Il sistema previdenziale italiano. Alcune considerazioni sulla recente evoluzione

 2
• la concessione di licenze UMTS nell’anno 2000, che ha prodotto 
un’entrata straordinaria di circa 13,8 miliardi di euro; secondo le regole dei 
conti nazionali tale operazione si registra come una minore uscita in conto 
capitale; 
• oneri straordinari, pari a circa 30 miliardi di euro nell’anno 2006, da 
imputare ai rimborsi di IVA sulle auto aziendali, alla cancellazione dei 
crediti dello Stato nei confronti della società TAV e alla retrocessione alla 
società di cartolarizzazione dei crediti di contributi sociali dovuti dai 
lavoratori agricoli. 
Al netto di questi effetti straordinari il rapporto tra spesa pubblica e Pil 
sarebbe stato del 47,4% nel 2000 e del 48,5% nel 2006. 
Anche la spesa primaria, ovvero la spesa complessiva al netto degli 
interessi, mostra un  andamento crescente per gli anni in esame; i valori 
registrati nel 2000 e nel 2006 sono pari rispettivamente al 39,9% e al 
46,0% del Pil; al netto degli eventi straordinari questo aggregato sarebbe 
stato pari al 41% nel 2000 e al 43,9% del Pil nel 2006. Nel periodo 
considerato la dinamica più accentuata si registra nel 2003, con un 
aumento di 1,5 punti percentuali sul Pil rispetto al 2002, caratterizzato del 
resto dagli introiti relativi alle cartolarizzazioni INPS.
2
 
Analizzando più in dettaglio alcune voci di spesa, si osserva un aumento 
della Spesa per consumi finali (che passa dal 18,5% del 2000 al 20,3% 
del 2006, da attribuire in gran parte all’aumento dei redditi da lavoro, dei 
consumi intermedi e della spesa per prestazioni sociali in natura) e delle 
Prestazioni sociali in denaro (dal 16,4% del 2000 al 17,2% del 2006). Le 
                                                            
2
  “Statistiche in breve, conti nazionali”, Istat, 7 febbraio 2008 
 3
altre Spese correnti (pari a circa il 2,5% del Pil) rimangono 
sostanzialmente stabili come pure le spese in conto capitale al netto degli 
effetti straordinari (in media il 4% del Pil). In calo la spesa per Interessi 
(dal 6,3% nel 2000 al 4,6% del Pil nel 2006), per effetto principalmente 
della discesa dei tassi di interesse; è da evidenziare che nel 2006, in 
concomitanza con il cambiamento di politica monetaria della Banca 
Centrale Europea, questa discesa si è arrestata, tanto che la spesa per 
interessi si attesta al 4,6% del Pil dal 4,5% dell’anno precedente.  
b) La spesa pubblica per funzioni 
La classificazione della spesa pubblica per funzione utilizzata nei conti 
nazionali fa riferimento alla classificazione COFOG, articolata in 3 livelli di 
analisi. Il primo livello è costituito da dieci divisioni, suddivise al loro 
interno in gruppi e successivamente in classi. I servizi di tipo collettivo 
sono oggetto delle prime sei divisioni; i servizi a caratteristiche o a 
domanda individuale vengono inclusi nelle rimanenti divisioni
3
. 
Per rendere più agevole l’analisi della spesa pubblica funzionale sono stati 
considerati i seguenti raggruppamenti di funzioni: 
1. Servizi tradizionali (servizi generali delle amministrazioni pubbliche, 
difesa, ordine pubblico e sicurezza); 
2. Affari economici (agricoltura, attività manifatturiere, trasporti, 
telecomunicazioni, etc.); 
3. Protezione dell’ambiente, abitazioni ed assetto del territorio; 
4. Servizi sanitari; 
                                                            
3
 “Statistiche in breve, conti nazionali”, Istat, 7 febbraio 2008 
 4
5. Servizi della cultura, della ricreazione e dell’istruzione; 
6. Servizi della protezione sociale (previdenza ed assistenza) 
L’incidenza dei Servizi tradizionali, che nella media dell’intero periodo è 
pari al 26,3% dell’intera spesa, mostra un trend decrescente, grazie alla 
progressiva riduzione degli interessi passivi (nel 2006 assorbe circa un 
quarto delle risorse). I servizi generali rappresentano, in media, circa i tre 
quarti dei Servizi tradizionali; al loro interno vengono contabilizzati gli 
interessi passivi, che hanno contribuito a ridurre il peso relativo di questa 
funzione in rapporto alla spesa pubblica complessiva. Le funzioni relative 
alla difesa nazionale, all’ordine pubblico e alla sicurezza assorbono circa il 
7% della spesa pubblica complessiva
4
. 
Per gli Affari economici l’andamento di spesa in valore assoluto è 
crescente e risulta condizionato da operazioni di tipo straordinario. Il livello 
particolarmente basso registrato nel 2000 è, infatti, dovuto alla 
contabilizzazione con segno negativo degli introiti relativi alla cessione 
delle licenze UMTS. 
La crescita del periodo successivo, 2001-2005, è legata, in buona parte, ai 
trasferimenti in conto capitale al gruppo Ferrovie; sul livello del 2006 
hanno avuto impatto tutte le operazioni straordinarie relative a: rimborsi di 
IVA sulle auto aziendali, cancellazione dei crediti dello Stato nei confronti 
della società TAV e retrocessione alla società di cartolarizzazione dei 
crediti di contributi sociali dovuti dai lavoratori agricoli. I servizi legati alla 
protezione dell’ambiente e alle abitazioni ed assetto del territorio 
                                                            
4
I“Statistiche in breve, conti nazionali”, Istat, 7 febbraio 2008 
 
 5
registrano, in valore assoluto, un andamento di spesa moderatamente 
crescente con l’eccezione dell’anno 2002.  
Anche in questo caso alcuni interventi di tipo straordinario, effettuati dagli 
Enti di previdenza, hanno modificato l’andamento complessivo di questo 
gruppo di servizi: si tratta della parziale dismissione del patrimonio 
immobiliare, avvenuta attraverso differenti tipologie di operazioni (vendite 
dirette nel 2001 e nel 2002, cessione attraverso cartolarizzazione sempre 
nel 2002). 
Gli ultimi tre raggruppamenti, che corrispondono a servizi con 
caratteristiche prevalentemente individuali, mostrano tendenze rilevanti 
alla crescita, in modo particolare per sanità e protezione sociale. Nell’arco 
di tempo considerato, la spesa per queste due ultime funzioni aumenta più 
di un terzo in valore assoluto a prezzi correnti, passando da circa 279 
miliardi di euro nel 2000 a poco meno di 373 miliardi nel 2006. In termini di 
incidenza percentuale la spesa per sanità e protezione sociale sul totale 
della spesa pubblica al netto degli introiti UMTS nel 2000 e degli oneri 
straordinari nel 2006, passa dal 49,5% del 2000 al 52,1% del 2006. 
 
 
 
 
 
Figura 2 spesa pubblica a prezzi correnti per funzione. anni 2000‐2006, composizione percentuale. (fonte Istat, statistiche in
breve, 7 febbraio 2008) 
 6
Il peso della spesa per i servizi dell’istruzione, ricreativi e culturali, 
costituita essenzialmente da redditi da lavoro (in media oltre il 70% è 
legato alla componente di reddito) risente dell’andamento dei rinnovi 
contrattuali, in particolar modo di quelli del comparto scuola. 
c) Confronti internazionali, anni 2000-2005 
Il confronto internazionale viene effettuato in base allo schema di 
riferimento adottato in sede europea e riguarda gli anni dal 2000 al 2005, 
ultimo anno per il quale sono disponibili i dati per la maggior parte dei 
paesi
5
. 
Le tavole di sommario sono presentate secondo la distribuzione 
percentuale delle voci di spesa sul totale della spesa pubblica per le 10 
Divisioni COFOG, al fine di eliminare gli effetti dovuti al diverso peso della 
spesa nei vari paesi. Sono stati considerati i paesi europei che rientrano 
nella definizione di EU13, che costituiscono l’unico raggruppamento per 
cui è possibile calcolare statistiche significative, in quanto per i paesi al di 
fuori di esso non sono disponibili serie storiche sufficientemente lunghe, in 
modo particolare per quanto riguarda i paesi entrati nell’Unione europea a 
partire dal 2004. 
Dal confronto dei dati sulla distribuzione percentuale della spesa per 
funzione si osserva come i paesi con un elevato debito pubblico, Italia, 
Grecia e Belgio, presentino una più elevata percentuale di spesa in 
corrispondenza alla funzione dei Servizi generali delle Amministrazioni 
pubbliche, che accoglie al suo interno una specifica classe dedicata agli 
Oneri sul debito pubblico. 
                                                            
5
“Statistiche in breve, conti nazionali”, Istat, 7 febbraio 2008 
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La percentuale di spesa per la Difesa e l'Ordine pubblico e la sicurezza si 
attesta, per l’aggregato EU13, intorno ad una media del 6,5% del totale. 
L’Italia (con oltre il 6,5%) si colloca in una posizione leggermente 
superiore alla media; risultano inferiori alla media le spese di paesi come il 
Lussemburgo e l’Austria (rispettivamente 3% e 4,5% del totale), è 
superiore quella della Grecia, con oltre il 10%
6
. 
In Italia la quota di spesa per Affari economici si colloca perfettamente il 
linea con la media EU13 (intorno all’8-9%); da evidenziare il basso livello 
della Francia (circa il 5-6%) a cui si contrappongono gli alti livelli raggiunti 
da paesi come l’Irlanda (15-16%), la Grecia e la Spagna (intorno al 12%). 
Per quanto riguarda la funzione di Protezione dell’ambiente non è 
possibile ottenere dei dati per l’aggregato EU13, in quanto l’Irlanda non è 
in grado di fornire informazioni di spesa riguardo a questo tipo di funzione, 
per cui le spese per l’ambiente rimangono contabilizzate all’interno di altre 
divisioni. La percentuale di spesa per l’Italia (1,7%) si colloca sugli stessi 
livelli dei maggiori paesi europei. 
La quota destinata ad Abitazione e assetto del territorio dell’Italia (circa 
l’1,5%) insieme a quella del Belgio (0,7%), Finlandia (0,7%), Grecia (0,9%) 
e Slovenia (0,8%) si colloca al di sotto della media EU13, che è pari a 
circa 2-2,5%; le maggiori percentuali di spesa in questo settore si 
registrano in Irlanda (oltre 6%) e Francia (oltre il 3%). 
Per quanto riguarda le principali spese a carattere individuale si osserva 
che la quota di spesa per la sanità dell'Italia risulta abbastanza vicina a 
quella degli altri principali paesi dell'UE13 (13%); in cima a questa 
                                                            
6
 “Statistiche in breve, conti nazionali”, Istat, 7 febbraio 2008 
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graduatoria si colloca il Portogallo, con il 15% circa della spesa pubblica 
totale destinata a tale funzione, mentre i Paesi Bassi e la Grecia (con circa 
il 9%) sono nelle ultime posizioni. 
Alla spesa per Attività ricreative, culturali e di culto viene assegnata, in 
generale in tutti i paesi, la percentuale più bassa (circa il 2% per EU13); 
fanno eccezione paesi come il Lussemburgo, con il 4,5%, la Spagna e i 
Paesi Bassi, che arrivano a superare il 3%
7
. 
La spesa per l'Istruzione vede l'Italia (con poco meno del 10%), insieme 
alla Grecia (6,5%) e alla Germania (9%), posizionarsi tra i paesi che vi 
dedicano una quantità più limitata di risorse, mentre il Portogallo, con 
quasi il 16%, è il paese con la percentuale più alta. 
Per quanto riguarda la spesa per la protezione sociale, l'Italia è tra i paesi 
che destinano una quota rilevante della propria spesa, oltre il 37%, alle 
funzioni di previdenza e assistenza, che è comunque inferiore a quella 
EU13 (41%). La Germania, con oltre il 46%, risulta il paese con la quota 
più alta destinata a tale funzione, in posizione opposta si trova l’Irlanda, 
con meno del 26%. 
d) La spesa pubblica nel 2007 
Il 2007 si è chiuso con conti pubblici più favorevoli di quanto atteso in 
corso d’anno. Notevoli risultati sono stati acquisiti: il deficit pubblico è 
tornato abbondantemente sotto il limite europeo, l’avanzo primario ha 
                                                            
7
 “Statistiche in breve, conti nazionali”, Istat, 7 febbraio 2008 
 9
raggiunto livelli che non si sperimentavano da anni e la tendenza 
all’aumento del debito è stata invertita
8
.  
L’indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche si è attestato, in 
particolare, all’1,9% del PIL, ancora in riduzione rispetto a quanto 
registrato nel 2006, quando si era posizionato al 3,4% del prodotto (-4,2% 
nel 2005). Dopo essere stato per cinque anni superiore al 3% (dal 2001 al 
2006, con esclusione del 2002), il disavanzo è finalmente sceso sotto la 
soglia europea consentendo di chiudere la procedura per disavanzi 
eccessivi aperta nel 2005. Il deficit strutturale al netto delle misure una 
tantum è sceso dal 2,9% del 2006 al 1,6% del 2007. 
In presenza di una lieve riduzione della spesa in percentuale del PIL (dal 
49,3% al 49,1%), il miglioramento del saldo nominale è scaturito 
soprattutto da un andamento molto favorevole delle entrate (cresciute dal 
45,9% al 47,2% del PIL), la cui stima è stata più volte rivista al rialzo. 
Sull’aumento della quota sul PIL delle entrate hanno influito, in particolare, 
oltre ai trasferimenti all’INPS a titolo di TFR (per lo 0,4% del PIL), gli effetti 
delle numerose misure in materia di accertamento, riscossione e contrasto 
dell’evasione ed elusione fiscale disposte tramite il decreto legge 262 del 
2006, l’aumento spontaneo dell’adesione fiscale (tax compliance), 
l’innalzamento delle aliquote contributive e quello automatico delle 
imposte in caso di disavanzi sanitari delle Regioni previsti dalla Legge 
Finanziaria per il 2007. 
                                                            
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  “Relazione  generale  sulla  situazione  economica  del  Paese”, Ministero  dell’Economia  e  delle 
Finanze, , 2007 
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Quanto alle uscite, alla riduzione di un decimo di PIL delle spese correnti 
primarie – ottenuta per il secondo anno consecutivo – si è affiancato un 
incremento dell’incidenza della spesa per interessi (di 4 decimi di PIL) che 
è stato più che compensato dalla contrazione registrata nella spesa in 
conto capitale (di 5 decimi di PIL). Quest’ultima è dipesa, in larga misura, 
dall’impatto di alcune poste straordinarie che è stato diverso nei due anni. 
Nel 2006 si era verificato un aggravio di circa 14,4 miliardi di euro dovuto 
alla cancellazione dei crediti dello Stato nei confronti della società TAV 
(circa 13 miliardi) e alla retrocessione di contributi sociali del settore 
agricolo (circa 0,7 miliardi) e alla restituzione di tasse pagate dai gestori 
dei servizi di telecomunicazioni (circa 0,7 miliardi); nel 2007 gli oneri una 
tantum sono stati di importo minore, pari a circa 5,8 miliardi, e hanno 
riguardato i trasferimenti (circa 5 miliardi) alle imprese concessionarie 
della riscossione per la restituzione degli anticipi di imposta (effettuati per 
la prima volta nel 1997) e i rimborsi dell’IVA sulle auto aziendali dovuti in 
seguito alla sentenza della Corte di giustizia europea in materia (oltre 0,8 
miliardi)
9
. 
Il favorevole andamento del gettito fiscale ha portato – come ricordato – a 
progressivi aggiornamenti delle previsioni ufficiali delle entrate. Le 
maggiori risorse attese peraltro, da un lato, hanno consentito un 
miglioramento del deficit, dall’altro, hanno permesso di finanziare le 
ulteriori spese disposte con due provvedimenti emanati in corso d’anno, il 
decreto legge 81 del giugno 2007 e quello n. 159 dell’ottobre successivo. 
                                                            
9
  “Relazione  generale  sulla  situazione  economica  del  Paese”, Ministero  dell’Economia  e  delle 
Finanze, , 2007 
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Il rapporto debito/PIL si è attestato al 104%, tornando a ridursi rispetto al 
106,5% del 2006. Con riferimento alla scomposizione per sottosettori, è da 
evidenziare che l’incidenza sul PIL del debito delle Amministrazioni 
Centrali è diminuita dal 99,2% al 96,7% mentre quella relativa alle 
Amministrazioni Locali è rimasta stabile al 7,3%. Oltre al fabbisogno delle 
Amministrazioni Pubbliche (attestatosi a 31.615 miliardi di euro), hanno 
contribuito all’incremento del debito in termini nominali l’emissione di titoli 
sotto la pari con un aggravio di circa 4,1 miliardi e regolazioni di debiti 
pregressi per oltre 2,4 miliardi. In senso riduttivo del debito hanno invece 
influito gli oltre 13,1 miliardi di diminuzione delle attività detenute dal 
Tesoro presso la Banca d’Italia, dismissioni per 3,5 miliardi e 
l’apprezzamento dell’euro, che ha ridotto il valore delle passività 
denominate in valuta estera di oltre 300 milioni
10
. 
Nel 2007 il fabbisogno del Settore Statale si è attestato a circa 29,6 
miliardi di euro, l’1,9% del PIL, in calo rispetto ai 34,4 miliardi registrati 
l’anno precedente (2,3% del PIL), in linea con quanto indicato nella 
Relazione previsionale e programmatica del settembre 2007 e al livello più 
basso dal 2000.  
L’avanzo di cassa realizzato a dicembre 2007 (pari a 15 miliardi) sebbene 
di 6,5 meno elevato di quello dell’ultimo mese del 2006, ha consentito di 
mantenere un fabbisogno inferiore a quello dell’anno precedente, che si è 
peraltro manifestato nei dati cumulati in tutti i mesi dell’anno, ad eccezione 
di aprile. Il risultato del 2007 sarebbe stato anche migliore se non fosse 
stata disposta la già citata restituzione degli anticipi di versamento 
                                                            
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  “Relazione  generale  sulla  situazione  economica  del  Paese”, Ministero  dell’Economia  e  delle 
Finanze, , 2007 
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effettuati dai concessionari della riscossione delle imposte, con un 
aggravio dei conti di oltre 4,9 miliardi di euro
11
. 
Il fabbisogno cumulato delle Amministrazioni Pubbliche – rilevante per il 
calcolo del rapporto debito/PIL - ha mostrato dal mese di giugno del 2007 
valori inferiori rispetto all’anno precedente e si è poi attestato, come 
ricordato, a 31,6 miliardi, pari al 2,1% del PIL (contro i 54,1 miliardi del 
2006, il 3,7% del PIL). E’ quindi leggermente diminuito il divario tra 
fabbisogno e indebitamento,passato da 0,3 a 0,2 punti percentuali di PIL. 
Gli obiettivi di finanza pubblica per il 2007 sono stati indicati, con 
successivi aggiornamenti, nei vari documenti ufficiali. I cambiamenti sono 
derivati, essenzialmente, da revisioni delle previsioni di crescita del PIL e 
soprattutto delle entrate, cui sono seguiti allargamenti sul fronte della 
spesa. 
Nel luglio del 2006, il Documento di programmazione economico 
finanziaria (DPEF) per gli anni 2007-2011, scontando una crescita reale 
del PIL dell’1,2%, poneva un obiettivo per l’indebitamento netto delle 
Amministrazioni Pubbliche pari al 2,8% del prodotto. Nel settembre 
successivo, la Relazione previsionale e programmatica (RPP) e la Nota di 
aggiornamento del DPEF nonché, a dicembre 2006, l’aggiornamento del 
Programma di stabilità confermavano tale obiettivo. A fine 2006, veniva 
approvata una correzione netta dei conti pubblici di oltre 15 miliardi, pari 
all’1% del PIL, che a misure di contenimento del disavanzo per circa 39,1 
                                                            
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  “Relazione  generale  sulla  situazione  economica  del  Paese”, Ministero  dell’Economia  e  delle 
Finanze, , 2007 
 13
miliardi affiancava provvedimenti destinati al sostegno dell’economia e 
all’equità sociale per 24 miliardi
12
. 
Nel marzo del 2007, in occasione della presentazione della Relazione 
Unificata dell’Economia e Finanza (che univa in un unico documento le 
informazioni e analisi in precedenza contenute nella Relazione trimestrale 
di cassa e nell’Aggiornamento della RPP), in seguito all’acquisizione dei 
dati di consuntivo dell’anno precedente – che evidenziavano il favorevole 
andamento del gettito - e alla modifica al rialzo – dall’1,3% al 2% - della 
crescita, la stima del deficit veniva ridotta al 2,3% del PIL. Nel giugno 
2007, il DPEF per il periodo 2008-11 confermava la crescita economica al 
2% e prospettava un indebitamento netto tendenziale ancora in riduzione, 
al 2,1% del PIL, grazie essenzialmente alla stima di maggiori entrate. In 
concomitanza, tuttavia, con il decreto legge 81 veniva disposto un 
aggravio di spesa pari allo 0,4% del PIL, implicando quindi un rialzo 
dell’obiettivo al 2,5% del prodotto. Nel settembre successivo, inoltre, nella 
RPP per il 2008 e nella Nota di aggiornamento del DPEF, il disavanzo 
tendenziale veniva nuovamente rivisto al ribasso – all’1,9% del PIL – a 
causa di una ulteriore valutazione più favorevole delle entrate. 
Contestualmente, un altro decreto legge, il 159 del 2007, disponeva 
norme da cui si attendeva un nuovo rialzo del disavanzo, al 2,4%, 
scontando anche una crescita del PIL leggermente rivista al ribasso, 
all’1,9%. 
                                                            
12
  “Relazione  generale  sulla  situazione  economica  del  Paese”, Ministero  dell’Economia  e  delle 
Finanze, , 2007 
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