Inquinamento elettromagnetico e potestà edilizia

 2
stretto vista la correlazione tra i due 
argomenti. Per una maggiore chiarezza 
espositiva abbiamo deciso di “allargare” le 
nostre vedute e prendere in considerazione 
non solo l’istallazione di stazioni radio – base 
per telefoni cellulari ma esaminare la 
problematica affrontata dalla giurisprudenza 
amministrativa in relazione ad ogni tipo di c.d. 
ripetitori che emettono onde 
elettromagnetiche: telefonici, televisivi e 
radiofonici. Fin da ora è, però,  opportuno 
chiarire che il problema dei campi 
elettromagnetici generati da stazioni radio – 
base per telefoni cellulari non ha niente a che 
vedere con il problema degli elettrodotti con 
cui viene impropriamente associato
1
. La nostra 
associazione deriva semplicemente dalla 
                                                 
1
 La stessa frequenza di funzionamento è incomparabile: 60 Hertz degli elettrodotti contro i 900 milioni 
oppure 1800 milioni o ancora 1900 milioni Hertz dei telefonini cellulari a seconda del tipo di 
trasmissione ETACS, GSM dual-band oppure GSM tri-band. 
 3
similitudine del problema relativo 
all’istallazione di questi ripetitori. 
In questo lavoro analizzeremo l’orientamento 
giurisprudenziale italiano in un momento 
recente che va dalla fine del 1999 a metà del 
2001. Quest’arco temporale così ristretto è 
stato da noi preferito proprio perché 
considerata la assoluta contemporaneità della 
questione e le velocissime evoluzioni 
tecnologiche con le quali andremo a 
“misurarci”. Senza mai entrare nel tecnicismo 
ingegneristico, che non è di nostra 
competenza, si sottolinea la rapida e costante 
innovazione del settore che comporta 
l’esigenza di un continuo aggiornamento nello 
studio della problematica relativa 
all’inquinamento elettromagnetico. Il lavoro 
svolto si presenta in tre capitoli in cui nel 
primo approfondiremo la problematica 
ambientale dell’inquinamento generato da 
 4
elettrosmog. Oggi la legge quadro in vigore è 
quella votata dal Parlamento della Repubblica 
Italiana il 22/2/2001 n. 36
2
 denominata “Legge 
quadro sulla protezione dalle esposizioni a 
campi elettrici, magnetici ed 
elettromagnetici” che ha il dichiarato scopo di 
dettare i principi volti ad assicurare la salute 
di tutti i cittadini dall’esposizione a campi 
elettromagnetici”. Tuttavia il D.M. 10/9/1998, 
n. 381 denominato “Regolamento recante 
norme per la determinazione dei tetti di 
radiofrequenza compatibili con la salute 
umana” resta in vigore e costituisce ancora il 
riferimento, appunto, dei livelli massimi di 
“emissioni” consentite. Appare subito 
interessante notare come i primi rilevamenti 
effettuati sul territorio nazionale dalle allora 
nascenti “Agenzie regionali per l’ambiente” 
hanno subito evidenziato uno scostamento, 
                                                 
2
 Pubblicata in “Gazzetta Ufficiale n. 55 il 7/3//2001”. 
 5
seppure non molto elevato, pari ad un 4% dei 
valori massimi indicati dalla legge
3
. Il prof. 
Franco Battaglia, professore associato di 
Chimica fisica presso il dipartimento di Fisica 
della III Università di Roma, tuttavia 
sottolinea
4
, la mancanza di prove 
incontrovertibili sulla nocività di questi campi 
elettromagnetici ancorché generati da stazioni 
radio – base per telefoni cellulari, essendo 
queste onde “non ionizzanti” a causa della loro 
bassissima potenza
5
. Nella relazione pubblicata 
su Charta minuta viene evidenziato come gli 
effetti nocivi generati da esposizione a onde 
elettromagnetiche non sono riportati nemmeno 
sul Manuale Merck di diagnosi e terapia 
medica, testo fondamentale nella letteratura 
medica, nonostante la prima ipotesi di 
                                                 
3
 Dati emersi dalla relazione del dott. Walter Canapini Direttore Generale dell’ ANPA ( Agenzia 
Nazionale della Protezione Ambientale ) nel convegno “L’inquinamento elettromagnetico: difesa della 
salute o freno allo sviluppo? Le necessità delle aziende e i diritti dei cittadini” svoltosi a Roma il 
6/6/2000 presso il Palazzo Serlupi Crecenzi organizzato dall’Istituto di Cultura Politica “OSSERVATORIO 
PARLAMENTARE”.  
4
 “Charta minuta” rivista mensile di approfondimento politico Numero 34 – Marzo 2001. 
5
  Per l’argomento Vd. M. Russo., Inquinamento elettromagnetico… come inserito in bibliografia.  
 6
elettrosmog venga avanzata nel 1979 ( 
tutt’oggi sono stati pubblicati 25000 articoli 
sull’argomento
6
 ). Tuttavia non riteniamo di 
dover  condividere una tesi così “largamente 
assolutoria” in quanto, se è vera la capacità 
non ionizzante di dette onde 
elettromagnetiche generate da telefoni 
cellulari o da stazioni radio – base per la 
telefonia mobile, è anche vero che vi sono 
numerose fonti, da noi consultate, che 
sostengono il contrario. Da questa situazione 
non molto chiara, in cui sarebbe pleonastico 
sottolineare gli enormi interessi economici in 
ballo, nasce una situazione di “disinformazione 
sostanziale” in cui è il consumatore che non 
riesce a cogliere il centro della questione a 
causa di relazioni e pareri opposti. Per questo 
motivo abbiamo preso in esame il parere di 
quei tecnici, del diritto  e non, che curano 
                                                 
6
 Per l’argomento Vd. stessa fonte citata in nota 3. 
 7
riviste specializzate del settore o che, 
parimenti, fanno pubblicazioni sulla rete 
informatica mondiale c.d. Internet.  
Nel secondo capitolo approfondiremo il 
concetto di concessione e di autorizzazione 
fino ad arrivare alla d.i.a. così come introdotta 
dalla legge n. 537 del 24/12/1993. Vedremo 
che le ragioni dei gestori di telefonia si basano 
su quanto stabilito dalla lettera f dell’ art. 4 l. 
493 del 4/12/1993 che stabilisce che non sono 
soggette a concessione edilizia ma solo a 
d.i.a.: la revisione o l’istallazione di impianti 
tecnologici al servizio di edifici o di 
attrezzature esistenti […] sulla base di nuove 
disposizioni
7
. La citata legge è denominata 
“Disposizioni per l’accelerazione degli 
investimenti a sostegno dell’occupazione e per 
la semplificazione dei procedimenti in materia 
edilizia”. A questo proposito è interessante 
                                                 
7
 L’attuale formulazione, del art.4 lett. f è stato introdotto dall’art. 10, comma 6 bis della legge 
28/2/1997 n. 30 che ha convertito, con modificazioni, il D.L. 31/12/1996 n. 669. 
 8
notare come il Comune ed eventualmente la 
Regione, esercitano non solo un’ attività di 
controllo sul territorio ma anche la loro 
“potestà urbanistica” mediante il rilascio di 
concessioni e autorizzazioni; ed è  per questo 
motivo che va sottolineato il fatto che le fonti 
normative del problema risiedono non solo 
nelle  leggi statali ma anche, in quelle 
regionali e nei regolamenti comunali. Questi 
ultimi infatti hanno una potestà legislativa 
limitata ( ovviamente ) al solo ambito 
territoriale comunale. Il piano regolatore 
infatti riporta quasi sempre dei dati che sono 
validi all’interno di quel territorio comunale 
ma che per essere validi devono trovare un 
appoggio nella norma statale e regionale. 
Esempio tipico è quello “delle distanze dai 
confini”, argomento disciplinato solo in via 
generale dall’art. 873 del c.c., ma che in 
realtà, si richiama sempre ai regolamenti 
 9
comunali per la determinazione di quale sia il 
modo e l’entità dell’onere urbanistico da 
rispettare
8
 e da dividere fra i soggetti 
interessati. Altro esempio, forse più 
direttamente legato alla problematica in 
questione, è la competenza del Comune in 
materia di tutela della salute umana “in 
quanto ente esponenziale degli interessi della 
comunità residente
9
” da attuarsi attraverso, 
non solo la giurisdizione ordinaria allo scopo di 
far cessare le istallazioni pericolose, ma anche 
quella amministrativa per dare attuazione al 
“principio di cautela”, quest’ultimo invocato 
da numerosi tribunali non da ultimo quello di 
Trapani
10
 che ha optato per la massima cautela 
pur in assenza di acquisizioni scientifiche certe 
[…]. Con delle scelte in linea con quelle fatte 
dai giudici di Trapani ci sentiamo di non 
                                                 
8
  Per l’argomento Vd. Viva D.,  La concessione edilizia….come inserito in bibliografia. 
9
 Tribunale di Parma, ordinanza 22/07/2000. 
10
 Tribunale di Trapani, ordinanza 9/12/1999. 
 10
condividere nessuna linea “estrema”, né 
quella assolutamente a favore, né quelle 
assolutamente contro, ma al contrario 
preferiamo restare su una posizione di 
“giudizio cauto”, cioè non definitivamente di 
condanna o di assoluzione, basate su uno 
studio fatto nel modo più obbiettivo possibile 
per arrivare ad una determinazione serena 
dell’intera discussione, scevra da 
condizionamenti aprioristici. Per quanto 
riguarda gli istituti che tratteremo è opportuno 
sottolinearne l’evoluzione, così la concessione 
rappresentò il punto d’arrivo nel passaggio dal 
regime autorizzatorio proprio della licenza 
edilizia, a quello concessorio, avvenuto con la 
l. 10/1977 intitolata “Norme per la 
edificabilità dei suoli”. Sostanzialmente questa 
legge subordina ogni intervento di 
trasformazione, edilizia ed urbanistica, del 
territorio al rilascio preliminare da parte della 
 11
P.A. della concessione edilizia. Questa 
rappresentava così il tentativo di soluzione di 
molti problemi tipici del precedente regime 
edificatorio della licenza: problemi di controllo 
dell’edificazione, mancata preminenza del 
soggetto pubblico rispetto al privato e 
conseguente impossibilità di controllo e 
repressione degli abusi edilizi. Si passò 
pertanto da un edificazione sostanzialmente 
libera ad una licenza edilizia generalizzata, 
infatti fino all’entrata in vigore della legge 
1150/1942 l’edificazione non era sottoposta a 
nessun controllo preliminare da parte 
dell’amministrazione comunale. Dopo il 1942 
invece il controllo inizia ad esserci ed è 
relativo solo all’edificazione all’interno del 
centro abitato, o comunque in tutte le zone 
indicate dal piano regolatore. L’onere 
economico era totalmente a carico delle 
singole amministrazioni comunali, eravamo nel 
 12
periodo della c.d. speculazione edilizia. Prima 
di arrivare alla già citata l. 10/1977 con la l. 
765/1967 vennero introdotte modifiche ed 
integrazioni e così viene allargata la necessità 
di licenza edilizia per l’edificazione in ogni 
parte del territorio. L’onere economico 
restava a carico del comune, molte 
amministrazioni iniziarono a pretendere dai 
privati il controvalore delle opere di 
urbanizzazione. La dichiarazione di 
illegittimità di tali deliberazioni sancite dai 
giudici amministrativi fece si che lentamente 
si arrivò alla nascita di una concessione edilizia 
che poneva l’onere economico, relativo 
all’urbanizzazione, a carico dei privati
11
. 
Chiaramente, va a nostro avviso sottolineato  il 
fatto che, l’importanza della concessione non 
risiede solo nella onerosità del provvedimento, 
ma soprattutto nel raggiungimento, come 
                                                 
11
Vd. art. 3 L. 28/1/1977 n. 10  denominata “Norme per l’edificabilità dei suoli” 
 13
prima anticipato, di un miglior controllo sulla 
selvaggia speculazione edilizia in essere in 
quel particolare periodo storico, attuato 
attraverso il ribaltamento dei rapporti  tra 
soggetto pubblico e privato. Interessante 
notare, come questo provvedimento 
costituisca in realtà una limitazione del diritto 
di proprietà sancito dall’art. 832 del Codice 
Civile
12
 in ordina alla libertà ad edificare. 
Differente dalla concessione è l’ 
autorizzazione edilizia che consiste nell’atto 
mediante il quale si consente al richiedente di 
esercitare un proprio diritto volto alla 
conservazione e alla migliore utilizzazione del 
bene immobile di sua proprietà. In sostanza se 
il provvedimento concessorio è necessario ogni 
qual volta si voglia attuare una trasformazione 
del territorio, quello autorizzatorio è il 
provvedimento necessario per interventi di 
                                                 
12
“ …diritto di disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo entro i limiti stabiliti dall’ordinamento”