L’Amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza e le sue applicazioni pratiche.

INTRODUZIONE 
 
 Il presente elaborato tratta la procedura concorsuale dell’Amministrazione 
Straordinaria. Una procedura appositamente voluta dal legislatore per governare 
lo stato di crisi della grande impresa insolvente.  
 La necessità di dover ricorrere ad un istituto diverso rispetto a quelli già 
previsti all’interno del Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 267, meglio nota come 
Legge Fallimentare, va individuata nelle finalità che tale nuova procedura 
intende perseguire ed anche rispetto agli interessi che la medesima intende 
tutelare.  
 In effetti il Fallimento, il Concordato Preventivo, la Liquidazione Coatta 
Amministrativa e, sino a quando era presente nel nostro ordinamento, anche 
l’Amministrazione Controllata,  hanno tutte finalità liquidatorie e tendono a 
tutelare gli interessi dei creditori, fatta eccezione per la Liquidazione Coatta 
Amministrativa che, invece, come per l’Amministrazione Straordinaria, tende a 
tutelare gli interessi generali.  
 L’obiettivo che si propone l’Amministrazione Straordinaria è quello della 
prosecuzione dell’attività al fine del mantenimento dei livelli occupazionali. 
 Potrebbe sembrare un controsenso voler mantenere in vita un’azienda in 
crisi, ma tale volontà trova una spiegazione nelle dimensioni dell’impresa e nei 
conseguenti interessi che, intorno a quella impresa, si sviluppano.  
 Per questo motivo nasce l’Amministrazione Straordinaria che qui si 
intende esaminare, ripercorrendo brevemente la sua evoluzione normativa 
(Capitolo I) ed entrando poi nel merito della procedura che potrebbe definirsi 
come norma base che trova applicazione nei cosiddetti casi generali (Capitolo II).  
Si tratta del Decreto Legislativo 8 luglio 1999, n. 270, meglio noto come “Legge 
Prodi bis”.  
Nell’ultima parte invece, viene trattato un caso concreto di applicazione della 
norma in esame (Capitolo III).  
5
¨ nel 1979 che la procedura dell’Amministrazione Straordinaria entra a 
far parte dell’ordinamento del nostro Paese, a seguito dell’entrata in vigore della 
Legge 3 aprile 1979, n. 95, la cosiddetta “Legge Prodi”.  
 Questa legge ha come obiettivo quello di “governare “ la crisi delle grandi 
imprese ed è il risultato finale di una serie di iniziative legislative, iniziate negli 
anni trenta, attraverso cui sono stati effettuati diversi tentativi per la risoluzione 
della fattispecie in questione.  
 Prima di entrare nel merito del presente lavoro occorre puntualizzare un 
dato essenziale: la procedura in esame è caratterizzata da numerosi rinvii alla 
legge fallimentare che, in alcune circostanze che vedremo, rende particolarmente 
gravoso il compito dei soggetti preposti all’Amministrazione Straordinaria. 
Infatti gli interessi tutelati dalle procedure concorsuali, di cui al R.D. 267/1942,  
sono diversi ed è per questo necessario effettuare non poche valutazioni e 
comparazioni.  
 Per meglio esplicitare quanto appena esposto ed al fine di porre in risalto 
le differenze, qui si accennano le caratteristiche degli altri istituti: 
- Fallimento – è senza alcun dubbio la procedura concorsuale piø rilevante: 
viene attivata in presenza di  un presupposto soggettivo (il debitore deve 
svolgere una attività commerciale) e di un presupposto oggettivo (lo stato di 
insolvenza). Il titolo II della Legge Fallimentare si occupa di esso; 
- Concordato Preventivo – si concretizza attraverso la liquidazione del 
patrimonio. La procedura può attivarsi su richiesta dei creditori o del debitore 
e si svolge sotto il controllo dell’Autorità giudiziaria. Il titolo III regolamenta 
la procedura; 
- Amministrazione Controllata – procedura abrogata – lo scopo era 
conservativo, in pratica all’imprenditore in temporanea difficoltà veniva 
concessa la possibilità di prevenire l’insolvenza che avrebbe determinato il 
fallimento; 
- Liquidazione Coatta Amministrativa – presente nel nostro ordinamento 
prima dell’entrata in vigore della Legge Fallimentare attraverso specifiche 
6
norme relative a singole fattispecie. Il Regio Decreto del 1942 non ha riunito 
le diverse leggi speciali al suo interno ma si è limitato a dettare disposizioni 
di carattere generale (titolo V) e rinvii alle norme già in vigore. La procedura 
ha carattere amministrativo perchØ è applicata a particolari imprese la cui 
attività è di interesse generale (banche, compagnie di assicurazione, società 
cooperative etc.). 
In questo contesto normativo si inserisce l’Amministrazione 
Straordinaria delle grandi imprese in crisi, procedura specifica in relazione  alle 
dimensioni dell’impresa ed in virtø degli interessi da questa tutelati. 
 Infatti le ricadute della crisi che può investire un’azienda di grandi 
dimensioni sono molteplici, sia dal punto di vista sociale sia dal punto di vista 
economico ed è per questi motivi che piuttosto che procedere alla sua 
liquidazione, attraverso il fallimento, si tenta di salvaguardare il bene – impresa.  
 Il primo vero tentativo legislativo atto a governare la crisi della grande 
impresa, come è stato già accennato, è da ricollegarsi all’approvazione della  
Legge 3 aprile 1979, n. 95.  
 La norma è stata oggetto di numerose contestazioni non soltanto a livello 
dottrinale. Ciò che sicuramente va sottolineato è che la legge è stata oggetto di 
numerosi richiami della Commissione europea, sia su singoli aspetti della 
medesima norma, sia nel suo insieme.  
 In linea di massima, tutti i rilievi  mossi, da cui sono scaturite anche delle 
sanzioni, riguardavano il sistema di aiuti di Stato attraverso cui l’impresa in crisi 
veniva mantenuta  in vita producendo degli effetti distorsivi della concorrenza.  
 In altri termini la legge Prodi è stata considerata a tutti gli effetti una 
norma di tipo assistenzialista. Inoltre l’assoggettamento alla procedura era un 
fatto automatico che scaturiva dal semplice possesso dei requisiti (oggettivo e 
soggettivo) senza effettuare le dovute valutazioni circa la possibilità di concreto 
recupero dell’attività d’impresa.  
 A seguito dei numerosi richiami della Commissione europea e dell’ampio 
dibattito interno è stata approvata una nuova norma, una nuova Amministrazione 
7
Straordinaria avente un obiettivo specifico corrispondente alla concreta 
prospettiva di recupero dell’equilibrio economico delle attività imprenditoriali.  
 Si tratta del Decreto Legislativo 8 luglio 1999, n. 270, meglio noto come 
Legge Prodi bis.  
 Con la Prodi bis si mantiene in vita la procedura concorsuale, ma questa 
viene profondamente modificata con riferimento non soltanto ai requisiti 
dimensionali ma anche rispetto alla procedura vera e propria.  
 La scelta circa il mantenimento in vita di un’impresa non è semplice 
considerato che intorno al generico termine di impresa roteano numerosi fattori 
che vanno dal personale ai macchinari,  dall’avviamento  alle conoscenze 
professionali maturate. Inoltre le aspettative dei soggetti coinvolti in una crisi 
sono totalmente diverse: basti pensare al conflitto  che può esservi tra i creditori, 
il cui obiettivo è quello di venire in possesso di quanto ad essi dovuto, ed i 
dipendenti dell’impresa che, in caso di fallimento, perderebbero il loro posto di 
lavoro.  
 La complessità della procedura è confermata anche dalle numerose 
modifiche, successive alla legge Prodi bis, che  caratterizzano il panorama 
legislativo in esame. 
 Ciò che è agevole rilevare ed è motivo della numerose contestazioni che si 
muovono intorno ai diversi interventi normativi, è il fatto che il nostro legislatore 
è intervenuto ogni volta che una situazione di crisi ha investito un’impresa 
rientrante nel novero delle “grandi imprese”.  
 Per meglio comprendere tale ultima affermazione  basti pensare che tutte 
sono state definite “leggi fotografia” cioè norme atte a tutelare quella specifica 
impresa, senza mai effettuare un coordinamento o, sarebbe meglio dire, senza 
mai elaborare un unico testo. 
 Invero, vi è un tentativo in corso del quale si fa cenno nell’ultima parte del 
primo capitolo ma, in atto, non si registrano segnali che potrebbero far 
intravedere una rapida trattazione del testo proposto.  
8
Nel secondo capitolo si entra nel merito della procedura prevista della 
Legge Prodi bis. In particolare si è cercato di porre l’accento  sulle diverse 
problematiche applicative della legge in questione anche attraverso i raffronti con 
il fallimento e la liquidazione coatta amministrativa.  
 Considerato che questo lavoro è stato incentrato esclusivamente sulla 
normativa in vigore, non sono stati riportati dati concreti rispetto ai risultati 
conseguiti attraverso l’applicazione della procedura. Per completezza, in questa 
sede, si riportano alcuni dati riepilogativi:  
“dal 1979, con il suo avvio, la procedura di amministrazione straordinaria ha 
interessato un ragguardevole numero di imprese (quasi 1000, appartenenti a 150 
gruppi), ed ha permesso la ricollocazione di circa 150.000 lavoratori. 
Nell’attuale fase congiunturale il ricorso a tale strumento si è sensibilmente 
incrementato: rispetto ai dati del 2008, 28 imprese ammesse alla procedura (11 
gruppi), nel 2009 sono state ammesse alla procedura 40 imprese (15 gruppi) per 
un totale di oltre 9.000 addetti, mentre sono stati ricollocati, attraverso cessioni 
d’azienda, circa 2.700 lavoratori. 
Nel corso del 2010 è salito a 93 il numero totale dei Gruppi di imprese in 
amministrazione straordinaria, dei quali 28 tuttora in esercizio d’impresa. 
Nello stesso periodo sono stati ricollocati, tramite cessioni d’azienda, circa 
3.800 lavoratori”
1
. 
 Il Capitolo III tratta di un caso di Amministrazione Straordinaria cui è 
stato recentemente assoggettato un ente di formazione professionale operante in 
Sicilia. 
 La sentenza, che viene ampiamente trattata, prende le mosse a seguito del 
ricorso depositato da trentadue dipendenti.  
                                                           
1 Ministero dello Sviluppo Economico – dal sito ufficiale 
http://www.sviluppoeconomico.gov.it/index.php?option=com_content&view=article&viewType=1&idar
ea1=593&idarea2=0&idarea3=0&idarea4=0&andor=AND&sectionid=0&andorcat=AND&partebassaTy
pe=0&idareaCalendario1=0&MvediT=1&showMenu=1&showCat=1&showArchiveNewsBotton=0&idm
enu=2263&id=2018897 
9
Ciò su cui si pone l’accento e che a ben vedere è stato da piø parti  
evidenziato, è l’assenza del requisito soggettivo di imprenditore commerciale. 
Peraltro, il medesimo ente, ritiene inesistente anche lo stato di insolvenza.  
 Certo è che il Ministro ha espresso il parere favorevole “per la ravvisata 
ricorrenza di  tutti i presupposti soggettivi e oggettivi dell’art. 2 del D. .Lgv. 
270/99.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
     
CAPITOLO I 
 
 
La normativa in tema di amministrazione straordinaria 
 
 
1. Premesse 
 
 
La crisi economica di una impresa è sempre una situazione 
10
particolarmente complessa dove, accanto agli interessi dei creditori, i cui mezzi 
di tutela non sono sempre adeguatamente sufficienti, vi sono degli interessi 
collettivi. 
 Infatti, una attività imprenditoriale coinvolge diversi soggetti come  le 
banche, i fornitori, i clienti etc. che, con quell’imprenditore, hanno intrattenuto 
rapporti di natura economica e quindi si possono venire a trovare nella posizione 
di creditori nei confronti dell’impresa.  
 ¨ chiaro, dunque, che la crisi economica di una impresa ha delle 
ripercussioni sui soggetti che con questa hanno concluso affari e, per riflesso, tale 
situazione potrebbe determinare ulteriori crisi di impresa o comunque delle 
impossibilità economico/finanziarie.  
 Una crisi economica, inoltre, incide sui lavoratori e, se l’impresa in 
questione è di grandi dimensioni, occorre tutelare oltre ai diritti dei creditori 
anche i livelli occupazionali.  
 Era dunque necessaria la creazione di una disciplina in luogo del 
fallimento, che aveva mostrato i suoi limiti nel regolare le diverse ripercussioni 
che una crisi può determinare.  
 La legge fallimentare – Regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 – disciplina 
le “procedure concorsuali”. Si tratta di quattro tipi di intervento miranti alla 
soluzione delle diverse situazioni di crisi, nello specifico: il Fallimento, il 
Concordato Preventivo, l’Amministrazione Controllata
2
, la Liquidazione Coatta 
Amministrativa.  
La Legge 3 aprile 1979, n. 95 – cosiddetta “Legge Prodi” ha introdotto 
una nuova procedura concorsuale: “l’Amministrazione Straordinaria della Grandi 
Imprese in Crisi” che qui  di seguito si vuole esaminare. 
 
2. La Legge 3 aprile 1979, n. 95 – cosiddetta “Legge Prodi” 
 
La procedura viene introdotta a seguito dell’emanazione della Legge 
                                                           
2
 Procedura abrogata a seguito dell’entrata in vigore del Decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5 
11
3 aprile 1979, n. 95 dove il salvataggio dell’impresa viene connesso con il 
principio della programmazione.  
 La legge 95/79, dunque,  fu emanata in base al convincimento che gli 
effetti della crisi di una grande impresa avrebbero potuto arrecare pregiudizio 
all’economia nazionale.  
 Per questo motivo, scopo della procedura era quello della prosecuzione 
dell’attività dell’impresa medesima. 
 Si può certamente affermare che si tratta del primo vero provvedimento 
attraverso cui risolvere la crisi delle grandi imprese, mediante l’utilizzo di una 
procedura diversa da quella fallimentare.  
 Invero, i primi tentativi precedenti l’emanazione della norma in esame, 
risalenti agli anni trenta del secolo scorso, non hanno sortito alcun effetto. 
Nemmeno con l’emanazione del Regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 furono 
previste misure specifiche per le grandi imprese le quali rimanevano assoggettate 
alle norme sul fallimento con le evidenti ripercussioni negative  dovute ad una 
immediata interruzione delle attività. 
   Intorno agli anni settanta si assiste ad una inversione di tendenza ed alla 
conseguente maggiore attenzione nei confronti delle grandi imprese in crisi. Ciò 
ha determinato l’emanazione di numerosi provvedimenti, aventi carattere 
prevalentemente assistenziale, poichØ miranti a far permanere a tutti i costi sul 
mercato delle aziende ormai prive di qualsivoglia valore produttivo, con il solo 
scopo di mantenere immutati i livelli occupazionali. 
A tal proposito, si possono certamente citare, poichØ particolarmente 
significative,  la Legge 12 agosto 1977, n. 675
3
 e la Legge 5 dicembre 1978, n. 
787
4
, le quali miravano a rifinanziare le grandi imprese in difficoltà, attraverso 
metodologie discutibili come il ricorso alla Cassa integrazione guadagni, ovvero 
                                                           
3
 Legge 12 agosto 1977, n. 675 recante: “Provvedimenti per il coordinamento della politica industriale, la 
ristrutturazione, la riconversione e lo sviluppo del settore “ – GURI n. 243 del 7 settembre 1997. 
4
 Legge 5 dicembre 1978, n. 787 recante: “Disposizioni per agevolare il risanamento finanziario delle 
imprese” – GURI n. 348 del 14 dicembre 1978. 
12
attraverso il consolidamento dei debiti bancari. Si trattava di tentativi tutti miranti 
ad allungare la vita dell’impresa decotta ma non a conservarne i valori. 
Tutte queste furono le premesse che determinarono l’emanazione della 
legge 3 aprile 1979, n. 95, meglio nota come “Legge Prodi”.  
La concreta applicazione della nuova norma suscitò un ampio dibattito che 
vedeva la contrapposizione del ceto industriale favorevole al provvedimento da 
una parte mentre, dall’altra, parecchi autori mostravano non poche perplessità 
circa il buon esito derivante dall’applicazione della procedura
5
. 
La norma in esame aveva finalità conservative e trovava applicazione nei 
confronti degli imprenditori commerciali soggetti al fallimento, al concordato 
preventivo e all’amministrazione controllata.  
Inoltre, la procedura si applicava nei confronti delle imprese soggette a 
liquidazione coatta amministrativa attraverso l’utilizzo del criterio della 
prevenzione, ai sensi dell’art. 196 della legge fallimentare
6
.  
Il nostro legislatore ha così introdotto la quinta procedura concorsuale,; 
una procedura con carattere di “specialità accentuata”
7
 avente lo scopo di 
governare la crisi della grande impresa tenendo conto degli interessi dei creditori 
e dei lavoratori.  
 Per l’instaurazione della procedura, l’impresa doveva avere un minimo di 
“addetti” non inferiore a trecento da almeno un anno e una esposizione debitoria 
verso banche, compagnie di assicurazioni etc. non inferiore a 84.266 miliardi di 
lire
8
 e doveva trovarsi in stato di insolvenza.  
 Relativamente allo stato di insolvenza, la medesima Legge 95/79 
all’articolo 1 fissava un parametro attraverso il quale comprendere se ci si 
                                                           
5 In particolare: ALESSI “Il decreto Prodi tecnicamente buono ma sostanzialmente ambiguo”, Imprese 
commerciali industriali 1979,  187 
6
 Art. 196 legge fallimentare: “Per le imprese soggette a liquidazione coatta amministrativa, per le quali 
la legge non esclude la procedura fallimentare, la dichiarazione di fallimento preclude la liquidazione 
coatta amministrativa e il provvedimento di liquidazione coatta amministrativa preclude la dichiarazione 
di fallimento”. 
7 CIRINEI “L’amministrazione straordinaria tra diritto concorsuale e diritto della concorrenza” in 
Europa e dir. Priv. , 2000,  924 
8
 Decreto 30 aprile 1998 del Ministro dell’Industria, Commercio ed Artigianato 
13
trovava in quella condizione o meno. Questo parametro riguardava il mancato 
pagamento delle retribuzioni dei dipendenti per almeno un trimestre.  
Legittimato alla pronuncia della sentenza dichiarativa del fallimento, 
previo accertamento dei presupposti
9
, era il Tribunale del luogo dove l’impresa 
aveva la sede principale.  
A seguito della dichiarazione dello stato di insolvenza, il Ministro 
dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato emanava il decreto di apertura 
della procedura. Da quel momento, l’imprenditore veniva sostituito da uno o tre 
commissari straordinari che, effettuate le opportune valutazioni, potevano 
disporre la prosecuzione dell’attività d’impresa.  
La prosecuzione dell’attività era quindi a tutto vantaggio dei dipendenti 
che, in questo modo, non perdevano il loro posto di lavoro.  Non si può dire 
altrettanto per i creditori che, invece, dovevano sospendere le azioni esecutive e 
vedevano sempre piø allontanarsi la possibilità di un soddisfacimento dei loro 
crediti.  
Dalla data del decreto il debitore non poteva piø amministrare l‘azienda: 
in pratica, qualsiasi pagamento ricevuto o effettuata era inefficace. Analogamente 
accadeva per le società dove, dalla data di emissione del decreto di apertura della 
procedura di Amministrazione Straordinaria, l’Assemblea dei soci e gli organi di 
amministrazione e controllo cessavano dalle loro funzioni.  
Il commissario che, come detto, poteva essere organo individuale o 
collettivo, aveva il compito di redigere un programma avente lo scopo di risanare 
l’impresa. 
Il suo obiettivo, quindi, non era quello di individuare le migliori soluzioni 
per il soddisfacimento dei creditori bensì quello della conservazione e 
continuazione dell’impresa. Il suo programma, infatti, illustrava quali attività 
erano ritenute produttive tanto da doverne prevedere la riattivazione e/o il 
completamento ed ancora, se era piø opportuno effettuare un trasferimento di tali 
attività.  
                                                           
9
 DE FERRA “Manuale di diritto fallimentare” – Milano 2002, 390  
14