Innovazione tecnologica e organizzativa nella Pubblica Amministrazione: eGovernment nel comune di Napoli

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CAPITOLO I 
l’eGOVERNMENT: ASPETTI DEFINITORI 
1.1 eGovernment e società dell’informazione 
Il rapido sviluppo delle nuove tecnologie informatiche
1
 e di comunicazione 
ha un forte impatto sulla società nel suo complesso, in letteratura si parla di 
“Rivoluzione Digitale” per sottolineare che la nostra società vive una rivoluzione 
della portata pari a quella della “Rivoluzione Industriale” del diciottesimo secolo.
2
 
L’Unione Europea ha ravvisato nelle I.T.C. lo strumento per far progredire 
l’Europa. Nel 2000 l’UE lancia l’iniziativa “eEurope” con la quale si prefigge di 
far diventare l’Europa la società basata sulla conoscenza più competitiva al mondo 
entro il 2010. Il primo piano è stato attuato nel 2002, seguito poi da diversi piani 
che ne aggiornano il contenuto e le finalità da perseguire. Riportiamo una breve 
sintesi. 
eEurope 2002: Il piano prevede che siano raggiunti entro la fine del 2002 tre 
obiettivi chiave ossia rendere Internet meno costoso, più rapido e sicuro; investire 
                                                           
1
Il termine TIC si riferisce a un'ampia gamma di servizi, applicazioni, tecnologie, apparecchiature e 
programmi software, strumenti come la telefonia e internet, l'apprendimento a distanza, la 
televisione,computer. 
http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/l2422
6b_it.htm  
2
Ferri P.(1999) La rivoluzione digitale. Comunità, individuo e testo nell'era di Internet. Mimesis 
Edizioni
4 
 
nelle persone e nelle competenze; stimolare l’uso di internet. In sostanza il piano 
mira all'estensione della connettività Internet in Europa
3
. 
Con il piano di azione eEurope 2005 i principali obiettivi che l'Unione 
europea intende raggiungere entro il 2005 sono
4
: potenziare l’insieme dei servizi 
pubblici online, in particolare per l’Amministrazione Pubblica (eGovernment), per 
l’Istruzione (eLearning) e per la Sanità (eHealt). 
E come catalizzatore di sviluppo garantire ampia disponibilità a banda larga a 
prezzi concorrenziali e sviluppare un’infrastruttura di protezione 
dell’informazione.
5
 
iEurope 2010
6
 si focalizza sull’esigenza di spingere verso l’attuazione 
dell’eGovernment al fine di innovare e rendere più efficienti i servizi pubblici; 
offrire ai cittadini servizi di maggior qualità; rispondere alla domanda delle 
imprese che auspicano meno burocrazia e più efficacia. 
La commissione per raggiungere sviluppo armonioso dell’eGovernment mira 
a una riduzione del digital divide
7
, e quindi si punta a un accesso online di tutta la 
società, promuove una maggiore efficacia nell’erogazione dei servizi, e chiede si 
garantiscano gli strumenti chiave ovvero strumenti per l’autenticazione elettronica 
dei documenti, archiviazione elettronica. 
Dai suddetti Piani Europei sono scaturiti i Piani Nazionali. 
                                                           
3
http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/l24226_it.htm  
4
Nelli R. (2004). Strategie internet based nelle imprese italiane. Vita e pensiero, pag 214 
5
Marasso L. (2005). Manuale dell’eGovernment. Maggioli Editore 
6
http://www.fub.it/osservatorio/dossierueegovernment/ilpianod%E2%80%99azionel%E2%80%9
9egovernmentdel2006esuepriorita  
7
Fitch S. (2007). An Equation Nedding a Solution, Lulu.com
5 
 
Obiettivo della presente lavoro e l’analisi dei uno dei più importanti obiettivi 
dei Piani di azione Europei, ossia l’eGovernment. 
Per “eGovernment” si intende: “il ricorso alle tecnologie dell'informazione e 
della comunicazione (TIC) nelle amministrazioni pubbliche, coniugato a un 
cambiamento organizzativo e all'acquisizione di nuove competenze da parte del 
personale, con l'obiettivo di migliorare i servizi al pubblico, rafforzare il processo 
democratico e sostenere le politiche pubbliche”
8
. 
I Piani di eGovernment incentivano l'utilizzo delle moderne tecnologie 
dell'informatica e delle telecomunicazioni nel processo di ammodernamento della 
Amministrazione del Paese, attraverso tre categorie di azioni
9
: 
1) azioni di informatizzazione dirette a migliorare l' efficienza operativa 
interna delle singole Amministrazioni; 
2) azioni dirette ad informatizzare l'erogazione di servizi ai cittadini ed alle 
imprese, che implicano un'integrazione tra i servizi di diverse amministrazioni. 
L'obiettivo è offrire ai cittadini e alle imprese servizi integrati e non più 
frammentati secondo le competenze dei singoli enti di governo; 
3) azioni dirette a consentire l' accesso telematico per utilizzatori finali ai 
servizi della P.A. ed alle sue informazioni. 
Quindi l’eGovernment agisce su una duplice dimensione
10
: 
                                                           
8
Tale definizione è contenuta nella Comunicazione del 26 settembre 2003 della Commissione “Il 
ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa”. Ducci G. (2007). P.A. e cittadini: una 
relazionalità consapevole. F. Angeli, pag.84 
9
www.re-set.it/documenti/ricerca.html?ns=3  
10
Parito M. (Ed. It. 2007). Comunicazione Pubblica e nuovi media.
6 
 
 una dimensione interna: l’uso delle moderne ITC ha un forte 
impatto sul funzionamento delle amministrazioni e del rapporto tra 
queste. 
 Una dimensione esterna: crea un nuovo rapporto tra Cittadini, 
imprese e Amministrazioni, dove il cittadino acquista piena centralità 
nell’erogazione del servizio pubblico. 
Il “Piano di Azione per l’eGovernment” italiano, nasce nel quadro delle 
politiche di sviluppo della Società dell’informazione promosse dall’UE. 
Il piano si concentra in una prima fase sullo sviluppo della dotazione delle 
strutture infrastrutturali dello Stato, Regioni, Province e Comuni al fine di 
favorire la disponibilità dei servizi pubblici offerti in un ottica multicanale.
11
 
La seconda fase è decollata con l’approvazione da parte della Conferenza 
Unificata del documento “L’e-government nelle Regioni e negli Enti locali: 
seconda fase di attuazione”
12
. Gli obiettivi prioritari della seconda fase di e-
government sono
13
: 
 lo sviluppo dei servizi infrastrutturali locali nella prospettiva del 
Sistema Pubblico di Connettività SPC
14
; 
 la diffusione territoriale dei servizi per cittadini ed imprese 
tramite il riuso; 
                                                           
11
Tommasini L. (2002). Competere in rete: evoluzione e cambiamenti nella società 
contemporanea. F. Angeli 
12
http://www.cnipa.gov.it/site/_files/avvisoSPC.pdf  
13
http://www.irisipiemonte.it/contenuti.php-IDpage=82&lang=ita.htm  
14
“Il Sistema pubblico di connettività (Spc) è l’infrastruttura telematica che collega le P.A. 
offrendo servizi di trasporto dati, interoperabilità e cooperazione applicativa”. Giurdanella C., 
Guarnaccia E. (2005). Elementi di Diritto Amministrativo. Halley Editrice
7 
 
 l’inclusione dei piccoli comuni nell’attuazione dell’e-
government tramite i Centri di Servizio Territoriali
15
; 
 lo sviluppo dei servizi e-government sulla piattaforma digitale 
terrestre (T-government). 
Qui di seguito è riportato il modello di e-government della P.A. Italiana. 
 
Figura 1 Fonte - http://www.provincia.crotone.it/istituzione/egov/  
Il modello è composto da sei elementi chiave: 
                                                           
15
I CST sono sovrastrutture comunali in grado di gestire anche processi complessi di 
eGovernment, l’obiettivo della loro istituzione è quello di stimolare l’associazionismo tra i diversi 
comuni. Sangiorgi G. (2004). Management egovernance nella P.A. F. Angeli
8 
 
• Erogazione servizi: un insieme di servizi che dovranno essere resi 
disponibili attraverso modalità innovative e ad un livello di qualità elevato a 
utenti-clienti (cittadini ed imprese). Per focalizzare gli sforzi di sviluppo, sono 
stati individuati alcuni servizi prioritari dal punto di vista degli utenti-clienti, che 
saranno considerati nelle iniziative di digitalizzazione. Questi servizi saranno 
forniti con un unico punto di accesso anche se implicano l’intervento di più 
Amministrazioni. Le complessità interne alla P.A. verranno cioè mascherate 
all’utente/cliente. 
• Riconoscimento digitale: modalità di riconoscimento dell’utente e di firma 
sicure attraverso la Carta di Identità Elettronica, la Carta Nazionale dei Servizi e 
la firma digitale.
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• Canali di accesso: una pluralità di canali innovativi attraverso cui l’utente 
accede ai servizi offerti: Internet, call center, cellulare, reti di terzi. 
• Enti eroganti: un back office efficiente ed economicamente ottimizzato dei 
diversi enti eroganti. 
• Interoperabilità e cooperazione: standard di interfaccia tra le 
Amministrazioni che consentano comunicazioni efficienti e trasparenza verso 
l’esterno. 
• Infrastruttura di comunicazione: un’infrastruttura di comunicazione che 
colleghi tutte le Amministrazioni rendendo possibile:  
                                                           
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Strumenti trattati nel 3 capitolo
9 
 
 risparmi diretti: ad esempio risparmi sugli acquisti via eProcurement, 
minori spese postali per e-mail, minori costi di trasferta per eLearning, 
minori saggi di riscossione pagati ad intermediari “fisici” che 
riscuotono tributi per pagamenti online; 
 risparmi diretti di tempo, personale della P.A. indotti dalla maggiore 
efficienza dei processi automatizzati, che può essere trasferito ad 
attività a maggior valore aggiunto; 
 risparmi indiretti, riconducibili a tempo utente, cioè ore risparmiate da 
cittadini ed imprese nel rapporto con la P.A. grazie fruizione online 
dei servizi di cui necessitano. 
Affinché l’eGovernment possa funzionare da strumento per la 
semplificazione del rapporto cittadino/P.A. e più in generale esprimere i potenziali 
vantaggi che derivano dalla sua attuazione ,i seguenti fattori sono indispensabili: 
 la disponibilità delle tecnologie moderne; 
 la disponibilità di consistenti risorse finanziarie; 
 un’accurata analisi del processo di cambiamento; 
 un totale ripensamento dei modelli organizzativi delle P.A.; 
 un intensa attività di formazione dei funzionari pubblici.
17
 
                                                           
17
Questi argomenti saranno trattati ampiamente nel 2 capitolo
10 
 
1.2 Evoluzione normativa: dal decreto legge del ’90 al Codice 
dell’Amministrazione Digitale. 
La necessità di una riforma organica della P.A, è stata al centro dell’azione 
governativa e parlamentare dell’ultimo ventennio, nel nostro paese. 
Il primo intervento normativo di rilievo è la Legge 28 febbraio 1990, n. 38, il 
cui obiettivo era la realizzazione di sistemi automatizzati per il rilascio delle 
certificazioni di anagrafe e di stato civile da parte delle Amministrazioni 
Comunali. 
Da un lato, si ipotizza l’applicazione di procedure automatizzate, seppure non 
ancora informatiche, all’attività amministrativa, e, dall’altro, si supera il principio 
della sottoscrizione autografa dei provvedimenti amministrativi, fino a pochi anni 
prima considerato principio cardine delle attività delle Amministrazioni 
Pubbliche
18
. 
Il primo provvedimento amministrativo che ha affrontato, direttamente, le 
questioni giuridiche dell’informatizzazione dell’attività amministrativa è stato il 
D. Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, istitutivo dell’ex CNIPA. 
In particolare, l’art. 3 del D. Lgs. N. 39\1993 prevedeva: 
 elaborazione elettronica degli atti amministrativi; 
 forma elettronica dell’atto amministrativo.
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18
Giurdanella C., Guarnaccia E. (2005) Elementi di diritto amministrativo elettronico. Halley 
Editrice 
19
Vedi nota 3
11 
 
La vera rivoluzione si è attuata con la legge n. 59/1997 meglio conosciuta 
come “Legge Bassanini” che ha rappresentato lo strumento operativo mediante il 
quale il nostro paese si è avviato il procedimento di decentramento funzionale alla 
riforma della P.A. e alla semplificazione del procedimento amministrativo 
informatico.
20
 L’innovatività di questa legge era quello di rendere legale a tutti gli 
effetti l’uso del documento informatico, affinché questo potesse sostituire in toto 
quello cartaceo. L’idea era quella che il formato digitale dell’informazione potesse 
servire a dare finalmente attuazione alle leggi di riforma di inizio decennio, in 
particolare la legge n. 241/1990 sulla trasparenza amministrativa. L’impostazione 
delle leggi Bassanini, dal punto di vista dell’egovernment, si basava su una stretta 
analogia tra lavoro amministrativo su carta e in digitale, conferendo un ruolo di 
primo piano al concetto di “documento” informatico. Tale documento può 
secondo un criterio che è rimasto immutato essere sottoscritto digitalmente, 
spostarsi da un ufficio all’altro e infine essere archiviato, senza mai essere 
stampato
21
. 
Successivamente, tutta la normativa è stata inserita nel Dpr 28 dicembre 
2000, numero 445, ossia il Testo unico sulla documentazione amministrativa, più 
volte modificato negli anni successivi all'emanazione, per conformare la disciplina 
                                                           
20
Bramanti A., Odifreddi D. (2003). Istruzione,formazione e lavoro: una filiera da ricostruire. F. 
Angeli, pag 88 
21
http://www.jobtel.it/Default.aspx?sezid=02&action=dossier&idd=58#6.