Il sistema pensionistico nell'ordinamento italiano: evoluzione e prospettive

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INTRODUZIONE 
 
Se è vero che ogni epoca ha le sue sfide è altresì certo come esistano sfide attuali 
in ogni epoca, inossidabili al trascorrere del tempo. 
L’uomo, da quando conosce il vivere associato, ha sempre avvertito e 
riconosciuto l’esistenza di un legame capace di trascendere la dimensione 
individuale, e accomunare, in una certa misura, il destino di ciascuno a quello dei 
suoi simili, facendo trovare riflessa nello specchio la risposta alla domanda “per 
chi suona la campana?”. 
Ma se il quesito, o il problema, si ripresenta annualmente identico nella sostanza, 
a mutare devono essere azioni e soluzioni. La previdenza sociale è infatti la 
risposta moderna ad un problema antico. 
Sarebbe però una lettura distorsiva tentare di rinvenirne esempi già nel mondo 
greco e romano, dove il lavoratore in quanto tale non era nemmeno ancora 
riconosciuto come soggetto di diritto. Iniziative a favore degli individui più 
deboli, seppur evidentemente presenti e con lo scopo medesimo di sollevare dal 
bisogno, erano piuttosto riconducibili a forme di assistenza sporadicamente 
pubbliche ma, più soventemente, di natura privata. 
Assodata quindi la previdenza sociale come un prodotto tipicamente moderno, 
nato in un suo specifico contesto storico, si è provato, nei primi tre capitoli del 
presente lavoro, di tracciare una sorta di fenomenologia del sistema pensionistico, 
eminentemente in ambito italiano, dopo la sua progressiva emersione 
dall’indistinto mare dell’assistenza e dalla beneficienza pubblica, fino al 
riconoscimento della sua piena autonomia giuridica e sociale.
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Come accennato, degli aspetti predetti si occupano essenzialmente le prime tre 
sezioni. 
La prima ha il compito di fornire le coordinate generali di riferimento ed iniziare 
la narrazione dai tempi più remoti per terminare la descrizione degli eventi sul 
finire degli anni 2000: un periodo estremante ampio rispetto all’arco temporale 
coperto dai capitoli II e III. Tuttavia, è qui raccontata l’intera fase di espansione 
dell’apparato pensionistico e previdenziale, sospinto da un’accecante “furia del 
presente”
1
, tale da scacciare qualsiasi preoccupazione collettiva per l’avvenire, 
impedendo di valutare in prospettiva ciò che stava accadendo: l’idea dominate era 
quella di una crescita economica illimitata, non percependo neanche, sul piano 
demografico, quale impatto, dopo il breve baby boom post bellico, avrebbe avuto 
la diminuzione delle nascite sul futuro del Paese. 
La sezione seconda continua l’esposizione dei fatti da dove si era interrotta la 
prima, optando però, questa volta, su un focus tematico preciso costituito dalla 
riforma Monti-Fornero. Radicale, contestata, attuale, e il naturale punto di 
partenza per ogni discussione avente ad oggetto il nostro sistema pensionistico, 
rappresentando di fatto il testo fondamentale della vigente disciplina, cui sono 
succeduto modifiche unicamente nella forma di eccezioni e deroghe temporanee, 
ma nessuna sostanziale modifica.  
A concludere la prima parte della tesi è posto il terzo capitolo contenente gli 
sviluppi più recenti della disciplina, molto spesso dovuti alla persistenza degli 
effetti della l. n. 214/2011 e alla ricerca di un nuovo difficile equilibrio d’insieme 
da rintracciare tra esigenze ed interessi spesso contrapposti. 
                                                             
1
 ALLEGRETTI UMBERTO (2014), Storia costituzionale d’Italia. Popolo e istituzioni, Il Mulino, 
Bologna, p. 177.
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Al termine di questo trittico retrospettivo, da leggere con organica unità, sono 
poste due ulteriori suddivisioni alle quali è affidato l’ingrato compito di gettare un 
ponte verso il futuro individuando il punto di approdo di un viaggio, in una 
dimensione intrinsecamente dinamica e dialettica, che si scopre e si realizza nel 
suo divenire.  
Il quarto capitolo accoglie così la trattazione della previdenza complementare ed 
integrativa nei suoi aspetti normativi e funzionali, evidenziandone sviluppi, 
potenzialità oltre a lati oscuri meno noti e spesso ignorati. 
La quinta ed ultima partizione è quella dei traguardi impossibili. La stessa 
titolatura rimanda programmaticamente ad eventi successivi, e per noi futuri, di 
ostica individuazione. Ecco spiegata la scelta espositiva di procedere per nuclei 
tematici, cercando non tanto di prevedere le sorti del sistema in sé, quanto 
piuttosto di analizzare questioni, attuali o destinate a diventarlo, assolutamente 
cruciali per la determinazione degli scenari a cui andremo incontro. In questo 
senso il riferimento va ad argomenti quali: il patto intergenerazionale; il problema, 
perché di questo ormai si tratta, demografico; la galassia del lavoro marginale.
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CAPITOLO I 
STORIA DEL SISTEMA PREVIDENZIALE 
ITALIANO 
 
“Non c’è epoca che non sia apparsa moderna a se stessa” 
 
~ Walter Benjamin 
 
 
Gli istituti di previdenza sono da sempre storicamente e socialmente chiamati ad 
assolvere il soddisfacimento di bisogni specifici riconducibili, nell’ottica 
dell’analisi ormai divenuta classica proposta da Maslow, a quelli relativi al campo 
della sicurezza, gerarchicamente immediatamente successivi solo alle necessità 
fisiologiche. 
In generale, il bisogno è avvertito nella forma di mancanza oppure privazione 
soventemente, come nel nostro caso, derivante da rischio o situazione sfavorevole. 
All’interno di siffatto schema, “se di bisogno stimolo li trafigge”
2
, gli uomini 
hanno variamente tentato di arginare le ansie e le avversità discendenti da questa 
inclinazione deterministica intrinseca alla loro natura attraverso, in primo luogo, 
l’aggregazione con i propri simili.  
Già Aristotele individuava nel bisogno il motore all’origine di tutte le comunità 
(la famiglia, il villaggio ed in ultimo lo Stato), le quali “si costituiscono in vista di 
                                                             
2
 Dante Alighieri, Commedia, Purgatorio XXV, 6
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un bene”
3
: ecco spiegato il motivo per cui ogni società si tutela attraverso apposite 
norme (per quanto sfuggenti possano essere le modalità di traduzione fattuale del 
processo), giacché il suo stesso fine escatologico ed esistenziale va ricercato nella 
perpetuazione di sé attraverso la conservazione degli individui, la quale è 
possibile solo se le necessità di questi sono in qualche misura soddisfatti. 
All’interno della disomogenea moltitudine di bisogni che attanaglia l’uomo è 
opportuno distinguere, pur in presenza di effetti medesimi, cause diverse, ovvero 
procedere all’identificazione dei rischi quali scaturigine degli eventuali stati di 
privazione. Tra questi, la prominenza di alcuni è tale da trascendere la dimensione 
individuale per essere assurti a rilevanza in una sfera superiore. 
La sublimazione a rischio sociale è subordinata al verificarsi di precise condizioni 
ovvero: il sensibile impatto delle condizioni di alcuni sulla stabilità dell’intera 
compagine sociale, l’impossibilità di assicurare alcune circostanze, il pubblico del 
merito di tutela.  
Senza la pretesa di esaminare in questa sede le soluzioni sviluppate nelle varie 
epoche e pur limitandoci all’esempio italiano, pareva doveroso offrire al lettore 
fin dalle prime battute scopo, obbiettivi e aspettative nutrite nei confronti dei 
soggetti protagonisti di questo scritto: i sistemi previdenziali moderni non saranno 
infatti altro se non emanazione del Welfare State, ovvero lo Stato capace e 
desideroso di assumere la responsabilità di coprire i grandi rischi sociali per la 
generalità della popolazione. 
 
 
                                                             
3
 Aristotele, Politica I, 1, 1252a
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1.1. Dalle origini agli anni Novanta 
Nelle società antiche la famiglia rappresentava il primo e principale baluardo 
contro le incertezze e le avversità dell’esistenza assolvendo funzioni che oggi 
definiremmo previdenziali, assicurando attraverso, soprattutto, la numerosità della 
stessa un sostegno economico e morale a tutti i suoi membri secondo un’idea non 
del tutto scomparsa nemmeno in tempi moderni, in particolar modo all’interno dei 
sistemi di welfare cosiddetti “mediterranei”. 
L’avvento della prima rivoluzione industriale, tra 1760 e 1840, con l’annesso 
fenomeno dell’inurbamento, determina irrimediabilmente la rottura di quella rete 
solidaristica basata sui rapporti di parentela cui abbiamo accennato poc’anzi, 
amplificando i rischi (quali povertà e malattia) di quelli che oggi definiremmo 
lavoratori subordinati, il cui salario rappresentava l’unica fonte di sostentamento 
anche per prole e coniuge: nel caso in cui questo reddito fosse venuto meno 
l’unico argine all’indigenza era rappresentato dalla filantropia o dalla carità degli 
enti religiosi. 
All’interno di questa mutata condizione sociale nascono come risposta ai bisogni 
della classe proletaria (e non solo) le società di mutuo soccorso, associazioni in 
cui determinati gruppi professionali decurtavano una quota dal proprio salario 
destinandola ad un fondo comune, costituito su base volontaria volto ad erogare 
rendite in caso di inabilità, vecchiaia o secondo i casi contemplati nelle previsioni 
statutarie; alla benevolenza dei singoli si aggiungevano fondazioni locali per i 
poveri sebbene la loro misura fosse ridottissima. Ben presto emersero però i limiti 
di questo sistema, innanzitutto per via dell’assenza di una precisa correlazione 
attuariale tra i premi pagati e le prestazioni erogate, determinando la tendenza dei
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più giovani a costituire nuove mutue, interrompendo così il vincolo di solidarietà 
intergenerazionale indispensabile in ogni esperienza previdenziale. 
Sul finire del XIX secolo, anche in seguito all’esplosione della “questione 
sociale”, le proporzioni assunte dal problema resero ormai indispensabile 
l’intervento dello Stato, con l’introduzione del sistema delle assicurazioni. 
In Italia sul modello della legislazione tedesca vennero introdotte l’assicurazione 
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro degli operai dell’industria (l. n. 
80/1898) e la cassa nazionale per l’assicurazione (su base volontaria) contro la 
vecchiaia e l’invalidità degli operai (l. n. 350/1898). 
Il successo di questo modello fu tale da conoscere ben presto estensione ad altri 
ambiti e vicende, ma è d’uopo ricordare come gli oneri previdenziali fossero fatti 
ricadere sui soli soggetti interessati (lavoratori e datori di lavoro) all’interno di un 
adeguamento, ma non del superamento, dell’ideologia liberale basata sulla 
neutralità dello Stato rispetto alle esigenze dei cittadini. 
Durante il Ventennio fascista il sistema conobbe una parentesi nuova 
rappresentata dall’introduzione del sistema corporativo per cui le funzioni di 
assistenza e previdenza furono affidate alle categorie professionali coinvolte, 
mentre lo Stato si riservava il compito di coordinare ed unificare tutta la disciplina 
in nome della sua rilevanza pubblica. 
Nello stesso periodo, con il Regio Decreto Legge 636/1939 venne introdotto un 
istituto di importanza capitale, ancora oggi presente con i dovuti aggiornamenti, e 
noto come prensione di reversibilità. 
La promulgazione nel 1948 della Carta costituzionale dello Stato 
repubblicano ha determinato un vero e proprio cambio di paradigma della
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previdenza sociale: le norme di apertura della Carta fondamentale affermano il 
valore del lavoro e l’impegno dello Stato a rimuovere gli ostacoli di ordine 
economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, 
oltre a configurare la protezione sociale come un dovere della collettività ed 
espressione di una condivisa istanza di solidarietà sociale. 
Il tema della previdenza e dell’assistenza conosce una forte costituzionalizzazione 
mediante l’art. 38 Cost. il quale, al primo comma, afferma come “ogni cittadino 
inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al 
mantenimento e all’assistenza sociale” mentre, al secondo comma, riconosce ai 
lavoratori il “diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro 
esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, 
disoccupazione involontaria.”.  
Tale formulazione ha dato origine ad un copioso dibattito dottrinale
4
, avente ad 
oggetto l’identificazione del modello di tutela realmente accolto dall’ordinamento. 
                                                             
4
 L’art. 38 Cost. a causa proprio per la sua ampiezza è stato oggetto di diverse ed alternative 
letture, specchio di una differente sensibilità e di una varia qualificazione del concetto di sicurezza 
sociale.  
Da una parte sta chi, sostenendo un’interpretazione tradizionale, sottolinea l’irriducibilità del 
diritto all’assistenza sociale sancito all’art. 38 Cost. al primo comma, e del diritto a ricevere invece 
una prestazione previdenziale come stabilito al secondo comma, rifiutando un unico schema e ad 
un'unica nozione di solidarietà sociale. In quest’ottica la Costituzione andrebbe a delineare un 
modello essenzialmente dualistico, risultante dal concorso dell’assistenza sociale, finalizzata al 
soddisfacimento dei bisogni dei cittadini inabili al lavoro e finanziariamente sostenuta facendo 
ricorso alla solidarietà generale, con la previdenza sociale caratterizzata dall’essere una forma 
obbligatoria di assicurazione sociale destinata a tutti i lavoratori, con carico finanziario gravante 
principalmente sui lavoratori stessi ed i loro datori; allo Stato sarebbe così imposto solo l’obbligo 
di provvedere alla istituzione e al mantenimento di tale apparato. 
Agli antipodi sta la tesi, dall’ispirazione universalistica e unitaria, dovuta principalmente al 
pensiero di M. Persiani ed espressa nel volume Il sistema giuridico della previdenza sociale, 
tendente a figurare una reciproca complementarità di assistenza e previdenza. Secondo questo 
indirizzo entrambi i commi muoverebbero verso il medesimo fine, ovvero quello di garantire la 
liberazione dal bisogno. In tale prospettiva, quella solidarietà previdenziale che secondo lo schema 
mutualistico verrebbe a crearsi tra lavoratore e datore di lavoro sarebbe superata da una solidarietà 
coinvolgente l’intera collettività che si fa carico dell’obbligatorietà di tale sistema previdenziale. In 
questo senso, l’intervento finanziario dello Stato si rende necessario, anche per i lavoratori, ogni 
qual volta la solidarietà infracategoriale si rivela non del tutto sufficiente per il raggiungimento 
dell’effettiva sicurezza sociale del singolo individuo.