Il telelavoro nelle pubbliche amministrazioni

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consultazione da parte degli studi professionali degli Avvocati o degli Uffici del 
Consiglio dell’Ordine
2
.  
 
Il diritto nell’era della new-economy risulterà pertanto notevolmente 
diverso da quello a cui siamo abituati: diverso sia nella sua concezione (le regole 
dovranno infatti divenire necessariamente più chiare e precise di quelle attuali) 
sia nella sua attuazione (si dovrà creare un sistema di risoluzione delle 
controversie più veloce ed efficace). 
In quest’ottica il telelavoro, inteso come il lavorare ed il cooperare a 
distanza tramite l’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e della 
telecomunicazione, rappresenta un nuovo modello organizzativo che produce 
ampi riflessi in vari ambiti: in campo sociale impone una ridefinizione dei ruoli e 
dell'impostazione della vita collettiva; nelle aziende provoca profondi 
stravolgimenti organizzativi; ai singoli consente un’autonomia ed 
un’indipendenza nel lavoro fino a poco tempo fa impensabili; nel campo 
tecnologico stimola la ricerca nei settori funzionali alla sua diffusione; in ambito 
giuridico mette in discussione categorie ormai consolidate e rende problematica 
l'applicabilità di tutele prima acquisite da ogni genere di lavoratore; in campo 
psicologico ed organizzativo rivoluziona le concezioni classiche di lavoro nelle 
aziende. 
Orbene, in questa fitta rete di innovazioni tecnologiche e di cambiamenti 
radicali che prepotentemente s’innestano nella nostra vita, la Pubblica 
Amministrazione dovrà risultare preparata a svolgere un impegnativo compito 
                                                 
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 http://www.digiesse.it/tar (consultabile previo rilascio di una password). 
 3
informativo, assistenziale e collaborativo attraverso un grado di efficienza e 
celerità di cui spesso, in passato, è risultata priva. 
D’altronde, l’attività della P.A. manifesta un alto indice di 
“telelavorabilità”, essendo in gran parte caratterizzata dalla gestione di 
informazioni e da elaborazioni intellettuali.
3
 Come meglio vedremo in seguito, 
l’intensa attività del legislatore riferita al telelavoro nel pubblico impiego, ha 
fatto sì che questo si ponesse come trainante per lo sviluppo dell’intero fenomeno: 
gli enti pubblici assumono pertanto un ruolo particolarmente attivo e partecipe 
nell’incremento di questa nuova forma di lavoro in Italia. 
L’obiettivo del presente lavoro, pertanto, è quello di delineare i vari aspetti 
del telelavoro nella Pubblica Amministrazione, anche con riferimento ad una sua 
prospettiva evolutiva. 
Per meglio comprenderne gli aspetti peculiari, si è deciso di suddividere la 
trattazione in due parti. Nella prima, se ne illustreranno le caratteristiche 
principali nonché i benefici e gli svantaggi che esso comporta sia per l’Ente che 
per i lavoratori, in relazione alle sue diverse applicazioni, e si proseguirà con la 
descrizione di alcune sperimentazioni di telelavoro già avviate nelle Pubbliche 
Amministrazioni, al fine di verificarne l’adattabilità ed il potenziale apporto in 
termini di efficienza nell’ambito del settore pubblico. 
Nella seconda parte – alla cui premessa si rimanda – verranno invece 
affrontati i profili normativi, così come risultati dagli interventi legislativi e delle 
parti sociali.  
                                                 
3
 Così Trizzino - Direttore Generale dell’Inps- alla Conferenza su “Telelavoro: esperienze e 
prospettive”, Fidenza, 13 Luglio 2001. 
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PARTE I 
IL FENOMENO TELELAVORO 
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CAPITOLO I 
 
IL TELELAVORO IN GENERALE E NELLA 
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 
 
 
1. Telelavoro: origine e aspetti sociologici 
 
Per oltre diecimila anni l’agricoltura e l’artigianato hanno occupato una 
posizione centrale nel sistema economico-sociale su scala mondiale. L’avvento 
della rivoluzione industriale ha messo in crisi tale assetto, incidendo radicalmente 
sui molteplici aspetti della vita umana: è stata infatti la presenza delle macchine a 
richiedere l’aggregazione del lavoro sotto il segno della fabbrica, spezzando il 
vincolo delle corporazioni di mestiere ed aprendo le porte del lavoro organizzato a 
coloro che non possedevano specifiche qualificazioni professionali. 
L’organizzazione del lavoro così com’è stata concepita sino ai nostri giorni, 
trovò comunque le sue origini circa un secolo fa, grazie, innanzitutto, 
all’ingegnere americano F. W. Taylor (1856 – 1915): l’idea fondamentale sulla 
quale si basò fu quella di realizzare un incremento della produttività degli operai 
razionalizzando i metodi di lavoro, scomponendo le varie mansioni in operazioni 
semplici e di dettaglio (therbligs) ed assegnando le stesse ad operatori diversi, così 
da determinare una maggiore specializzazione ed una diminuzione dei tempi e dei 
costi di addestramento.  
 6
Successivamente, un altro ingegnere americano, H. Ford Senior (1862 – 
1947), sviluppò tali teorie concentrando la propria attenzione sui ritmi operativi e 
sul collegamento integrato delle operazioni con riferimento principalmente 
all’assemblaggio: frazionò ulteriormente le mansioni lavorative e rese mobili sia il 
piano di lavoro sia i pezzi da assemblare, secondo la logica dell’ormai nota catena 
di montaggio, caratterizzata da una produzione di massa standardizzata, dalla 
rigidità degli orari, dalla concentrazione dei lavoratori all’interno dell’unità 
produttiva (officine ed uffici), dalla coincidenza tra tempo e luogo della 
prestazione lavorativa.  
L’avvento dell’informatica, a partire dagli anni ’50, ha portato al graduale 
superamento dell’epoca fordista, determinando la realizzazione di processi 
automatizzati secondo criteri di specializzazione flessibile, l’adozione di strutture 
agili, funzionali ed autoadattive ai cambiamenti delle condizioni ambientali, la 
nascita di nuove forme occupazionali e lo sviluppo di centri nodali alternativi 
collegati fra loro da reti virtuali in relazione biunivoca.  
Accanto allo sviluppo scientifico-tecnologico, le innovazioni organizzative, 
l’alfabetizzazione di massa, lo sviluppo delle comunicazioni hanno determinato 
l’allungamento della vita media, la centralità del sapere rispetto al produrre, la 
prevalenza di beni immateriali rispetto alla produzione di beni materiali costruiti 
in serie. 
L’assetto sociale che ne è scaturito possiede delle caratteristiche inedite 
nella storia dell’umanità e legittima l’ipotesi di un passaggio epocale dalla società 
industriale ad una società post-industriale, caratterizzata da strutture e culture 
contrapposte a quelle precedenti.  
 7
Una società in cui il lavoro tende a destrutturarsi sia per quanto riguarda la 
dimensione tempo sia per ciò che è inerente alla dimensione spazio: il caos urbano 
rende i cittadini sempre più insofferenti della vita metropolitana e degli 
spostamenti quotidiani; l’inquinamento cittadino pone problematiche di notevole 
importanza agli amministratori locali e non; la sincronizzazione del lavoro, la 
concentrazione tra tempo e luogo della prestazione a cui sono costretti ogni giorno 
milioni di lavoratori non corrisponde più né ad una necessità reale della 
produzione né ad un bisogno effettivo dei singoli e, nello stesso tempo, si 
contrappone alle esigenze della nuova economia. 
Sempre più chiara si pone così l’inutilità di un lavoro svolto nel grande 
ufficio centralizzato e si diffonde l’aspirazione verso una gestione autonoma, 
flessibile, soggettiva e decentrata del proprio lavoro; si prende coscienza delle 
opportunità offerte dal progresso tecnologico capace di offrire un accesso 
immediato a qualsiasi informazione e di annullare i vincoli spazio-temporali; ci si 
rende conto dell’assorbimento del lavoro ripetitivo ed esecutivo (fisico o 
intellettuale) da parte delle macchine e della necessità che esso debba essere 
sostituito da una prestazione intellettuale di tipo creativo, per il quale – 
fortunatamente – permane il monopolio dell’uomo. In proposito, il primo capitolo 
della “Bozza dei Principi e linee guida sul telelavoro” redatta in sede di Consiglio 
Europeo nel 1997 sotto il titolo “Una sfida rivoluzionaria per i responsabili delle 
decisioni”, recita testualmente: “In tutto il mondo, le tecnologie dell’informazione 
stanno generando una nuova rivoluzione industriale che si annuncia fin d’ora non 
meno importante e portatrice di conseguenze di quelle dei secoli passati.  
 8
E’ una rivoluzione basata sull’informazione, essa stessa espressione della 
conoscenza umana: il progresso tecnologico ci consente oggi di elaborare, 
memorizzare, reperire e comunicare l’informazione indipendentemente dal suo 
formato – orale, scritto, visivo – senza limiti di distanza, tempo e volume. E’ una 
rivoluzione che consente all’intelligenza umana di acquisire nuove capacità; si 
tratta di una risorsa che cambia il nostro modo di lavorare e di vivere insieme”.  
Si pongono perciò in evidenza l’aspetto tecnologico (telematica), quello 
organizzativo (lavoro a distanza e ristrutturalizzazione dell’azienda) e quello 
culturale (accettazione delle tendenze tipiche dell’era post-industriale, nella quale 
le risorse-chiave non sono più i beni materiali e l’energia ma le informazioni, le 
conoscenze scientifiche e la cultura). 
 
Sulla base di queste considerazioni e all’interno di un contesto in continua 
evoluzione, nasce e si sviluppa il concetto di telelavoro: ne possiamo ritrovare le 
origini a partire dagli anni ’70, quando, negli Stati Uniti
4
, venne visto come una 
delle possibili risposte alla crisi petrolifera: si immaginò che l'impiego delle 
tecnologie informatiche e telematiche, allora agli albori, avrebbe potuto 
contribuire a decentrare le attività lavorative presso le residenze degli impiegati 
(telelavoro da casa) o nelle immediate vicinanze (telelavoro in telecentro).  
Per quanto riguarda, in particolare, la pubblica amministrazione, la prima 
che adottò il telelavoro fu quella americana. Nel 1988 iniziò nello stato della 
California un progetto di telelavoro, spinto soprattutto da motivazioni di ordine 
ambientale.  
                                                 
4
 I primi esperimenti si sono avuti nel 1973 e furono affidati a Jack Nilles, progettatore di veicoli 
spaziali per la NASA, che mise a frutto la sua esperienza adattandola al mondo reale, con l’idea di 
sostituire le telecomunicazioni ai trasporti e quindi di limitare il pendolarismo; “Guida al lavoro” 
nr. 04 del 14/10/97. 
 9
All’inizio, i dipendenti coinvolti nella sperimentazione erano in numero di 
circa 150, provenienti dall’area di San Francisco e Sacramento, poi si aggiunsero 
alcuni dipendenti del dipartimento di giustizia che vivevano nella zona di Los 
Angeles. 
In seguito al successo del progetto anche lo Stato dell’Arizona, del 
Minnesota, dell’Oregon, della Florida, del Colorado e della Virginia avviarono 
sperimentazioni analoghe
5
 .  
In Italia lo sviluppo del telelavoro, seguendo un iter assai originale rispetto 
agli altri Paesi dell’Unione Europea, ha avuto notevole incentivo proprio dagli 
enti pubblici, il cui ruolo attivo e partecipe ha determinato una sorta di formula 
del “telelavoro all’italiana”.  
                                                 
5
 Da: TELELAVORO & PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, www.univr.it/ius/teletesi/pa.htm 
 10
2. Il concetto 
 
Una, cento, mille definizioni di telelavoro esistono in letteratura tanto da 
fare dire ad uno dei massimi esperti in materia che “esistono più definizioni di 
telelavoro che telelavoratori”
6
. Ciascun fautore di definizioni descrive il telelavoro 
utilizzando i termini che gli sembrano più appropriati per metterne in risalto le 
caratteristiche che lo distinguono da qualsiasi altra attività lavorativa. 
Tra le definizioni più autorevoli, si pone innanzitutto in evidenza quella 
fornita dall’Ufficio internazionale del lavoro secondo cui “il telelavoro è una 
forma di lavoro che è effettuata in un luogo distante dall’ufficio centrale o dal 
centro di produzione e che implica l’adozione di una nuova tecnologia che 
permette la separazione e facilita la comunicazione”
7
. 
Per Jack Nilles, inventore dei termini telework (telelavoro) e telecommuting 
(telependolarismo) , telelavoro è “ogni forma di sostituzione degli spostamenti di 
lavoro con tecnologie dell’informazione”. 
Lo Statuto Europeo del telelavoro
8
 poi definisce il telelavoro come “un 
modo di lavorare usando le tecnologie di informazione e comunicazione in cui il 
lavoro è eseguito indipendentemente dall’ubicazione, in particolare da un posto 
diverso dal tradizionale posto di lavoro”
9
. 
Nel Disegno di legge De Luca
10
 del 1999, col quale vi fu un tentativo di 
adottare un testo unificato per disciplinare il telelavoro nei rapporti privati, la 
figura in questione viene identificata con “il lavoro prestato in forma subordinata, 
                                                 
6
 Intervento di Di Nicola alla conferenza “New ways of working in a changing society”, Milano 2 
  dicembre 1999. 
7
 L. Gaeta, P. Manacorda, Telelavoro, l'ufficio a distanza, Roma, Ediesse, 1995, pp. 10-11. 
8
 European Charter for telework, progetto Diplomat, maggio 1997. 
9
 Cfr. S.Scaiola, il telelavoro:istruzioni per l’uso,Roma, Edizioni Lavoro, 1998, pagg. 17-18. 
10
 Atti del Senato n° 2305. 
 11
parasubordinata, autonoma o in qualsiasi altra forma, mediante l’impiego non 
occasionale di strumenti telematici, da luogo diverso e distante rispetto alla 
residenza, sede, unità produttiva del datore di lavoro o del committente e, 
comunque, rispetto al luogo nel quale viene utilizzato dall’altro contraente.” 
Gino Giugni, che in varie opere si è occupato del telelavoro, lo definisce 
come “prestazione di chi lavori con un videoterminale topograficamente al di 
fuori delle imprese cui la prestazione inerisce”; nello stesso senso V. Frosini che 
lo intende come “una prestazione flessibile di lavoro personalizzato nei servizi 
telematici”
11
.  
Da un punto di vista generale dunque, con il termine telelavoro si indica il 
lavoro svolto lontano dall’azienda da cui si dipende o con cui si collabora, oppure 
da altri luoghi in cui tradizionalmente si presta l’attività lavorativa, ma nel 
contempo organizzativamente, gerarchicamente, funzionalmente e strutturalmente 
collegata col centro direttivo di riferimento. 
Tra gli elementi caratteristici del telelavoro dunque sembra essere necessaria 
la combinazione tra due tecnologie (ICT, dall’inglese Information and 
Communications technologies): tecnologie della comunicazione per la 
trasmissione delle richieste operative e dei risultati dell’attività svolta, dato che il 
telelavoro si svolge in un luogo diverso rispetto a quello che rappresenta la sede 
principale dell’impresa o dell’amministrazione; tecnologie dell’informazione, 
perché la comunicazione oggi di per sé non basta. Quando la comunicazione si 
combina con l’utilizzazione di sistemi informatici, quando cioè il lavoro si 
inserisce in una rete, allora siamo di fronte al fenomeno del telelavoro
12
.  
                                                 
11
 Per altre definizioni vedasi il sito: http://www.mclink.it/telelavoro/tw31.htm 
12
 Così M. D’Antona, Verona 1998, in Il telelavoro nelle pubbliche amministrazioni, ed. Il Sole 24 
    Ore.  
 12
Come meglio vedremo in seguito, le forme applicative del fenomeno de qua 
sono molto diverse tra loro; è comunque possibile individuarne i tratti comuni (sui 
quali peraltro la dottrina sembra concordare): 
 
 ξ  Uso prevalente di sistemi telematici e di tecnologie informatiche nello 
svolgimento della prestazione lavorativa: nella società 
dell’informazione in cui ormai si vive, in una realtà dunque in cui 
l’informazione e la conoscenza sono risorse centrali 
dell’organizzazione vista come “sistema di intelligenza distribuita”, lo 
sviluppo delle tecnologie è tale che l’interconnessione attraverso le 
ICT è un fattore imprescindibile ed è un presupposto chiave per 
comprendere l’innovazione di questo nuovo modo di lavorare. E’ 
evidente come, nell’ottica di utilizzo del telelavoro come innovazione 
organizzativa, l’uso delle tecnologie deve consentire comunque la 
connessione e l’interazione di parti distanti e l’accumulazione di 
conoscenze. Sembra ragionevole, quindi, considerare la presenza delle 
ICT come condizione base per riferirsi al telelavoro; ciò che permette 
altresì di escludere casi come quelli degli addetti al telemarketing o di 
tutte le attività che utilizzano esclusivamente lo strumento telefonico. 
 
 ξ  La delocalizzazione delle attività aziendali eventualmente in funzione 
delle preferenze del lavoratore: è la condizione storicamente legata 
all’idea di telelavoro. Come vedremo meglio successivamente, in 
funzione del tipo di decentramento sono state individuate diverse forme 
di telelavoro che dimostrano la varietà del fenomeno (ad esempio il 
 13
lavoro mobile, il telecentro, l’home working, ecc…). Possiamo in tal 
senso premettere che è necessario distinguere il telelavoro stanziale, 
svolto cioè presso l’abitazione del telelavoratore o in un telecentro, dal 
telelavoro mobile. Nel primo caso, infatti, si considerano come 
telelavoro tutti i casi di decentramento delle attività che vengono posti 
in essere in funzione delle specifiche preferenze dei prestatori d'opera. 
Questa scelta consente di inserire delle configurazioni intermedie che 
corrispondono allo svolgimento delle prestazioni lavorative presso 
centri aziendali periferici, senza tuttavia rischiare di confondere il 
telelavoro con la più ampia problematica della delocalizzazione delle 
unità organizzative
13
. In questo caso, dunque, è necessario considerare 
la preferenza del telelavoratore che sulla base delle proprie esigenze 
personali di eliminazione (home working o più semplicemente 
telelavoro domiciliare) o riduzione degli spostamenti (telecentri), 
sceglie di lavorare lontano dalla sede tradizionale. Queste 
considerazioni sono coerenti con una prospettiva organizzativa che ha 
come obiettivo il conseguimento dell'efficienza e, nello stesso tempo, 
della soddisfazione dei dipendenti. Nel caso del telelavoro mobile 
invece, le tecnologie consentono un avvicinamento piuttosto che un 
allontanamento di unità, creando un legame tra l'organizzazione e 
l'individuo che svolge un'attività per sua natura dispersa. Il telelavoro 
                                                 
13
 Nonostante alcuni esperti ricadano in questo errore (ad esempio, Trizzino nel suo intervento alla 
Conferenza su “Telelavoro: esperienze e prospettive”, Fidenza, 13 Luglio 2001 riteneva di poter 
qualificare come telelavoro l’apporto produttivo – in particolare la fabbricazione di suole di scarpe 
– effettuato da una sede dell’Adidas a favore della casa madre), ritengo che in questo modo si 
rischierebbe di far rientrare nella fattispecie in questione anche figure che non hanno nulla a che 
vedere con il telelavoro (ad esempio, l’agente di pubblica sicurezza che comunica alla sede 
operativa un crimine). 
 14
mobile permette l’esplorazione di nuove possibilità di integrazione tra 
unità divise, oltre a facilitare l'esecuzione dei compiti. 
 
 ξ  Incidenza sull’attività lavorativa: la tecnologia deve essere utilizzata 
come mezzo per modificare il sistema tradizionale di lavorare visto 
che, come ho già accennato, il telelavoro è diverso dalla semplice 
delocalizzazione delle attività economiche tramite l'utilizzo di 
tecnologie telematiche. In particolare, la possibilità di telelavorare deve 
essere riferita ai compiti precipui della mansione e non solo allo 
svolgimento delle attività accessorie. Questa scelta porta ad escludere 
una serie di situazioni come le interviste telefoniche, la gestione dal 
proprio domicilio della posta elettronica o la semplice comunicazione 
di dati e informazioni alla sede tramite computer portatile e modem. In 
tutti questi casi, infatti, il contenuto di base delle mansioni svolte 
rimane sostanzialmente immutato. Si avrà dunque telelavoro solo se ed 
in quanto si generi una modificazione organizzativa dell'operatività del 
ruolo: ad esempio, una redistribuzione dell'attività tra capo ufficio e 
impiegato, una diversa suddivisione del tempo del lavoro, una 
maggiore autonomia, forme differenti di controllo, una modificazione 
delle tradizionali modalità di interazione con clienti, colleghi, 
superiori. La tecnologia, quindi, deve consentire una modifica della 
struttura organizzativa dell’impresa e non deve essere una pura e 
semplice comodità che si limiti a migliorare l’esecuzione del proprio 
lavoro. 
 15
 
3. Tipologie di telelavoro 
 
Il telelavoro si pone dunque come una metodologia per la gestione flessibile 
ed ottimale delle risorse umane con l’ausilio dei più moderni strumenti telematici; 
esso presenta molteplici possibilità di applicazione come:  
 
a) Il lavoro da casa o domiciliare (home based; soho): in questa forma 
applicativa il prestatore di lavoro opera presso il proprio domicilio. Ad 
essa viene fatto solitamente ricorso quando sono presenti mansioni di 
tipo ripetitivo svolte sotto forma di attività dipendente (home based) 
oppure in autonomia (soho). Un esempio del primo caso è 
l’immissione in massa di informazioni contenute su un documento 
cartaceo in una banca dati elettronica. Nelle Pubbliche 
Amministrazioni si è rivelato utile per quei dipendenti che dovevano 
recuperare vecchie delibere o fare la scansione di documenti da avere 
sempre “in linea”. Esempi del secondo caso sono la realizzazione di 
programmi per computer oppure lavori di ricerca che richiedano la 
connessione all’ufficio per l’accesso a banche dati o ad altre 
informazioni. Per gli enti pubblici si è visto che il telelavoro 
domiciliare è utilizzabile quando l’obiettivo del lavoro è ben definito e 
soprattutto verificabile a posteriori; presenta inoltre evidenti vantaggi a 
persone con handicap fisici e alle donne in gravidanza. Richiede 
capacità di autogestione e di mantenimento di rapporti interpersonali in 
forma scritta. Nelle esperienze già realizzate il dipendente effettua 
alcune giornate di lavoro a casa – due o tre a settimana – mentre nelle