezione delle Autonomie, che si occupa degli andamenti aggregati della finanza
regionale e locale e del coordinamento dell‟attività delle Sezioni regionali;
48
Una delle innovazioni più rilevanti è costituita appunto dall'istituzione, in ogni Regione a
statuto ordinario, di una Sezione regionale di controllo che sostituisce i precedenti
“Collegio” e “Delegazione” e che sulla base dei rispettivi programmi di controllo, che
tengono conto dei programmi nazionali e con questi si coordinino, svolge il controllo su:
a) la gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali, con esito di referto ai
consigli regionali
b) gestione degli enti locali, delle università e delle altre istituzioni pubbliche territoriali
aventi sede nella Regione
c) controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nella Regione.
Infine un controllo di legittimità sugli alcuni degli atti adottati dalle amministrazioni dello
stato aventi sede regionale
9
.
2.3 Riordino del sistema dei controlli esterni e coordinamento coi controlli interni
Nel contesto di un riordino dei sistemi di controlli interni, volti a correggere le scelte e gli
standard operativi delle singole amministrazioni e con funzione di supporto al vertice
amministrativo, svolto attraverso diversi interventi legislativi negli anni precedenti la
riforma della Corte, s‟inquadra la legge 20\1994, che ridisegna il controllo esterno
esercitato dalla Corte sulle amministrazioni. Le innovazioni introdotte da detta legge sono:
1. individuazione di una serie tassativa di atti sottoposti al controllo preventivo di
legittimità;
2. introduzione di un controllo successivo, annualmente programmato, sulla gestione
di tutte le amministrazioni pubbliche, fondato sulla verifica della legittimità e
regolarità delle gestioni stesse e sull‟accertamento della rispondenza dei risultati
dell‟attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge;
3. espresso raccordo della Corte dei conti con gli organi di controllo interno delle
amministrazioni e utilizzo complementare dell‟esito di altri controlli nell‟esercizio
del controllo sulle gestioni;
4. introduzione nei confronti delle amministrazioni regionali, di un controllo sulla
gestione concernente “il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di
principio e di programma”;
9
La riorganizzazione delle sezioni di controllo della Corte dei conti è passata attraverso la Deliberazione del
16 Giugno 2000, n. 14 delle sezioni riunite.
49
5. generalizzazione di una funzione di referto al Parlamento e ai Consigli regionali
sull‟esito del controllo successivo;
6. relazione più stretta con le amministrazioni interessate dall‟esercizio del controllo
con “osservazioni” cui esse sono tenute a rispondere comunicando alla Corte e agli
organi elettivi le misure consequenzialmente adottate.
Per la Corte costituzionale questa riforma ha comportato una riduzione di rilievo dell‟area
di controllo preventivo di legittimità, e un rilievo primario al controllo sulla gestione. Oltre
a questo, riconosce la possibilità di impugnare davanti alla stessa Corte costituzionale
questioni di legittimità relativamente a leggi che comportino scostamenti tra entrate e spese
tali da determinare effetti modificativi dell‟equilibrio di bilancio, mentre non è possibile
muovere questioni di legittimità a seguito di controlli sulla gestione. In ordine proprio al
controllo sulla gestione, la Corte costituzionale con la sentenza 29/1995 individua le
caratteristiche dell‟istituto; secondo questo giudizio il suddetto controllo non rappresenta
attuazione dell'art. 100 Cost., ma qualcosa di essenzialmente diverso. Non previsto ma
neppure precluso dalle norme costituzionali. Secondo la Corte costituzionale il controllo
sulla gestione evidenzia un rapporto fortemente collaborativo della Corte dei conti nei
confronti delle amministrazioni interessate, mira a processi di autocorrezione, ed i
parametri, i criteri di valutazione ed i modelli operativi possono anche non essere definiti a
livello normativo, ma essere elaborati dallo stesso organo di controllo sulla base delle
conoscenze tecnico-scientifiche delle discipline economiche, aziendalistiche e statistiche,
nonché della contabilità pubblica; analogamente la Corte si è espressa con la decisione n.
470/1997, a cui dire vi deve essere un‟applicazione uniforme a tutte le amministrazioni
pubbliche delle nuove regole, proprio in ragione del fine ultimo dell‟introduzione in forma
generalizzata del controllo sulla gestione, che è quello di favorire una maggiore
funzionalità. Più che controllo neutrale si arriva a inquadrare una forma di interazione che
sfuma nella consulenza. Pur essendo insindacabili le determinazioni della Corte dei conti,
fondata sulla connotazione del controllo come funzione neutrale ed imparziale, sono
sindacabili invece gli atti con cui la Corte dichiara di voler sottoporre a verifica la gestione
di determinati enti pubblici. La legge 20/1994 prevede, in via generale, che il compito di
accertare la rispondenza dei risultati dell‟attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla
legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi del suo svolgimento, venga attuato
anche in base all‟esito di altri controlli. In questo senso il sistema di controllo interno,
istituito in tutte le pubbliche amministrazioni dal D.Lgs 29/1993, poi modificato dal D.leg
286/1999 dovrebbe formalizzarsi in una serie di strutture atte a:
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a) verificare la legittimità e regolarità amministrativa e contabile;
b) controllare la gestione;
c) valutare la dirigenza;
d) valutare e controllare le strategie in atto;
Si richiede dunque un convergere dei controlli verso una finalità unitaria, che è quella di
assicurare una gestione regolare e “sana”, rispetto dei vincoli di equilibrio finanziario e
buon andamento, avendo tuttavia ben presente e salvaguardando la specificità e la
autonomia dei diversi controlli (cfr Lazzaro 2010).
2.4 Controllo Successivo sulla Gestione
Il nuovo modello del controllo sulla gestione è la più importante novità della riforma del
1994; non dovrebbe costituire una novità assoluta, dal momento che il magistrato contabile
era già titolare, nell'ambito delle sue competenze, del controllo successivo sulla gestione
del bilancio dello Stato nonché sulla gestione finanziaria degli enti cui lo stato contribuisce
in via ordinaria; ancora prima, ai sensi del Testo Unico del 1934, la Corte comprendeva tra
le sue competenze: il controllo sui conti consuntivi delle gestioni fuori bilancio, sui
rendiconti amministrativi dei funzionari delegati a spendere attraverso accreditamento di
spesa direttamente intestato su capitoli di bilancio e controllo mediante vigilanza sulle
entrate dello Stato. In realtà, nessuna di tali prescrizioni aveva avuto un seguito da parte
della Corte, tale da individuare un vero e proprio controllo sulla gestione, visto che quella
sulla gestione del bilancio dello Stato era sfociata nell'attività di referto da intendere come
funzione distinta ed autonoma rispetto al controllo, mentre l'attività di controllo sugli enti
sovvenzionati si era ridotta ad un controllo di regolarità contabile e di soli risultati
finanziari e nel mentre, anche il controllo sull'entrata si era ridotto ad una minimale
regolarità contabile.
Si presentava comunque l'esigenza di un controllo sull'agire globale delle amministrazioni
che sfuggiva metodicamente e strutturalmente al controllo di legittimità; ciò che doveva
essere osservato era, infatti, anche ciò che non veniva fatto, ovvero gli atti non emanati, in
ottica di raggiungimento di uno scopo e di una gestione improntata all'utilizzo più
efficiente delle risorse. L'ambito in cui va ad operare il controllo successivo di gestione è
definito dall'art. 3, comma 4, L. 20\1994, come poi modificato dalla L. 639\1996, che
dispone: “La corte svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione
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