5
™ non è assolutamente vero che gli adempimenti antiriciclaggio
costituiscano una “perdita di tempo”, dato che i movimenti dei
riciclatori sono di svariati miliardi; si ricorda che questo è un reato
tipicamente “associativo” (significa che bisogna essere almeno in due per
commetterlo; ciò agevola la riconoscibilità di operazioni anomale soprattutto quando
troppe persone figurino (a vario titolo) nell’impostazione del rapporto. Ciò aiuta
altresì a comprendere che i limiti quantitativi fissati dalla legge, apparentemente
bassi rispetto ai volumi effettivamente riciclati, non costituiscono una “presa in giro”
ed un “appesantimento burocratico” per i soggetti obbligati; al contrario, l’esiguità
degli importi in questione agevola il monitoraggio del fenomeno).
™ la normativa antiriciclaggio non è obbligatoria solo per gli
intermediari italiani bensì per tutti quelli europei e ormai per gran parte
di quelli mondiali (è il caso di ricordare che l’inottemperanza da parte di molti
Paesi del mondo alle normative antiriciclaggio ed antiterrorismo non viene
considerata, dalle nostre Autorità di controllo sul fenomeno, una circostanza
esimente per chi non ottempera al dettato legislativo!)
™ la lotta al riciclaggio non può farsi senza l’aiuto degli intermediari
finanziari e dei liberi professionisti, poiché essi sono più di altri in
grado di monitorare i flussi di denaro che necessariamente devono
transitare per le loro sedi;
Questo lavoro, finalizzato allo studio del sistema sanzionatorio
amministrativo antiriciclaggio, dei relativi strumenti di tutela e dell’iter
contenzioso, è suddiviso in due corpi principali: il primo capitolo nel quale
viene svolta un’analisi, necessariamente sintetica, della attuale normativa
antiriciclaggio con l’individuazione dei soggetti, degli obblighi e dei divieti
imposti e sanzionati dalla norma e il secondo capitolo dove, dopo un breve
accenno alle sanzioni penali, si analizzano le sanzioni amministrative e i
relativi procedimenti di contestazione, accertamento, irrogazione e
opposizione.
6
1. LA NORMATIVA ANTIRICICLAGGIO IN
ITALIA DOPO L’ATTUAZIONE DELLA III
DIRETTIVA
1.1 Introduzione e richiami normativi
1.1.1. Il Decreto Legislativo 231/2007 aspettando il Testo
Unico Antiriciclaggio (T.U.A.)
Con il Decreto Legislativo n. 231 del 21 novembre 2007, pubblicato sul
Supplemento Ordinario n. 268 della Gazzetta Ufficiale n. 290 del 14
dicembre 2007, emanato in seguito alla delega disposta con l’art. 22 della
Legge n. 29 del 25.01.2006, sono state apportate sostanziali modifiche alla
normativa antiriciclaggio, in parziale attuazione delle Direttive 2005/60/CE
e 2006/70/CE relative alla “Prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo
di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo” (III
direttiva antiriciclaggio) e alle conseguenti misure di esecuzione.
Il legislatore italiano accoglie le indicazioni e le raccomandazioni del Gruppo
di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI)
3
in materia di riciclaggio,
insieme a quelle relative al finanziamento del terrorismo e, in realtà, più che
3
Il G.A.F.I. (Gruppo d’Azione Finanziaria Internazionale) – in inglese F.A.T.F. (Financial
Action Task Force) – è un organismo intergovernativo istituito, in occasione del vertice dei capi
di Stato e di Governo dei sette Paesi più industrializzati (G7) tenutosi a Parigi nel luglio 1989,
allo scopo di monitorare l’andamento del fenomeno criminoso negli Stati membri e sviluppare
politiche contro il riciclaggio di denaro sporco a livello nazionale e internazionale.
Originariamente formato da 16 membri (i Paesi del G7, la Commissione Europea e altri otto
Stati), oggi il GAFI è composto da esperti giuridici e finanziari di sei continenti e conta 33
membri (32 Stati e Governi, per lo più membri dell’OCSE, e due organizzazioni internazionali, la
Commissione Europea e il Consiglio di cooperazione del Golfo) e più di 20 osservatori (tra cui 5
enti regionali e 15 altre organizzazioni internazionali). Attualmente il GAFI collabora con i
membri di diverse organizzazioni internazionali per realizzare una rete globale antiriciclaggio e di
contrasto al finanziamento al terrorismo internazionale. Tra i partner più importanti, i sette
organismi regionali del FATF (FSRBs) e i Supervisori dei Gruppi Bancari Off-Shore (OGBS), a
cui si aggiungono altre organizzazioni internazionali quali le Nazioni Unite, il Gruppo Egmont, il
Fondo Monetario e la Banca Mondiale. Il segretariato del GAFI si trova presso l'Ocse. I 32 stati
ad oggi aderenti al GAFI sono: l'Argentina, l'Australia, l'Austria, il Belgio, il Brasile, il Canada, la Cina,
la Danimarca, la Finlandia, la Francia, la Germania, il Giappone, la Grecia, Hong Kong, l'Irlanda, l'Islanda,
l'Italia, il Lussemburgo, il Messico, la Norvegia, la Nuova Zelanda, i Paesi Bassi, il Portogallo, il Regno Unito,
la Federazione Russa, Singapore, la Spagna, gli Stati Uniti, il Sud Africa, la Svezia, la Svizzera e la Turchia.
7
di modifiche si tratta di una riscritturazione completa della normativa
(introdotta in Italia con il D.L. 143/1991) tanto che il D.Lgs. 231/2007
diventa, di fatto, una sorta di Testo Unico Antiriciclaggio (T.U.A.)
4
.
Il D.Lgs. 231/2007 è, quindi in questo momento, il nuovo riferimento
legislativo per eccellenza in materia di prevenzione dell’utilizzo del sistema
finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di
finanziamento del terrorismo.
Vengono, infatti, abrogati
5
:
a) a decorrere dal 30 aprile 2008, il Capo I del Decreto Legge 3 maggio 1991, n. 143,
convertito in legge con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197, ad eccezione
dell'articolo 5, commi 14 e 15, nonché gli articoli 10, 12, 13 e 14 e i relativi
provvedimenti di attuazione;
b) gli articoli 1, 4, 5, 6 e 7 del decreto legislativo 25 settembre 1999, n. 374;
c) gli articoli 150 e 151 della legge 23 dicembre 2000, n. 388;
d) il decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 56, e i relativi regolamenti di attuazione;
e) l'articolo 5-sexies del decreto legge 31 gennaio 2005
,
n. 7 convertito in legge 31/03/2005
n. 43;
f) i commi 5 e 6 dell'articolo 10 della legge 16 marzo 2006, n. 146, recante ratifica ed
esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine
organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 e il
31 maggio 2001;
g) il secondo periodo dell'articolo 1, comma 882, della legge 27 dicembre 2006 n. 2961;
h) gli articoli 8, 9, 10, commi 2 e 3 e l'articolo 13, commi 4 e 5 del decreto legislativo 22
giugno 2007 n. 109.
4
Anche se il vero Testo Unico, che assemblerà il D.Lgs. 231/2007 con il D.Lgs. 109/2007, è in
questo periodo ancora in fase di bozza, messa a punto dalla speciale Commissione coordinata
dall’ex magistrato Pier Luigi Vigna, già trasmessa all’Ufficio Legislativo del Ministero
dell’Economia e delle Finanze (MEF) e che doveva essere approvata entro il 30 giugno 2008, ma
dovendo essere “ritoccata” in seguito alle modifiche intervenute con il D.L. 112/2008, non vedrà
la luce prima della fine dell’anno.
5
Le disposizioni emanate in attuazione delle norme abrogate o sostituite continuano ad essere
applicate, in quanto compatibili, fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti attuativi del
decreto, come previsto dalle disposizioni transitorie.
8
Il quadro normativo con il quale occorre confrontarsi oggi è in ogni
caso piuttosto articolato:
1) Gli articoli non abrogati del Decreto Legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito in legge
con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197;
2) La Direttiva 26 Ottobre 2005, n. 2005/60/Ce del Parlamento e del Consiglio (III
Direttiva);
3) Artt. 1 e 22 della Legge Delega 25 gennaio 2006 n. 29 - (Legge Comunitaria 2005);
4) La Direttiva 1° agosto 2006 n. 2006/70/Ce emanata dalla Commissione in
esecuzione della III direttiva (2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio)
con lo scopo di definire il concetto di «persone politicamente esposte» e di fissare i
criteri tecnici per le procedure semplificate di adeguata verifica della clientela e per
l’esenzione nel caso di un’attività finanziaria esercitata in modo occasionale o su scala
molto limitata;
5) Il Decreto Legislativo 22 giugno 2007 n. 109 - (Misure per prevenire, contrastare e
reprimere il finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano la pace
e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE - Pubblicato
sulla Gazzetta Ufficiale del 26/07/2007, n. 172 - Serie generale);
6) Il Decreto Legislativo 21 novembre 2007 n. 231 – (Attuazione della direttiva
2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a
scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del
terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione -
Pubblicato sulla G. U. del 14/12/2007, n. 290 – Suppl. ord. n. 268)
6
.
6
Recentemente modificato dall’art. 32 del D.L. 112 del 25/06/2008 (S.O. n. 152/L alla G.U. n.
147 del 25/06/2008), approvato definitivamente con modifiche dalla legge di conversione n. 133
del 6 agosto 2008 pubblicata sul Supplemento Ordinario della Gazzetta Ufficiale n. 195 del
21/08/2008.
9
1.1.2 Dalla III Direttiva Antiriciclaggio alla normativa
nazionale
La Direttiva 2005/60/CE (III direttiva antiriciclaggio) ha abrogato
direttamente la prima direttiva (91/308 CEE) e indirettamente la seconda
(2001/97/CE), introducendo alcune importanti novità nel panorama
normativo. Tra cui:
¾ elencazione di reati connessi al riciclaggio, fra cui il terrorismo;
¾ Introduzione di nuovi concetti sull’analisi della clientela quali la
“adeguata verifica (sia semplificata che rafforzata)" e le “Persone politicamente
esposte”
7
;
¾ Nuovi interventi sulla raccolta e conservazione dei dati rilevanti;
¾ Protezione del segnalante nella segnalazione delle operazioni
sospette;
¾ Controlli e sanzioni più penetranti.
Una delle novità più rilevanti che questa direttiva contiene è quella di mutare
l’approccio complessivo: non è contrastato solo il riciclaggio di denaro
proveniente da attività criminose ma anche le azioni di raccolta di beni o di
denaro pulito a scopo di finanziamento del terrorismo. Sfruttare il sistema
finanziario per trasferire i fondi di provenienza criminosa o anche denaro
pulito a scopo di finanziamento del terrorismo minaccia l’integrità, il
funzionamento regolare, la reputazione e la stabilità di tale sistema.
Un’altra rilevante novità è che la nuova direttiva richiede di riconoscere
quelle situazioni che comportano un maggiore rischio di riciclaggio o di
finanziamento al terrorismo: fermo restando che è indispensabile stabilire
7
Definizione tratta dall’articolo 1, comma 2, lettera o) del D.Lgs. 231/2007: La persona fisica
cittadina di altri Stati comunitari o di Stati extracomunitari che occupa o ha occupato importanti
cariche pubbliche come pure i suoi familiari diretti o coloro con i quali tale persona intrattiene
notoriamente stretti legami, individuate sulla base dei criteri di cui all'allegato tecnico al presente
decreto. (Il rimando è all’art. 1 dell’allegato tecnico al D.Lgs. 231/2007 riportato nella sezione
ALLEGATI)
10
l’identità ed il profilo economico di tutti i clienti, esistono casi nei quali sono
necessarie procedure d’identificazione e di verifica, dell’identità dei clienti,
particolarmente rigorose.
I principi generali ispiratori del D.Lgs. 231/2007 che ha recepito la direttiva
sono stati proprio il “risk based approach” e il “know your customer”,
rafforzando questo secondo principio di “presunta conoscenza” del cliente
con l’introduzione di quello dell’obbligo di adeguata verifica ovvero
“customer due diligence”.
Come osserva il prof. dott. Ranieri Razzante
8
: “L’immissione nel mercato dei
capitali e nell’economia reale di ricchezza illecitamente acquisita produce un
danno per tutti gli attori ed i protagonisti della catena del valore del sistema
produttivo, di beni come di servizi. Perciò una direttiva europea ed una legge
dello Stato obbligano i liberi professionisti (esposti al rischio di essere
utilizzati quali inconsapevoli canali di riciclaggio di capitali illeciti),
all’osservanza di certe prescrizioni, che sono state pensate per impedire ad
altri di lucrare profitti ingenti e perpetrare reati gravissimi e di grande allarme
sociale.
Tali prescrizioni saranno indubbiamente migliorabili, laddove ve ne fosse la
necessità, nelle sedi opportune. Tuttavia, un approccio ragionato alle nuove
regole, soprattutto attraverso la formazione e lo scambio professionale, può
forse aiutarci a meglio comprenderne le ragioni, e a scoprirci in un nuovo
ruolo, senza per questo perdere di vista i compiti professionali e di servizio
alla clientela...(omissis)”
9
.
Il Prof. Razzante trattava specificatamente dell’ingresso dei professionisti
iscritti in albi (nel 2004 con il D.Lgs 56) tra i soggetti chiamati ad
8
Avvocato. Docente di Legislazione antiriciclaggio nell’Università di Macerata e membro della
Commissione ministeriale per la redazione del Testo Unico Antiriciclaggio (TUA) coordinata
dall’ex magistrato Dr. Pier Luigi Vigna, consulente OUA.
9
Ranieri Razzante: Vademecum Antiriciclaggio “Gli avvocati italiani e la normativa antiriciclaggio: guida agli
adempimenti” ,2004, per l’Organismo Unitario dell’Avvocatura Italiana (OUA)
11
un’assunzione di responsabilità nella lotta al riciclaggio, ma prima di loro, già
dal 1991 con la Legge 197 erano stati chiamati allo stesso compito gli
intermediari esercenti attività finanziaria (banche, Poste Italiane Spa,
assicurazioni, agenti e intermediari, enti finanziari, ecc.) e in seguito, nel 2006
con il D.M. 143, sono stati arruolati anche i professionisti non iscritti in albi,
i centri di elaborazione dati contabili, le case da gioco, i mediatori
immobiliari, il recupero crediti, il trasporto valori, mentre solo nel 2007 con
il D.Lgs 231 vengono reclutati i soggetti che offrono giochi, scommesse o
concorsi pronostici con vincite in denaro tramite internet e altre reti
telematiche o di telecomunicazione.
La normativa prevede sia obblighi di collaborazione “passiva” (adeguata
verifica della clientela, registrazione e conservazione dei dati, misure di controllo interno e
formazione del personale) sia obblighi di collaborazione “attiva” (comunicazione
delle infrazioni all’uso del contante e dei titoli al portatore e segnalazione delle operazioni
sospette).
I soggetti previsti dalla normativa sono tenuti a calibrare il cosiddetto
“controllo di qualità” sul cliente, sulla sua situazione patrimoniale e sui
suoi movimenti finanziari, all’interno di una rete dalle maglie sempre più
strette, ma anche a valutare il tipo e il tenore delle operazioni che il cliente
effettua, oltre al “rischio paese” verso il quale dette operazioni sono
indirizzate
10
. Devono identificare i clienti e registrare nell’Archivio Unico
Informatico (AUI) tutte le operazioni superiori a 15.000 euro e devono
10
E’ stato pubblicato sulla G.U. n. 202 del 29 agosto 2008, il decreto 12 agosto 2008 del Ministero
dell’Economia e delle Finanze (MEF) che individua gli stati extracomunitari e i territori stranieri che
impongono obblighi equivalenti a quelli previsti dalla Direttiva 2005/60/CE. Si tratta della cosiddetta
“Whithe List” dalla quale restano esclusi S. Marino, Guernsey, Jersey e L’Isola di Man, Turchia e Cina.
Gli operatori italiani che hanno rapporti commerciali con soggetti residenti in paesi non inclusi nella
lista dovranno pertanto sottostare a procedure più complesse ai fini della disciplina antiriciclaggio
prevista dal dlgs n. 231/2007. In questa prima white list trovano spazio tutti i paesi del Gruppo di
azione finanziaria contro il riciclaggio di denaro (Gafi), tranne Cina e Turchia (escluse perché non
rispettano i criteri comuni di equivalenza). L’Italia, inoltre, avvalendosi della possibilità di scegliere una
maggiore esclusione, non ha riconosciuto come equivalenti le tre dipendenze della corona britannica
(Guernsey, Jersey e Isola di Man) in attesa che su questi tre paesi si pronunci il Fondo Monetario
Internazionale (FMI). Italia Oggi, 30 agosto 2008, p.29
12
anche monitorare e rilevare tutti i movimenti di denaro contante (superiori a
12.500 euro fino al 29 aprile 2008, => a 5.000 euro dal 30 aprile 2008 fino al
24 giugno 2008 e => a 12.500 euro dal 25 giugno 2008) di cui hanno
conoscenza e, per i professionisti anche i movimenti che transitano nelle
scritture contabili dei loro clienti.
Con esclusione dei principali intermediari finanziari e delle società di
revisione, tutti gli altri soggetti possono sostituire l’Archivio Unico
Informatico Antiriciclaggio (AUI) con archivi informatici alternativi e i
professionisti devono anche predisporre il “fascicolo del cliente”
contenente i dati raccolti al fine della cosiddetta “adeguata verifica”, che
verrà condotta attraverso apposita modulistica cartacea da far sottoscrivere
al cliente previa informativa (scritta e specifica) sulla privacy.
Il fascicolo poi si arricchirà, via via nel tempo, di ulteriori atti e documenti
informativi; il tutto con l’obbligo di conservazione decennale di dati e
documenti.
Non sono compiti di poco conto quelli affidati ai soggetti tenuti
all’applicazione della normativa antiriciclaggio, ai quali viene chiesto di
vigilare, sospettare e segnalare, facendo attenzione a non “cadere” nel
concorso di reato, aiutando, istigando, consigliando o agevolando: infatti
anche il professionista o l’intermediario che consiglia al proprio cliente di
spostare o investire all’estero una somma di denaro, potrebbe essere
inquisito per concorso nel reato di riciclaggio, una volta emerso che i soldi
provengono da reato, ad esempio, di evasione fiscale.
Si può, quindi, ulteriormente affermare che questo provvedimento non
richiede la percezione di obblighi di natura inquirente ai soggetti obbligati,
ma svolge, o quanto meno si ritiene che questa sia l’intenzione del legislatore
comunitario, una consistente e quanto mai attuale opera di “persuasione
morale” nei confronti di tutti i soggetti, finanziari e non, che possono in
qualche modo contribuire al contrasto del fenomeno del riciclaggio.
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