Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza

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molte sue norme in materia sociale sono perdurate fino 
all’emanazione della legge Quadro. Proseguendo nella mia analisi 
mi sono soffermata sui servizi e sull’assetto gestionale nel periodo 
fascista, passando poi ad esaminare ciò che accadde con la 
Costituzione del 1948 in materia di assistenza e servizi sociali. 
Infine, ho presentato in maniera dettagliata quanto legiferato dalla 
legge n. 328/2000 per la realizzazione di un sistema integrato di 
interventi e servizi sociali. 
Nel secondo capitolo, ho affrontato il tema dell’assistenza sociale, 
che viene concepita come l’insieme delle attività inerenti alla 
predisposizione ed erogazione di servizi gratuiti ed a pagamento 
destinati a rimuovere e superare le situazioni di bisogno che la 
persona incontra nel corso della propria vita. L’assistenza sociale 
rientra nel quadro più generale del welfare state, conosciuto come 
Stato sociale, ovvero come un sistema di norme con il quale lo 
Stato cerca di eliminare le disuguaglianze sociali ed economiche 
fra i cittadini, aiutando in particolar modo i ceti meno abbienti. Lo 
Stato sociale, infatti, è un sistema che si propone di fornire servizi 
e garantire diritti considerati essenziali per un tenore di vita 
accettabile. Dopo aver ripercorso le tappe fondamentali della storia 
del welfare state ne ho analizzato due classificazioni trattate, l’una 
da Richard Titmuss e l’altra dal sociologo danese Esping-
Andersen, al fine di cogliere le differenze esistenti tra i sistemi che 
si sono consolidati nei diversi paesi industrializzati. 
Infine, per concludere ho ripercorso la storia dei servizi alla 
persona e del welfare mix, ovvero di tutta una serie di difficoltà 
che si incontrano nella realizzazione di servizi alla persona 
effettivamente rispondenti ai sempre nuovi e crescenti bisogni. 
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Nel terzo capitolo, ho voluto affrontare il tema del rapporto tra la 
famiglia ed il sistema socio-assistenziale. In Italia, i mutamenti 
demografici avvenuti negli ultimi sessant’anni hanno determinato 
un mutamento dell’istituto familiare. Le trasformazioni della 
famiglia che vive  nella società postmoderna sono state dirompenti 
rispetto  alla famiglia che viveva nella società tradizionale, primo 
fra tutti sono le trasformazioni socio-demografiche avvenute negli 
ultimi tempi, tra cui l’invecchiamento progressivo della 
popolazione che emerge da due processi convergenti: 
l’allungamento della durata media della vita legata al 
miglioramento delle condizioni ambientali ed ai progressi medico-
scientifici e la diminuzione del tasso di natalità.  Questo ha 
comportato un aumento del bisogno di cura ed assistenza verso 
queste persone. E’ importante rendersi conto che la famiglia è una 
realtà dinamica in continua evoluzione nei suoi rapporti 
relazionali, ed un aspetto fondamentale  per l’ impostazione di 
politiche familiari è il concepire la famiglia come entità privata 
deputata a svolgere specifici ruoli legati all’affettività, alla cura ed 
al sostegno delle persone deboli. Di fronte al concetto della 
famiglia come cellula base della società è dovere dello Stato 
occuparsene sia attraverso la definizione per legge dei suoi assetti 
istituzionali, sia attraverso la predisposizione di interventi e servizi 
per far fronte alle difficoltà nelle quali può venire a trovarsi la 
famiglia. 
L’assistenza è sempre stata delegata alla famiglia ed in particolare 
alla donna, che nella maggior parte dei casi non lavorando prestava 
le cure necessarie. Con il mutamento della sua struttura, la rete di 
sostegno è diventata più fragile e debole, conseguenza anche del 
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maggior  inserimento delle donne nel mercato del lavoro. Ciò ha 
comportato, come conseguenza, un aumento della richiesta di 
assistenza da parte delle famiglie che non riescono più a gestire 
autonomamente le difficoltà. 
Nel quarto ed ultimo capitolo, ho approfondito il ruolo del terzo 
settore, ovvero di quel complesso di istituzioni che all’interno del 
sistema economico si collocano tra lo stato e il mercato, ma non 
sono riconducibili né all’uno né all’altro; sono cioè soggetti 
organizzativi di natura privata ma volti alla produzione di beni e 
servizi a destinazione pubblica o collettiva.  In particolare ho 
analizzato quello della Regione Umbria, dove ho svolto presso le 
Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza di Todi e Gubbio, 
delle interviste, grazie alle quali ho cercato di comprendere 
l’impatto avuto dalla legge Quadro n. 328/2000 e dal successivo 
decreto legislativo n. 207/2001. Queste interviste sono state 
possibili grazie alla collaborazione ed alla disponibilità dei 
Presidenti, dei Segretari e di tutto il personale che lavora 
all’interno di questi Istituti. 
 
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CAPITOLO 1 
 
 
Storia dell’assistenza in Italia 
Dall’Unità d’Italia ad oggi 
 
Il sistema assistenziale inizia a strutturarsi in Europa nei primi 
anni del 1600 sotto la spinta e l’egemonia della Chiesa. Furono 
fondate congregazioni che si dedicavano alla raccolta di fondi 
per i poveri e istituzioni di ricovero per poveri in condizioni 
particolari come orfani, ammalati, ecc. 
Nel corso del 1800 si affianca all’obiettivo assistenziale anche 
quello educativo che fa aumentare i lasciti e le iniziative a 
favore delle Opere pie le quali erogavano servizi e contributi a 
titolo caritativo. L’assistenza viene ancora concepita come un 
fatto individuale di carattere religioso e paternalistico svolto 
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dalla Chiesa e da borghesi e aristocratici per lo più spinti dalla 
volontà di redimere e rieducare gli immorali e gli emarginati o 
quantomeno per controllarli e segregarli in strutture dove non 
disturbavano l’ordine sociale e pubblico costituito. 
Anche in Italia, prima dell’unificazione, la tradizione 
assistenziale risponde a tali criteri: 
 
1. L’assistenza è concepita come beneficenza di tipo privatistico 
e con motivazioni etico-religiose volte ad alleviare i bisogni dei 
poveri; 
 
2. La Chiesa è l’unica depositaria e custode dell’attività di 
beneficenza, della sua organizzazione e dell’amministrazione; 
 
3. Le Opere pie dispongono di una indipendenza assoluta dal 
potere civile, che rimane nella maggioranza dei casi 
completamente estraneo a questo campo di intervento. 
Con l’unificazione dell’Italia si rompe questo secolare 
equilibrio,  l’industrializzazione e l’urbanizzazione disgregano 
la grande famiglia patriarcale che rappresentava l’unico sistema 
di sicurezza sociale. La disoccupazione o la malattia del 
capofamiglia, unico produttore di reddito, porta la famiglia alla 
fame, costringe le donne a lavorare fuori casa con ciò che ne 
consegue per quanto riguarda la crescita e la cura dell’infanzia. 
Il movimento operaio comincia ad organizzarsi, nascono le 
prime società di mutuo soccorso e casse come forma di 
autorganizzazione in caso di perdita del lavoro per malattia o 
disoccupazione. 
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Lo Stato italiano si trova così a dover affrontare direttamente il 
tema dell’assistenza e il suo rapporto con essa. Inizia con 
un’inchiesta su tutte le Opere pie esistenti rilevandone la 
consistenza patrimoniale, il numero di assistiti e la consistenza 
delle prestazioni effettuate. 
Secondo i lavori della Commissione reale d’indagine, le Opere 
pie presenti nel regno italiano tra il 1880 e il 1888 sono 21.819. 
Ne fanno parte ben 2.770 istituzioni dedicate al culto e alla 
beneficenza, 1.923 dedicate ai sussidi dotali, 257 conservatori, 
ritiri o convitti volti al recupero morale delle donne “cadute”, 
823 ospedali, 13 istituti che si occupano di sordomuti e 2 che si 
dedicano all’assistenza ai ciechi. Dall’inchiesta emerge così una 
quantità ingente di risorse private, immobili e mobili, frutto di 
donazioni, lasciti ereditari ecc., per lo più gestite dalla chiesa. 
Le prime e principali tappe della legislazione statale in materia 
di assistenza sono le leggi del 1862, del 1890 (legge Crispi) e 
del 1904 (legge Giolitti). La legge del 1862, mira a dare la 
massima autonomia alle Opere pie. 
 
 
1.1 La legge Crispi del 1890 
 
Dopo circa un trentennio di studi o modificazioni parziali con la 
legge Crispi
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, n. 6972 del 17 luglio 1890 su “Norme sulle 
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza”, dove 
                                                 
1
 La filosofia del diritto consente di ravvisare nella legge Crispi le più recenti teorie 
del pensiero, che negli anni successivi porteranno, alla costituzione dello “Stato 
Etico”. 
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l’articolo 1 afferma: 
  
“Sono istituzioni di beneficenza soggette alla presente legge le 
opere pie ed ogni altro ente morale che abbia in tutto od in 
parte per fine: a) di prestare assistenza ai poveri, tanto in stato 
di sanità quanto di malattia; b) di procurarne l’educazione, 
l’istruzione, l’avviamento a qualche professione, arte o 
mestiere, od in qualsiasi altro modo il miglioramento morale ed 
economico. La presente legge non innova alle disposizioni delle 
leggi che regolano gli istituti scolastici, di risparmio, di 
previdenza, di cooperazione e di credito”. Questa legge 
introduce importanti innovazioni, esse consistono nella 
definizione precisa dell’intervento dello Stato nel merito stesso 
dell’attività assistenziale e non più nel solo controllo della parte 
patrimoniale ed amministrativa. Risale in realtà al 1862 la prima 
legge dello Stato Italiano che si occupò di questo settore (legge 
753/1862), istituendo le Congregazioni di carità, i primi organi 
di assistenza pubblica generica nei confronti dei bisognosi. 
Accanto ad esse, continuarono a svolgere proprie attività 
assistenziali le associazioni e le organizzazioni private, le 
società di mutuo soccorso e la rete assistenziale della Chiesa.    
La legge Crispi trasforma le Opere pie in istituti pubblici  di 
beneficenza, in seguito IPAB regolate nella formazione e nel 
funzionamento, inoltre prevedeva la parziale laicizzazione delle 
stesse introducendo la nomina pubblica dei consigli di 
amministrazione, l’introduzione di controlli statali sui loro 
bilanci e l’obbligo di investire i patrimoni in titoli di stato e 
immobili. Istituisce inoltre gli Enti di Carità e Assistenza (eca).