Innovazione e competitività nei sistemi agroalimentari: il ruolo delle politiche dell'Unione Europea

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scandagliare il dibattito che si è sviluppato  nel corso degli ultimi anni fra gli 
studiosi, per analizzare la complessità  dello sviluppo agricolo e agroalimentare, 
indagando anche le dinamiche che si sviluppano nei sistemi territoriali a 
vocazione agroalimentare.  
Il secondo capitolo è una trattazione volta ad illustrare i principali caratteri 
strutturali del sistema agroalimentare italiano, analizzandone i cambiamenti sia 
nelle modalità di organizzazioni delle relazioni tra gli operatori, sia negli obiettivi 
e negli strumenti dell’intervento pubblico. Il principale fattore determinante di tale 
processo è costituito dall’evoluzione della domanda finale, o meglio, delle 
aspettative del consumatore nei confronti del sistema agroalimentare: ai suoi occhi i 
giudizi sulla performance del sistema appaiono sempre meno associati alla 
crescita quantitativa del settore, ormai data per acquisita, e sempre più a ciò che 
l'agricoltura è invece in grado di esprimere in termini di salubrità e qualità degli 
alimenti, di rispetto ambientale e, più in generale, di competitività nel contesto 
internazionale.  
Di seguito si analizzano, nel terzo capitolo, i processi che hanno posto al centro di 
molti interventi istituzionali, ai differenti livelli, le modalità dello sviluppo rurale 
a livello locale. A livello comunitario le politiche agricole e rurali hanno cercato 
di avviare una fase di rilocalizzazione, con il passaggio di competenze sempre più 
importanti dalle istituzioni dell'Unione Europea ai soggetti locali, riconoscendo 
agli Stati membri e alle istituzioni locali una più ampia autonomia nella 
definizione degli obiettivi e nella gestione degli interventi, con l'avvio di 
interventinselettivinterritorialmentenmirati
1
.  
                                                 
1
 In particolare il reg. 1257 del 1999 ha previsto misure per lo sviluppo locale integrato, ma 
concretamente questi strumenti di programmazione, su cui si erano indirizzate le attese di quanti 
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A livello nazionale la legge di orientamento per l'agricoltura, il DL 228 del 2001, 
ha previsto l'individuazione dei distretti rurali e dei sistemi locali agro-alimentari, 
imperniati su prodotti tipici e di qualità. La legge di orientamento non ha però 
indicato né i criteri operativi per la loro identificazione, né le funzioni che essi 
potrebbero svolgere, limitandosi ad indicare le Regioni quali soggetti responsabili 
della loro delimitazione e riconoscimento. Il merito di questa legge è di aver 
riaperto il dibattito sugli strumenti concretamente attuabili a livello istituzionale 
per rendere effettivi i principi della concertazione e dello sviluppo endogeno, 
rinviando alle istituzioni regionali una questione di non facile soluzione. 
Nell’esposizione che segue, nel quarto capitolo, assume rilevanza il rafforzamento 
dei processi di governance territoriali che rappresenta un obiettivo strategico ai 
fini dello sviluppo locale. Un progetto di valorizzazione delle esternalità 
territoriali che possa essere duraturo nel tempo è condizionato da vari fattori 
concomitanti, tra cui rivestono un ruolo importante il grado di concorrenza che si 
esercita tra i prodotti e i servizi di qualità e il sostegno fornito dalle politiche 
pubbliche territoriali. L'intervento pubblico deve cercare di rinforzare la coerenza 
tra l'immagine del territorio e le risorse locali presenti, in veste di beni pubblici e 
assicurare la creazione di regole per proteggere questa costruzione sociale. Ma lo 
sfruttamento a lungo termine delle esternalità passa anche per il rinnovo e 
l'estensione delle potenzialità territoriali, agroalimentare e non: più il paniere dei 
prodotti e dei servizi di qualità offerti localmente è diversificato, più è probabile 
che sia duraturo lo sviluppo territoriale. In questo senso le politiche territoriali 
possono contribuire ad organizzare e dare forma ad offerte composite, 
                                                                                                                                     
auspicavano un nuovo approccio territoriale allo sviluppo rurale, hanno avuto un impatto molto 
limitato nei Piani di Sviluppo Rurale adottati, non solo nelle regioni italiane. 
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combinando beni privati e beni pubblici, migliorando simultaneamente la 
valorizzazionendeinprodottinendeinnservizinnennlanreputazionendellenesternalità
npositivendell'agricoltura.  
In questo quadro di riferimento, i Progetti Integrati rappresentano (pur fra limiti e 
difficoltà) un’opportunità di partecipazione diretta alle politiche di sviluppo, un 
veicolo di innovazione istituzionale ed amministrativa, un percorso per la 
valorizzazione dei territori e delle competenze in essi presenti (sia pure ad un 
livello latente). Attraverso questa modalità (proposta dal Quadro Comunitario di 
Sostegno 2000-2006 per le Regioni dell'obiettivo 1 e ripresa nei Docup di molte 
Regioni del Centro-Nord) vengono promosse diverse iniziative tra loro integrate, 
in ambiti territoriali circoscritti e caratterizzati da specifiche potenzialità di 
sviluppo, i cui interventi rispondono ai principi d’integrazione e concentrazione, 
sia funzionale sia territoriale, basandosi su un’idea condivisa di sviluppo e 
valorizzando le esperienze e sperimentazioni del passato. Si avvia così un 
processo dalle molteplici implicazioni, in cui sono compresenti diversi elementi: 
la capacità di consentire l’evoluzione di un sistema mantenendone però l’identità, 
la condivisione delle regole e delle scelte che determinano le strategie, la forma 
contrattuale che progressivamente va informando il rapporto tra soggetti pubblici 
e privati, la concentrazione di obiettivi, l’intersettorialità degli interventi. 
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Primo capitolo 
Aspetti teorici: agroalimentare e sistemi economici. 
 
 
Lo studio del sistema agroalimentare, inteso come l’insieme delle attività che 
consentono di mettere a disposizione del consumatore i beni destinati alla sua 
alimentazione, riveste una particolare rilevanza per molteplici ragioni: il peso 
nell’economia, l’insostituibile contributo allo sviluppo di vaste aree rurali, il ruolo 
svolto dall’agricoltura nella caratterizzazione del paesaggio e, infine, la valenza 
culturale legata alla conservazione di produzioni alimentari di antica tradizione. 
Negli ultimi anni, nel sistema agroalimentare europeo si sta realizzando un 
profondo processo di cambiamento sia nelle modalità di organizzazioni delle 
relazioni tra gli operatori, sia negli obiettivi e negli strumenti dell’intervento 
pubblico. Il principale fattore determinante di tale processo è costituito 
dall’evoluzione della domanda finale. Il diffondersi di una serie di bisogni 
collegati a nuovi valori (come l’importanza attribuita alla sicurezza, agli aspetti 
dietetico-alimentari, alla salvaguardia dell’ambiente, alla dimensione etica) porta i 
consumatori a esprimere un insieme complesso di preferenze, sempre più 
personalizzate, e a richiedere maggiori informazioni e garanzie sulle 
caratteristiche dei prodotti e/o dei processi produttivi, che devono rispondere a 
precisi requisiti dalla fase della produzione agricola fino a quella del consumo. 
Lo scopo di questo primo capitolo è di comprendere questo complesso sistema e 
di metterne in evidenza il ruolo centrale nella crescita e nello sviluppo nei paesi 
avanzati e nei paesi in via di sviluppo, analizzando le dinamiche di sviluppo e la 
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leva più importante tra le strategie competitive dei  sistemi territoriali a vocazione 
agroalimentare. Queste analisi porteranno necessariamente a scandagliare il 
dibattito che si è sviluppato  nel corso degli ultimi anni fra gli studiosi, per 
analizzare la complessità  dello sviluppo agricolo e agroalimentare, indagando 
anche le dinamiche che si sviluppano nei sistemi territoriali a vocazione 
agroalimentare.  
Soltanto recentemente, in effetti, si è cominciato ad esplorare a fondo la 
specificità e alterità del sistema agroalimentare rispetto ad altre componenti 
economiche. Il sistema agroalimentare è di per sé fortemente eterogeneo, non solo 
per le peculiarità agricole, ma in quanto rappresenta la somma di filiere assai 
diversificate, talora slegate fra di loro, talora con fasi strettamente connesse
2
. Le 
differenziazioni riguardano le strutture, i livelli di trasformazione incorporati nei 
beni alimentari che comportano organizzazioni differenti, le diverse modalità con 
cui le imprese e territori si rapportano alla distribuzione e ai rilevanti mutamenti 
della domanda alimentare. Soprattutto l’integrazione dell’agricoltura nella catena 
alimentare si differenzia notevolmente nel grado di collegamento a livello 
territoriale, secondo le filiere implicate. Si passa in alcuni casi da rapporti molto 
stretti e dal conseguente ruolo decisivo della produzione agricola locale nello 
sviluppo dei sistemi territoriali, come nel caso delle produzioni a denominazione 
di origine, ad altri in cui le relazioni sono sempre meno dirette ed indipendenti. La 
delega della produzione agricola ad altre aree, che in altri settori spezza il ciclo di 
produzione e il pieno utilizzo delle competenze locali in molti sistemi di 
trasformazione agroalimentare non rappresenta un punto di crisi, ma può 
                                                 
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 Federalimentare-ISMEA, “L’industria agroalimentare in Italia”, 2° Rapporto , Roma, 2004. 
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implicare addirittura una maggiore valorizzazione della produzione locale, se 
accompagnata dal mantenimento e dal controllo di alcuni processi produttivi.  
 
 
1.1     I sistemi agroalimentari: ruolo nella crescita e nello sviluppo 
 
I sistemi agroalimentari si sono evoluti al punto da divenire un ambito complesso 
e molto articolato di funzioni di diverso tipo. La multidimensionalità del ruolo 
svolto si è arricchita, nel tempo, parallelamente all’evolversi della società, dei suoi 
bisogni, degli assetti territoriali e geopolitici. 
Così, accanto alla tradizionale funzione economico – produttiva, il cui rilievo 
nell’ambito della catena agro industriale rimane importante e crescente, hanno 
progressivamente trovato riconoscimento ulteriori funzioni riconducibili alla 
valenza territoriale e ambientale che caratterizza il settore primario e il quadro 
delle relazioni che ad esso fanno capo. 
I sistemi agroalimentari sono diventati fattore di sviluppo economico e sociale, 
oltre che strumento di salvaguardia e valorizzazione ambientale; una potenziale 
leva su cui poggiare modelli di crescita territoriale sostenibili, e sempre più spesso 
sono chiamati a contribuire nel dare risposta ad alcune grandi questioni della 
società moderna: dalle esigenze del Sud del mondo, a quelle dei nostri spazi 
rurali, dal bisogno di sicurezza alimentare alla gestione in chiave ambientale e 
paesaggistica del territorio (Cesaretti G.P. et al., 1994). 
Viviamo una fase epocale, di straordinari cambiamenti originati e alimentati 
soprattutto dal fenomeno della globalizzazione che, insieme al percorso di 
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liberalizzazione dei mercati, ha da un lato moltiplicato l’accesso alle occasioni di 
consumo, dall’alto ampliato l’articolazione e il peso delle sensibilità sociali. Solo 
nell’ultimo decennio il commercio mondiale di tutti i prodotti è cresciuto ad un 
ritmo quattro volte superiore alla crescita del Pil mondiale e dalla fine degli anni 
’60 ad oggi il volume delle commodities agricole commercializzate è salito di 
oltre il 270%. Ed è pure evidente come nel corso degli ultimi anni, molti 
accadimenti hanno prodotto nelle società moderne una attenzione particolare 
verso il settore, sempre più sollecitato a rispondere a nuovi bisogni, da quelli 
legati alla funzione alimentare (sicurezza, benessere animale, contenuto di servizi) 
a quelli di natura ambientale (sviluppo rurale, presidio ambientale). 
Maggiore pressione competitiva, ampliamento dei mercati, sostegni modulati in 
funzione della capacità di produrre beni e valori collettivi, supporto alla 
dimensione territoriale: questi gli orientamenti nella nuova visione 
dell’agricoltura, condivisa dal sistema Europa e funzionale ad una crescita in 
equilibrio con i bisogni dalla società e le esigenze dei paesi meno sviluppati. 
Questo significa nuove opportunità per gli agricoltori e i territori ma anche nuove 
insidie sul fronte della tenuta degli assetti produttivi, che si traducono in una 
maggiore esposizione al rischio del settore e dei suoi operatori (Federalimentare
 
, 
2006).  
Per comprendere le diverse dimensioni assunte dal sistemi agroalimentari e dagli 
spazi rurali coinvolti in essi è necessario individuarne le possibili evoluzioni e fare 
uno sforzo per interrogarci su quale sia la strada per cogliere al meglio le 
occasioni e difendersi dai rischi, quali le scelte e gli strumenti per governare al 
meglio il cambiamento.  
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1. 2     Il ruolo dei sistemi agroalimentari nei paesi in via di sviluppo 
 
Un’analisi interpretativa del rapporto sistemi agroalimentari/sviluppo economico 
non può prescindere da una disamina delle relazioni che, in un contesto storico-
geografico, si stabiliscono tra attività economiche e uso delle risorse.  
Nei paesi in via di sviluppo (PVS) l’agricoltura assume un’importanza strategica 
nello sviluppo economico, soprattutto perché essa rimane il settore di produzione 
e di occupazione prevalente (Bagella M., 1996). 
Nonostante le differenze sostanziali con i Paesi sviluppati, alcuni problemi, come 
quelli relativi alla sicurezza alimentare e all’uso razionale delle risorse, stanno 
diventando comuni a entrambi. 
Dopo i ripetuti insuccessi, le riflessioni attuali sulle condizioni per un 
miglioramento della produttività del lavoro dei contadini del Sud del Mondo 
hanno indotto, diversamente che in passato, a preferire gli strumenti che si 
adattino alle capacità locali e alle strutture piuttosto che l’inverso (Torre A., 
2000). 
In alcune aree del Sud del Mondo, come nell’Africa subsahariana, il problema del 
rapporto popolazione/risorse è grave, essenzialmente perché l’incremento della 
produzione agroalimentare, ottenuto con la messa a coltura di terre vergini, è 
rimasto al di sotto dell’incremento demografico. 
L’estensione delle terre coltivate è avvenuta con la distruzione delle foreste, con 
pratiche agricole inadatte e dannose per le risorse naturali, i cui effetti più vistosi 
si sostanziano nel fenomeno dell’avanzamento del deserto. La terra agricola, in 
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quanto risorsa rinnovabile, si riproduce ad un tasso che dipende dall’ampiezza di 
essa, ma dipende anche dall’entità e dalla natura del suo utilizzo. 
Si osserva di frequente che, pur di conseguire una crescita della produzione 
agricola, l’uso della risorsa suolo è un uso di rapina. In tal caso la sua durata 
dipende dalla preservazione della risorsa stessa e questo è in contraddizione con le 
conseguenze di esaurimento o di deterioramento che il suo uso determina. La 
degradazione del suolo è spesso determinata dall’eccessivo sfruttamento dei 
terreni agricoli, a sua volta determinato dalla crescita demografica. Il fenomeno è 
aggravato se la crescita demografica coesiste con condizioni di povertà. In simili 
situazioni si è indotti a coltivare intensivamente terre marginali, a praticare colture 
per procacciarsi prodotti alimentari di base, anche a costo di sacrificare la 
produzione agricola futura. 
Risulta evidente come nei PVS, la carenza di produzione è tale che essi spesso si 
trovano di fronte a scarsità assoluta di risorse agroalimentari, con conseguenti 
problemi di sopravvivenza per gran parte della popolazione. Ne discende che le 
situazioni di scarsità assoluta devono indurci a considerare i sistemi 
agroalimentare come fondamentali per lo sviluppo e la crescita economica, ma è 
illuminante la considerazione sull’origine istituzionale e sociale delle carenze 
alimentari, che ne sottolinea l’importanza. Alcuni casi di carestie esplosi anche in 
situazioni che, a livello aggregato, erano di relativa abbondanza in termini di 
disponibilità, hanno indotto a ripensare le cause delle carestie. Queste possono 
essere originate, non da deficit di offerta, ma da carenze relative alla distribuzione, 
per motivi istituzionali e/o per impossibilità di accesso alle risorse alimentari. 
Questo succede quando una parte della popolazione non ha alcuna capacità di 
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acquisizione, ovvero quando ad essa non è riconosciuto alcun diritto reale 
all’alimentazione. Le persone che non possiedono, o alle quali non è riconosciuto, 
alcun food entitlements possono trovarsi in condizioni di aggravamento del loro 
stato di denutrizione e di sofferenza per fame (Sen A., 1992). Detto in sintesi, il 
problema alimentare, per i paesi più poveri, potrebbe essere fronteggiato con un 
sistema di relazioni tra variabili che concernono la dinamica delle produzioni, le 
tecnologie disponibili, le possibilità di intensificazione produttiva dell’agricoltura, 
la disponibilità di risorse e la capacità di acquisizione da parte delle persone. 
Per dare concretezza alle argomentazioni e far emergere prospettive che 
forniscano delle linee operative e per avviare un’integrazione plurisettoriale a 
livello di sistemi agroalimentari, vi è tuttavia ancora molto da fare in termini di 
relazioni, sia all’interno dei sistemi agroalimentari, che tra questi e il resto dei 
settori economici nei PVS, e tra questi e i Paesi delle economie più avanzate.