Il whistleblowing tra diritto sovranazionale, Stati Uniti ed Italia: uno studio comparato

1 
 
Introduzione 
 
Il presente lavoro ha lo scopo di mostrare come il whistleblowing possa 
essere considerato un efficace rimedio alla piaga della corruzione. 
L’attività del segnalatore di illeciti è fondamentale per combattere la 
corruzione, in quanto, da un lato, valorizza un approccio di tipo 
preventivo che permette di non operare per mezzo delle solite tecniche 
repressive tipiche dell’agire dell’autorità giudiziaria, dall’altro, mostra 
l’importanza dell’“elemento umano”, ovvero il contributo che il singolo 
cittadino può fornire nella scoperta di attività corruttive, le quali, 
altrimenti, correrebbero il rischio di rimanere nell’ombra. 
Nel primo capitolo, lo studio in questione, dopo aver affrontato gli 
aspetti maggiormente problematici riguardanti il fenomeno del 
whistleblowing, tutt’oggi oggetto di accesa discussione non solo in 
dottrina ma anche nei talkshow televisivi, cerca di rispondere ad una 
domanda: perché diventare un whistleblower? A tale quesito si tenta di 
rispondere tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi collegati 
all’attività di segnalazione di illeciti, attraverso una comparazione che 
ricostruisce il modo in cui Stati Uniti ed Italia hanno affrontato (e stanno 
affrontando) le principali problematiche in materia.  
Nel secondo capitolo si ripercorre l’evoluzione del fenomeno del 
whistleblowing sul piano internazionale ed europeo, partendo dalle 
numerose convenzioni in tema di corruzione che sono venute alla luce 
nel corso degli Anni ‘90-2000, per arrivare alla direttiva UE dell’ottobre 
2019 in materia di whistleblowing (in corso di pubblicazione), la quale 
rappresenta un nuovo punto di partenza nella promozione e nella tutela 
dei segnalanti; ciò impone, nonostante tale atto normativo sia ancora 
“acerbo”, di analizzarne gli aspetti più significativi.
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Il terzo ed il quarto capitolo sono dedicati all’analisi dell’evoluzione 
normativa della disciplina del whistleblowing relativa rispettivamente a 
Stati Uniti ed Italia. L’impianto normativo sviluppatosi negli Stati Uniti, 
nonostante sia contenuto in una miriade di leggi differenti che danno 
vita ad un vero e proprio sistema a “macchia di leopardo”, è forse 
l’esempio più significativo di come tale strumento di lotta alla 
corruzione riesca a raggiungere (spesso) risultati efficienti. Numerosi 
scandali che hanno coinvolto gli Stati Uniti sono venuti alla luce grazie 
all’attività di singoli whistleblowers: da Edward Snowden che ha 
rivelato come il governo americano sorvegliasse le vite dei singoli 
cittadini violandone la privacy, a Cynthia Cooper, la cui denuncia ha 
permesso di scoprire uno dei più grandi scandali finanziari della storia 
americana, il “WorldCom Scandal”. 
Il quarto ed ultimo capitolo prende in considerazione l’ordinamento 
italiano e ricostruisce, operando sia su un piano cronologico che su 
quello tematico, i principali interventi legislativi in tema di 
whistleblowing. Dopo aver analizzato i singoli atti di natura settoriale, il 
punto di arrivo di tale ricostruzione è rappresentato dallo studio della 
legge 30 novembre 2017, n. 179, in materia di whistleblowing, con cui, 
non soltanto si è riformata la disciplina esistente in Italia in ambito 
pubblico, ma si è introdotta, per la prima volta nel nostro ordinamento, 
una normativa organica anche per il settore privato. 
Il presente studio comparato si colloca sul solco di quelli che da qualche 
anno a questa parte stanno trattando il fenomeno in questione e che 
hanno favorito la proliferazione di discussioni e dibattiti su un tema così 
importante, quanto controverso, come quello del whistleblowing: 
strumento legale di lotta alla corruzione di cui una società civile non può 
fare a meno.
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1. Il fenomeno della corruzione sul piano internazionale 
ed uno dei possibili rimedi: il whistleblowing 
 
Sommario: 1. La mancanza di una definizione universale di corruzione: il contributo 
di Transparency International 1.2 I costi della corruzione 1.3 Le problematiche relative 
alla misurazione della corruzione 2. Il whistleblowing come rimedio alla piaga della 
corruzione 2.1 L’assenza di una definizione univoca del whistleblowing: il ruolo 
dell’Accademia della Crusca e le differenze tra Stati Uniti ed Italia 2.2 La molteplice 
natura del whistleblowing e la dimostrazione della sua efficacia 3. Perché diventare un 
whistleblower? 3.1 La tutela-anti ritorsiva tra U.S.A. ed Italia (segue). 3.2 Gli incentivi 
economici per il whistleblower: vantaggi e svantaggi (segue) 
 
 
1. La mancanza di una definizione universale di corruzione: il 
contributo di Transparency International 
 
“Sono corrotti, fanno cose abominevoli: nessuno più agisce bene”
1
: non 
serve ripercorrere l’intero libro dei Salmi per rendersi conto della 
grandezza del problema della corruzione, un “male” per cui, nella 
società attuale, non sembra possibile trovare una “cura” efficace. Tale 
fenomeno, da una dimensione locale, ha conquistato nel corso del tempo 
sempre più spazio in ambito internazionale, per arrivare a contaminare 
le aree più disparate del pianeta, con rilevanti conseguenze in ambito 
economico e finanziario.  
Manca una nozione universale di corruzione, perché ogni sforzo al 
riguardo compiuto sembra tralasciare alcune sfumature del fenomeno in 
questione. Data tale difficoltà, spesso si preferisce adottare una 
definizione di corruzione che valorizza il piano penale, come avviene 
nel nostro ordinamento, dove il reato di corruzione è disciplinato nel 
                                                 
1
 Salmi 13,1
4 
 
Codice penale, all’interno degli articoli 318-322, nei quali è sottolineato 
il pactum sceleris tra pubblico ufficiale (o incaricato di pubblico 
servizio) e soggetto privato, in cui il primo riceve denaro dal secondo 
per il compimento di un atto contrario ai propri doveri
2
. La scelta di 
definire il fenomeno della corruzione sul piano penale permette, da un 
lato, di individuare il bene giuridico tutelato (e cioè, nel nostro 
ordinamento, il corretto andamento della Pubblica amministrazione) e, 
dall’altro, di comminare una sanzione nel caso in cui sia integrata la 
fattispecie di reato (nel nostro ordinamento, la reclusione da uno a sei 
anni). Ove si voglia però adottare una definizione il più possibile 
“transazionale”, lontana dai particolarismi dei vari ordinamenti 
giuridici, sembra opportuno richiamare quella fornita da Transparency 
International
3
, che qualifica la corruzione come “the abuse of entrusted 
power for private gain “
4
, ovvero un abuso di potere per l’ottenimento 
di un vantaggio privato. Le colonne portanti di tale definizione sono 
quattro
5
: 
1. Il potere delegato, inteso come la capacità, propria di un 
soggetto ed acquisita mediante delega, di determinare 
delle regole obbligatorie per altri. 
                                                 
2 
Più nello specifico, si veda l’art 318 c.p.: “Il pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni 
o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa 
è punito con la reclusione da uno a sei anni [32quater]”. 
3 
Transparency International è un’organizzazione non-profit, non governativa, fondata nel 
1993 su iniziativa di Peter Eigen, che si occupa della lotta alla corruzione; è attualmente 
conosciuta per la pubblicazione annuale di un indice di percezione della corruzione, che 
misura il livello di corruzione percepita nel mondo; più nello specifico: TRANSPARENCY 
INTERNATIONAL, Our organisation, 
https://www.transparency.org/whoweare/organisationhttps://www.transparency.org/
whoweare/organisation/faqs_on_transparency_international/9 
4 
TRANSPARENCY INTERNATIONAL, What’s corruption?  
http://www.transparency.org/what-iscorruption/#costs-of-corruption 
5
 F. MONTEDURO, S. BRUNELLI, A. BURATTI, La corruzione, definizione, misurazione ed impatti 
economici, FormezPA, 2013, pag. 18-20.
5 
 
2. Il soggetto, ovvero colui che ha acquistato tale capacità 
mediante delega, vuoi che sia un privato o un soggetto di 
carattere pubblico. 
3. L’abuso, inteso come un superamento della delega. 
4. Il guadagno privato, ovvero un’utilità che può riguardare 
il soggetto che ha abusato del potere o terzi, con cui il 
corruttore è comunque legato. 
Questi quattro elementi interagiscono tra loro tramite un modello 
economico chiamato “modello principale-agente”, inteso come un 
“contratto in base al quale il principale obbliga un altro soggetto, 
l’agente, a ricoprire per suo conto una data mansione, che implica una 
delega di potere”
6
 . Eventuali devianze opportunistiche da parte 
dell’agente, nell’esercizio del potere delegato, non sono sufficienti per 
dar vita a fenomeni corruttivi: si richiede infatti un quid pluris rispetto 
ad una mera mala gestio (dovuta, per esempio, a scarsa capacità o ridotte 
competenze in capo al delegato), ovvero l’intervento di un soggetto, 
estraneo al rapporto tra principale ed agente, che, da un lato, sia favorito 
illecitamente dall’agente, mediante contributi finanziari ed il 
riconoscimento di diritti, e, dall’altro lato, che elargisca all’agente il 
vantaggio che questi ritiene più adeguato al soddisfacimento del suo 
interesse, dando così vita ad un sistema dove a guadagnare sono il 
corrotto ed il corruttore, mentre a perdere l’intera collettività. Quello che 
però più spaventa è che, indipendentemente dalla portata della 
definizione presa in considerazione, il fenomeno della corruzione 
presenta due fondamentali caratteristiche: “è seriale e diffusivo”
7
 . La 
                                                 
6 
M. JENSEN, W. MECKLING, Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership 
Structure, Journal of Financial Economics, 1976, 3, pag. 305-360. 
7
 P. DAVIGO, il sistema della corruzione, Laterza, 2019, pag. 30.