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III capitolo
Il caso della Slovenia. Analisi della compliance ai report del GRECO in materia di
prevenzione della corruzione e promozione dell’integrità nell’ambito del potere
esecutivo e nelle forze dell’ordine
1. L’assetto costituzionale della Repubblica di Slovenia
Come accennato in precedenza, il presente capitolo sarà incentrato sulla Repubblica di
Slovenia e sui due report, il primo di valutazione
158
e il secondo di conformità
159
, elaborati
dal GRECO durante il quinto round di monitoraggio. Alla luce di questo, sembra utile
iniziare la trattazione con un inquadramento dell‟assetto costituzionale dello Stato sloveno.
Tra il 25 e il 26 giugno del 1991 la Slovenia ha proclamato la sua indipendenza dalla
Repubblica Socialista Federativa di Jugoslavia
160
. Il 23 dicembre dello stesso anno
l‟Assemblea della Repubblica ha approvato la nuova Costituzione
161
. Dalla conquista
dell‟indipendenza la Slovenia ha vissuto un veloce percorso di democratizzazione e
sviluppo economico, inserendosi nel contesto europeo. Le tappe principali di tale percorso
sono state l‟ingresso nella NATO nel marzo 2004 e nell‟Unione europea il 1° maggio dello
stesso anno, tramite un referendum popolare di ratifica del Trattato di adesione. Nel 2007 la
158
GRECO, Fifth Evaluation Report, Evaluation Report on Slovenia, Strasburgo, 2017, https://rm.coe.int/fifth-
evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/16807912a8, accesso eseguito il
2/02/2022.
159
GRECO, Fifth Evaluation Report, Compliance Report on Slovenia, Strasburgo, 2020,
https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/1680a40264,
accesso eseguito il 02/02/2022.
160
F. R. Dau, La Costituzione della Slovenia (1991), in M. Ganino (cur), Codice delle Costituzioni. Volume
III, Cedam, Padova, 2013, p.351,
161
Costituzione della Repubblica di Slovenia, 1991, Lubiana, https://www.us-rs.si/media/constitution.pdf,
accesso eseguito il 02/02/2022.
75
Slovenia è entrata a far parte dell‟Unione economica e monetaria con l‟adozione dell‟euro e
nel primo semestre del 2008 ha assunto per la prima volta la presidenza di turno dell‟UE
162
.
La Costituzione vigente della Repubblica di Slovenia si compone di 174 articoli ripartiti
in 10 Titoli, alcuni dei quali suddivisi in Sezioni.
Dal 1991 a oggi, la Costituzione slovena è stata emendata in sette occasioni.
Il 14 luglio 1997 è stato modificato l‟articolo 47; la modifica prevedeva che i cittadini
sloveni potessero essere estradati sulla base dei trattati internazionali stipulati con le
organizzazioni internazionali, alle quali la Slovenia cedeva parte dei diritti sovrani. Nella
stessa occasione si è proceduto anche con la modifica dell‟articolo 68, con il quale venne
permesso ai cittadini stranieri la proprietà di beni in Slovenia. Il 25 luglio 2000 è stato
introdotto nella Costituzione l‟articolo 80, stabilendo un sistema elettorale proporzionale
con soglia di sbarramento al 4%.
Il 17 marzo 2003 è stato poi introdotto nella Costituzione l‟articolo 3 a; quest‟ultimo
prevede che, tramite un trattato internazionale ratificato dalla Camera di Stato, la Slovenia
potesse trasferire l‟esercizio di una parte dei diritti sovrani alle organizzazioni
internazionali che promuovevano democrazia e stato di diritto; ciò ha consentito quindi alla
Slovenia di entrare a far parte della Nato, dell‟Unione Europea e delle altre organizzazioni
internazionali.
Il 15 giugno 2004 è stato effettuato un triplice intervento: è stato modificato il primo
comma dell‟articolo14, inserendo i disabili tra coloro che non potevano essere discriminati;
si è proceduto alla modifica dell‟articolo 43, aggiungendo un nuovo quarto comma che
prevedeva pari opportunità tra uomo e donna attraverso l‟introduzione delle “quote rosa”
per le elezioni degli organi di Stato o delle comunità locali; infine, con la modifica del
primo comma dell‟articolo 50, è stato dato ai cittadini sloveni il diritto alla sicurezza
sociale e alla pensione.
Il 20 giugno 2006 è stata portata a termine la modifica dell‟articolo 121, introducendo
l‟autorizzazione pubblica per l‟esercizio di funzioni della pubblica amministrazione; con la
modifica dell‟articolo 140 inoltre si effettuava il trasferimento dell‟esercizio di competenze
162
Ibidem.
76
statuali ai comuni; per concludere, con la modifica dell‟articolo 143, vennero istituite le
province, con il relativo trasferimento delle competenze statuali.
Il 31 maggio 2013 è avvenuta la modifica dell‟articolo 90: il referendum legislativo
veniva indetto su richiesta di quarantamila elettori, non più quindi dall‟Assemblea
nazionale o dal Consiglio di Stato. Venne modificato inoltre l‟articolo 148, prevedendo così
che le entrate dovessero essere pari o superiori alle spese, tranne che in circostanze
eccezionali; il bilancio di Stato e queste circostanze eccezionali sono approvate dalla
Camera di Stato a maggioranza dei due terzi. L‟ultimo emendamento della carta, apportato
il 30 novembre 2016, ha introdotto l‟articolo 70 a, che codifica il “diritto all‟acqua
potabile”; ciò prevede che le risorse idriche siano gestite dallo Stato e non costituiscano
oggetto di scambio commerciale; l‟approvvigionamento inoltre è garantito dalle comunità
locali autonome e senza scopo di lucro
163
.
Con gli ultimi emendamenti, in particolar modo, è risultato evidente come la
Costituzione slovena sia stata modificata anche allo scopo di permettere allo Stato la
partecipazione ad organizzazioni internazionali e ordinamenti sovranazionali come la Nato,
il Consiglio d‟Europa e l‟Unione europea.
La Slovenia è uno Stato unitario e ha una forma di governo semipresidenziale “debole”
in cui, nonostante l‟elezione diretta del capo dello Stato, prevale una logica parlamentare
nei rapporti tra esecutivo e legislativo. Il Presidente della Repubblica è infatti eletto a
suffragio diretto e universale e detiene funzioni in gran parte di natura rappresentativa. Il
Governo, guidato dal Primo Ministro, è l‟effettivo detentore della massima autorità
esecutiva. Secondo la Costituzione, il Presidente della Repubblica rappresenta la
Repubblica di Slovenia ed è il comandante in capo delle sue forze armate. Il Presidente
convoca le elezioni dell‟Assemblea nazionale (la camera bassa del Parlamento), propone
all‟Assemblea nazionale un candidato alla presidenza del governo (ovvero il Primo
Ministro) per la nomina, scioglie l‟Assemblea nazionale e convoca nuove elezioni se
nessun candidato a presidente del Governo viene eletto. Il Presidente della Repubblica
promulga anche le leggi, emette strumenti di ratifica e può, in una situazione di emergenza
163
Emendamenti alla Costituzione, https://www.us-rs.si/pravna-podlaga/ustava/, accesso eseguito il
11/02/2022.
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o di guerra, emettere decreti. Tali decreti sono soggetti alla conferma dell‟Assemblea
nazionale non appena questa si riunisce. Il Presidente della Repubblica nomina e richiama
gli ambasciatori su proposta del governo. Nomina anche i funzionari previsti dalla legge, in
particolare i membri della Commissione per la prevenzione della corruzione (art. 102).
Il Presidente della Repubblica inoltre propone i candidati per l‟elezione ad alcune
funzioni di alto livello, come alcuni membri del Consiglio di Stato, alcuni membri del
Consiglio giudiziario o i giudici della Corte costituzionale. Il Presidente decide sulla
concessione della grazia e conferisce decorazioni e titoli onorifici (art. 109).
In riferimento alla figura del Presidente, nel report di valutazione del quinto ciclo di
monitoraggio realizzato nel 2017 vengono riportate le osservazioni
164
dell‟équipe di esperti
che, secondo la procedura
165
, viene inviata in loco dal GRECO; questi avevano osservato
che le funzioni del capo di Stato nella Repubblica di Slovenia sono in larga misura di natura
formale, rappresentativa e cerimoniale e la carica non partecipa attivamente e regolarmente
alle funzioni di governo. Il Presidente della Repubblica prende alcune decisioni sulle
nomine; tuttavia, tali decisioni seguono un processo di preselezione in cui questa carica non
è coinvolta e il candidato a Primo Ministro, oltre a seguire i risultati delle elezioni, deve
essere approvato dall‟Assemblea nazionale tramite un apposito voto di fiducia. Il Governo
sloveno inoltre risulta autonomo rispetto al Presidente della Repubblica e dipende
esclusivamente dal voto di fiducia o sfiducia dell‟Assemblea.
L‟organizzazione dello Stato si articola attorno ad un Parlamento bicamerale che
presenta delle peculiarità. Il Parlamento sloveno, l‟organo legislativo dello Stato, è
composto infatti da due camere, la precedentemente citata Assemblea nazionale, ovvero la
camera bassa, e il Consiglio di Stato, la camera alta (art. 80), dotate di poteri differenti.
L‟Assemblea è composta da 90 deputati i quali vengono eletti tramite suffragio universale
adottando un metodo proporzionale con soglia di sbarramento fissata al 4% (art.84). Le
elezioni dell‟Assemblea vengono indette dal Presidente della Repubblica e il mandato dei
deputati dura 4 anni. I deputati sono i rappresentanti di tutta la popolazione e non sono
soggetti a mandato imperativo. La legge stabilisce chi non può venire eletto deputato e
164
Fifth Evaluation Report, Evaluation Report on Slovenia, cit.
165
GRECO, Rules of procedures, Strasburgo, 1999, https://rm.coe.int/rules-of-procedure-adopted-by-greco-
at-its-1st-plenary-meeting-strasbo/168072bebd, accesso eseguito il 02/02/2022.
78
l‟incompatibilità della funzione di deputato con altre funzioni e attività. In riferimento al
tema dell‟immunità dei deputati, secondo la Costituzione slovena non può essere iniziato
un procedimento penale ai danni di un deputato senza il consenso dell‟Assemblea
nazionale, salvo nel caso in cui sia stato colto in flagranza di un reato per il quale è prevista
una pena di reclusione superiore ai cinque anni (art. 83).
La camera bassa ha un proprio presidente, eletto a maggioranza di voti di tutti i deputati
(art. 96).
L‟Assemblea approva leggi ed altre decisioni, oltre a ratificare i trattati internazionali a
maggioranza dei voti dei deputati presenti, salvo diversa maggioranza stabilita dalla
Costituzione o dalla legge (art. 97). In merito all‟iniziativa legislativa, la Costituzione
slovena prevede che le leggi possano essere proposte dal Governo in maniera collegiale o
da ciascun deputato. L‟iniziativa di legge popolare è realizzabile se la proposta è portata
aventi da almeno 5000 elettori (art. 88). A questo punto l‟Assemblea nazionale approva le
leggi con un procedimento di più fasi, salvo diversa disposizione del regolamento.
Terminato il procedimento di approvazione, il Presidente della Repubblica promulga le
leggi non oltre gli otto giorni successivi. Il Consiglio di Stato, la Camera alta del
Parlamento sloveno, può richiedere nel termine di sette giorni dall‟approvazione della legge
e prima della sua promulgazione che l‟Assemblea nazionale deliberi su di essa nuovamente.
Affinché la legge sia approvata, nella nuova deliberazione deve votare la maggioranza di
tutti i deputati, salvo nel caso in cui per l‟approvazione della legge trattata la Costituzione
preveda un numero superiore di voti. La nuova deliberazione della camera bassa è
definitiva (art. 91).
Infine, in relazione alla funzione elettorale, l‟Assemblea nazionale nomina e revoca: il
Primo ministro ed i ministri, il Presidente e il Vicepresidente dell‟Assemblea nazionale, i
giudici della Corte costituzionale e altri giudici, il Governatore della Banca centrale, i
membri della Corte dei Conti ed il difensore civico per i diritti umani, l‟Ombudsman.
L‟Assemblea nazionale decide anche riguardo la dichiarazione dello stato di guerra, dello
stato di emergenza e sull‟uso delle forze armate. Oltre a ciò, conferma i mandati dei
parlamentari, decide sulla loro immunità e su quella dei giudici.
79
Riguardo al sistema elettorale dell‟Assemblea nazionale, nel 2000, l‟articolo 80 della
Costituzione ha subito delle modifiche che hanno introdotto un sistema proporzionale in
sostituzione a quello maggioritario introdotto nel 1996. All‟articolo è stato aggiunto un
quinto comma che enuncia: “I deputati, tranne i deputati delle comunità nazionali, vengono
eletti secondo il principio della rappresentanza proporzionale alla soglia elettorale del
quattro per cento per l‟ingresso nell‟Assemblea nazionale, secondo cui i votanti hanno
un‟influenza decisiva sull‟assegnazione dei seggi ai candidati” (art. 80). Riguardo al
procedimento elettorale vero e proprio, e tutte le operazioni relative, essi sono amministrati
da una Commissione elettorale nazionale, divenuta per legge responsabile della suddetta
materia, sostituendo il Ministero dell‟Interno. Specificatamente, per le elezioni dei deputati
dell‟Assemblea nazionale si formano 8 circoscrizioni elettorali, in ognuna delle quali
vengono eletti 11 deputati. Ogni circoscrizione è suddivisa in 11 distretti ed in ogni
distretto elettorale si vota per un candidato. Nelle aree in cui vivono le comunità nazionali
italiana e ungherese vengono formate circoscrizioni speciali. La Commissione elettorale
nazionale, nella fase di distribuzione dei mandati, determina prima quali liste di candidati
abbiano ricevuto in tutto il paese almeno il 4% dei voti. Tra le liste che raggiungono la
soglia, i mandati vengono distribuiti su due livelli: nella circoscrizione elettorale i mandati
parlamentari sono distribuiti sulla base del cosiddetto quoziente Droop; a livello statale i
mandati parlamentari sono distribuiti sulla base del cosiddetto metodo D‟Hondt.
La camera alta del Parlamento, ovvero il Consiglio di Stato, è un‟istituzione
rappresentativa dei titolari di interessi sociali, economici, professionali e locali. Questa è
composta da 40 membri, tra cui: quattro rappresentanti dei datori di lavoro; quattro
rappresentanti degli agricoltori, artigiani e liberi professionisti; sei rappresentanti delle
attività non economiche; ventidue rappresentanti degli interessi locali (art. 96). Il mandato
dei consiglieri di Stato ha una durata di cinque anni, diversamente dai deputati
dell‟Assemblea nazionale, il quale mandato ha la durata di quattro anni. Il fatto che la
durata del mandato di entrambi gli organi statali non sia lo stesso garantisce la continuità
del funzionamento congiunto. Il Consiglio di Stato ha la facoltà di proporre all‟Assemblea
nazionale l‟approvazione di leggi, esprimere all‟Assemblea il proprio parere su tutte le
questioni di sua competenza, richiedere che l‟Assemblea, prima della promulgazione di una
80
determinata legge, deliberi nuovamente sulla stessa (come trattato precedentemente),
richiedere l‟indizione di un referendum popolare e, infine, richiedere un‟inchiesta su
materie di pubblico interesse (art. 97). Ai sensi dell‟art.99 della Costituzione, il Consiglio
delibera a maggioranza dei voti dei membri presenti; la richiesta di indizione di
referendum, è approvata invece a maggioranza dei voti di tutti i membri.
Le elezioni del Consiglio di Stato sono indette dal Presidente dell‟Assemblea nazionale;
esse sono regolate dalla legge approvata dalla Camera di Stato a maggioranza dei due terzi
dei voti di tutti i deputati. La legge consente la candidatura di membri del Consiglio a
singole organizzazioni d‟interesse e alle comunità locali che determinano i loro candidati.
La modalità di elezione lo rende in parte indipendente da partiti politici; infatti,
diversamente dall‟Assemblea nazionale, il Consiglio nazionale è eletto in modo indiretto.
Possiedono il diritto di voto solo una serie di categorie socioeconomiche, membri di gruppi
d‟interesse, ai quali è garantita la rappresentanza nell‟Assemblea nazionale. Particolare è
anche il fatto che il diritto di voto attivo in questo ambito è riconosciuto anche agli stranieri
che svolgono in Slovenia un‟attività appropriata in uno dei campi d‟interesse dove sono
impiegati.
Il Consiglio è caratterizzato da una natura giuridica ibrida, una via di mezzo tra una
camera ed un organo paragonabile ad un Consiglio economico e sociale; proprio questa
caratteristica fa pensare ad un residuo socialista e consente di paragonarlo, nei paesi
dell‟Europa occidentale, solamente al Senato irlandese.
Nonostante il Parlamento sloveno sia composto da due Camere, secondo la Costituzione
della Slovenia, l‟unico organo di rappresentanza generale della nazione slovena è
l‟Assemblea nazionale. Anche l‟opinione pubblica slovena, generalmente, fa infatti
riferimento all‟Assemblea nazionale come all‟ “unico” Parlamento sloveno.
Come è stato descritto precedentemente però, anche il Consiglio nazionale, organo di
rappresentanza dei gruppi sociali ed economici, svolge un ulteriore, seppur minore, ruolo
nella funzione legislativa: difatti tale organo ha un diritto di veto sospensivo sui disegni di
legge approvati dalla camera bassa e può chiedere che essi siano sottoposti
a referendum popolare.
81
Per questo motivo, le opinioni degli esperti di diritto e dell‟opinione pubblica slovena
divergono sul fatto che il Parlamento sloveno sia rispettivamente un organo bicamerale
oppure unicamerale. In merito a questo, nel 2008, la Corte costituzionale della Slovenia si è
espressa riconoscendo ufficialmente il Parlamento sloveno come organo bicamerale
incompleto
166
.
Il Governo svolge la funzione di indirizzo politico ed amministrativa, attuando le leggi
e le altre norme approvate dall‟Assemblea nazionale; determina, indirizza e coordina
l‟esecuzione della politica di Stato adottando le misure giuridiche, politiche, economiche,
finanziarie, organizzative necessarie.
Secondo quanto previsto dalla Costituzione slovena il diritto d‟iniziativa di revisione
della Costituzione spetta al Governo o a venti deputati o a trentamila elettori; all‟iniziativa
segue la delibera della Camera di Stato con la maggioranza dei due terzi dei voti di tutti i
deputati.
Per quel che riguarda la composizione, trattasi di un organo collegiale costituito dal
Presidente e dai ministri i quali sono responsabili di fronte all‟Assemblea
nazionale(art.110). I singoli ministri sono incaricati di elaborare i regolamenti, mentre il
Governo in qualità di organo collegiale, adotta i decreti. Riguardo all‟elezione del
Presidente del Governo (art. 111), il Presidente della Repubblica, dopo essersi consultato
con i vari capogruppo parlamentari, presenta all‟Assemblea nazionale il leader del partito o
della coalizione maggioritaria affinché questo ottenga, con votazione segreta, la
maggioranza dei voti di tutti i componenti e quindi la fiducia. Anche un gruppo
parlamentare, di almeno dieci deputati, può presentare il proprio candidato. Nell‟eventualità
si presentassero più proposte, si andrebbe a votare su ciascuna separatamente: prima sul
candidato del Presidente della Repubblica, poi se questo non venisse eletto, si
proseguirebbe con la votazione degli altri candidati in base all‟ordine di presentazione delle
proposte. In caso nessun candidato venisse eletto entro 30 giorni, il Presidente della
Repubblica sarebbe incaricato di sciogliere l‟Assemblea nazionale ed indire nuove elezioni.
Dall‟analisi dell‟art.111 della Costituzione, riguardo l‟elezione del Presidente del Governo,
166
Corte costituzionale della Repubblica di Slovenia,Sentenza U-I-295/07-8, 22 ottobre 2008, https://www.us-
rs.si/usrs/us-odl.nsf/o/91B69BBC50349012C12574F2004123EB, accesso eseguito il 05/02/2022.
82
possiamo dedurre che questa figura sia molto forte, in quanto per essere eletto necessita
della maggioranza di tutti i voti di tutti i deputati. La Camera di Stato svolge un ruolo
particolarmente rilevante nella nomina ma anche nella destituzione dei ministri.
Nell‟ambito delle loro competenze il Governo e i singoli ministri sono autonomi, ma
essendo direttamente responsabili del proprio operato verso l‟Assemblea, quest‟ultima ha il
potere di sfiduciarli (art. 116). Per assicurare stabilità all‟esecutivo, si introduce il voto di
sfiducia costruttivo, che consiste nell‟impossibilità da parte del Parlamento di votare la
sfiducia al Governo in carica se, contestualmente, non concede la fiducia ad un nuovo
esecutivo (art. 116); in questo modo, un Governo che abbia perso la maggioranza
parlamentare può continuare a rimanere in carica nel caso in cui le forze politiche in
Parlamento non riescano ad accordarsi per formare un nuovo Governo. Il Governo, quindi,
può cadere per la sfiducia della Camera di Stato; in caso di dimissioni volontarie del
Presidente del Governo (il Presidente della Repubblica a questo punto svolge le
consultazioni con i capigruppo dei deputati e presenta alla Camera di Stato il candidato a
Presidente del Governo e verifica la presenza di una coalizione di governo in grado di
ottenere la maggioranza e la fiducia da parte della Camera di Stato (art. 111)) ; nel caso in
cui il Governo, dopo aver chiesto la fiducia alla Camera di Stato in merito ad una legge o
ad una delibera, non la ottenga. A quel punto la Camera di Stato deve eleggere un nuovo
Presidente del Governo entro 30 giorni, esprimendo quindi una nuova fiducia attraverso
una nuova votazione. Nel caso in cui non dovesse ottenere la fiducia nuovamente, il
Presidente della Repubblica scioglierebbe la Camera di Stato e indirebbe nuove elezioni.
Fra la richiesta del voto di sfiducia e la votazione devono trascorrere almeno 48 ore (art.
117).
Il Presidente del Governo e i ministri cessano le proprie funzioni, dopo le elezioni,
quando la Camera di Stato si riunisce in nuova seduta. La carica dei ministri cessa con la
cessazione della funzione del Presidente del Governo (art. 115), nonostante essi siano tenuti
a svolgere atti di amministrazione ordinaria fino all‟elezione del nuovo Presidente del
Governo e quindi alla nomina dei nuovi ministri, proposti da quest‟ultimo.
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