Il sistema informatico nella pubblica amministrazione da Rupa a SPC

 4
Amministrazioni, peraltro di recentissima emanazione, si veda a tal 
proposito il D. lgs. n. 82/2005 «Il codice dell’Amministrazione 
Digitale». 
Scopo del lavoro vuol essere l’illustrazione del passaggio dalla 
Rete unitaria della Pubblica Amministrazione al Sistema Pubblico di 
Connetività, quest’ultimo ancora in via di attuazione e dei caratteri 
innovativi del processo di informatizzazione dell’attività 
amministrativa, che passa per una nuova concezione degli atti prodotti 
dagli uffici pubblici, effettuando dei parallelismi tra dei sistemi che 
sono stati innovati e quelli che sono ancora da rinnovare, sino a 
giungere alla presentazione delle potenzialità che la riforma, fondata 
sull’applicazione delle tecnologie può avere nel più generale processo 
di trasformazione dell’intera Pubblica Amministrazione, orientata a 
diventare un’amministrazione più vicina alle esigenze del cittadino e 
più pronta nell’assolvimento dei propri compiti istituzionali. 
La presente tesi è strutturata fondamentalmente in tre parti: una 
prima parte, che si occupa della presentazione dell’organismo al quale 
si è dovuto affidare il compito di coordinare e promuovere tale 
processo di informatizzazione, e cioè l’Autorità per l’informatica nella 
Pubblica Amministrazione «AIPA» con la trattazione del progetto di 
Rete unitaria della Pubblica Amministrazione «RUPA», proprio 
dall’AIPA progettato; una seconda parte, nella quale si illustrano le 
innovazioni, ed i mezzi, fondamentali che sono alla base del processo 
di informatizzazione della Pubblica Amministrazione, ovvero il 
documento informatico  e la firma digitale, ma anche la gestione delle 
banche dati, archivi e dei flussi documentali senza escludere 
l’importanza rivestita dal protocollo informatico; una terza, ed ultima 
parte, nella quale verranno affrontate le problematiche del nuovo 
 5
Sistema Pubblico di Connetività, D. lgs. n. 42/2005, che mira ad una 
vera e propria autostrada comune tra tutte le Amministrazioni 
Pubbliche , senza tralasciare anche le ultime novità normative, una tra 
tutte la Posta elettronica certificata che rappresenta un passo in avanti, 
non perdendo mai di vista le problematiche connesse alla fase di 
transizione verso il nuovo orizzonte operativo dell’amministrazione. 
La tesi termina con le conclusioni finali che vogliono, altresì, 
riportare le problematiche applicative che dovranno essere affrontate 
per garantire l’ottimale realizzazione del progetto.  
 6
CAPITOLO PRIMO 
 
L’informatizzazione dell’Amministrazione Pubblica 
 
 
1.1.  L’evoluzione storica 
 
«Il distacco della politica nel campo amministrativo è durato fino 
al 1993, quando la collettività ne evidenziò l’inefficienza e, nel marzo 
dello stesso anno, si andò al voto per ben otto referendum, dei quali 
sette riguardavano il funzionamento dello stato (di essi cinque erano 
relativi a ministeri ed enti pubblici). La riforma dell’amministrazione 
entrava a far parte del programma del governo Ciampi: in esso veniva 
sottolineato la necessità di avviare un processo di ammodernamento 
complessivo delle amministrazioni. 
La riforma dell’amministrazione occupava, rispetto al passato, un 
posto inconsueto e determinante»
1
. 
 
La Pubblica Amministrazione si configura, dunque, sempre più 
come perno e motore di un nuovo sviluppo sociale, equo ed 
equilibrato e, la sua riforma si pone come uno dei problemi di fondo 
delle società complesse. Vanno in tal senso anche le indicazioni dei 
più qualificanti organismi  di governo mondiale dell’economia, 
secondo cui l’Amministrazione Pubblica è oggi obbligata a rinnovarsi 
e rafforzarsi conformandosi a standard più elevati di funzionalità, 
                                                 
1
 Cit. in ARABIA A. G., La riforma nelle amministrazioni pubbliche negli studi 
del Dipartimento della funzione pubblica, in Rivista trimestrale di diritto 
pubblico, 1995, 1, pp. 223-249. 
 7
efficienza e rispetto della legalità, soprattutto attraverso misure di 
trasparenza e pubblicità
 2
. 
Sicuramente la base di partenza si trova in due leggi emanate 
all’inizio degli anni ‘́90: la legge 241/1990
3
, e del D. lgs. 29/1993
4
, 
questi due provvedimenti danno il via all’innovazione del sistema 
pubblico.  
Gli obiettivi che ci si poneva di raggiungere si possono 
sintetizzare in due concetti chiave: 
ricerca dell’efficienza/efficacia dell’attività amministrativa;  
ricerca di trasparenza rispetto ai soggetti esterni, dell’azione e dei 
risultati dell’amministrazione. 
Per il raggiungimento del primo obiettivo queste leggi hanno 
evidenziato una profonda revisione nei meccanismi di produzione e 
diffusione di atti e servizi, all’interno dell’amministrazione. Per 
raggiungere il secondo sono stati previsti strumenti e strutture per un 
moderno sistema di comunicazione tra amministrazione, cittadini e 
imprese.  
Quanto questo rapporto sia cambiato e come la comunicazione 
verso i cittadini e le imprese diventi elemento determinante 
dell’azione amministrativa è stato efficacemente sintetizzato in una 
frase anteriore alla sua emanazione: «la pubblicità costituiva 
                                                 
2
 Cfr. D’ELIA CIAMPI I., L’informatica e le banche dati,Tomo II, parte speciale 
in trattato di diritto amministrativo, a cura di Sabino Cassese, Ed. Giuffrè, Milano 
2003. 
3
 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso 
ai documenti amministrativi. 
4
 Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e 
revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 
della legge 23 ottobre 1992, n. 421.   
 8
l’eccezione e il segreto la regola; con le innovazioni apportate  dalla 
legge 241 tale rapporto è stato capovolto»
5
.    
Ed è in questo panorama che il cittadino inizia a sentire 
l’introduzione dell’innovazione informatica nell’Amministrazione 
Pubblica, anche se per averne un segno tangibile, di ciò, ci sarà da 
aspettare ancora molto. 
 
 
1.2. Verso l’informatizzazione della P. A. 
 
La necessità di una riforma organica della Pubblica 
Amministrazione è stata al centro dell’azione governativa e 
parlamentare, come già menzionato, dell’ultimo decennio. La citata 
legge 241/1990 apre le porte ad una nuova concezione dell’attività 
amministrativa che vede, finalmente, compiutamente disciplinato il 
procedimento amministrativo, comportando la fissazione di criteri di 
operatività della pubblica amministrazione tesi al raggiungimento 
delle tre “E” che dovrebbero guidare il suo operato: economicità, 
efficacia ed efficienza. 
Nella stessa legge si prevede la necessità di rendere più snello e 
dinamico possibile lo stesso procedimento, per poter arrivare in tempi 
congrui all’adozione di un provvedimento senza aggravare oltre 
misura l’iter amministrativo
6
. 
Già questa semplice premessa mostra la sussistenza di un terreno 
fertile per l’applicazione delle nuove tecnologie alle esigenze della 
                                                 
5
 Relazione conclusiva sull’attività della commissione di studio per l’attuazione 
della legge sul procedimento amministrativo e l’accesso ai documenti, Senato 
della Repubblica, novembre 1991, doc. XXVII, n. 7. 
6
 Legge 241/1990, art. 2. 
 9
Pubblica Amministrazione, anche se tale applicazione, comunque, non 
nasce in questi ultimi anni. 
Si possono contare essenzialmente tre differenti stadi di 
avvicinamento dell’informatica
7
 alle necessità dell’Amministrazione 
Pubblica. 
Una prima fase si ha con la nascita, negli anni cinquanta, dei 
primi elaboratori elettronici, quando anche lo Stato apparato ha 
cominciato a fare uso di strumenti ed apparecchiature tese alla 
semplificazione di operazioni di routine, come quella 
dell’archiviazione e riproduzione dei dati. 
Con l’avvento dei più pratici personal computer, delle stampanti 
da tavolo, delle piccole memorie ottiche e magnetiche per 
l’archiviazione dei dati ed altri ritrovati di più semplice acquisizione 
ed uso, si è passati ad una fase in cui il lavoro di preparazione e 
stampa degli atti in forma cartacea, come verbali e certificazioni varie, 
necessari alle esigenze dell’amministrazione, è stato approntato 
proprio mediante l’uso di tali strumenti informatici, mandando in 
pensione le fedeli ma obsolete macchine per scrivere. 
Quello che si è aperto in questi ultimi anni, e che necessita della 
massima implementazione, è il terzo stadio dell’informatizzazione 
della Pubblica Amministrazione, nel quale l’adozione di un 
                                                 
7
 L’informatica può essere definita come la scienza a carattere interdisciplinare 
che riguarda tutti gli aspetti del trattamento dell’informazione mediante 
elaboratori elettronici. La diffusione delle nuove tecnologie ha prodotto un 
importante trasformazione del concetto stesso d’informatica: la trasmissione e il 
trasferimento delle informazioni vanno assumendo sempre più un ruolo centrale 
nel sistema informatico, con pari importanza rispetto all’elaborazione 
dell’informazione, al calcolo e al controllo dei processi. Per questa 
compenetrazione di informatica in senso stretto e di comunicazione è stato coniato 
il nuovo termine telematica. Voce Informatica, Enciclopedia Generale De 
Agostini, 1996.   
 10
provvedimento dovrà essere preceduto da un iter procedimentale 
caratterizzato dalla  produzione di atti elaborati completamente in 
forma elettronica ed aventi piena validità formale e giuridica, dotati di 
una maggiore certezza rispetto a quelli prodotti in passato prettamente 
in forma cartacea. 
Alla smaterializzazione delle procedure relative a produzione, 
certificazione e validità dei documenti si sta assistendo in quasi tutti i 
campi del vivere comune: le carte di credito e i bancomat soppiantano 
l’uso delle banconote, gli ordini telematici riducono i tempi e le 
modalità di consegna delle merci, le comunicazioni per reti virtuali
8
 
collegano uffici
9
 e abitazione senza conoscere frontiere e impedimenti. 
Il progresso viaggia a ritmo di bit
10
.       
Proprio il farraginoso passaggio di carte da un ufficio all’altro e 
da dipendente a dipendente, i lunghi tempi d’attesa per la richiesta di 
pareri, la lentezza dovuta alla certificazione e al recapito di  documenti 
di vario genere, a volte anche nello stesso ufficio, sono solo alcuni dei 
mali che l’informatizzazione dell’attività amministrativa intende 
curare per snellire e migliorare le procedure.  
Ma il tutto assume notevoli dimensioni se si analizzano 
compiutamente le conseguenze della realizzazione di un tale progetto. 
Innanzitutto, è facile auspicare una razionalizzazione del lavoro 
che porterà ad una riduzione dei tempi di attuazione di un 
provvedimento. 
                                                 
8
 Reti che possono essere di tipo fisico (fibra ottica, cavi telefonici, cavi di 
collegamento tra postazioni di personal computer, ecc.) oppure con dati inviati e 
ricevuti per mezzo di satelliti o ripetitori di onde elettromagnetiche. 
9
 RUPA: Rete unitaria delle pubbliche amministrazioni. 
10
 Abbreviazione di binary digit ossia cifra binaria, è la più piccola unità di dati in 
un computer. In qualità di cifra binaria un BIT può avere solo 2 valori: 0 oppure 1. 
 11
Per la Pubblica Amministrazione il risparmio di tempo e 
l’ottimizzazione delle risorse, come per qualsiasi altra istituzione o 
azienda che sia, corrisponde ad un rilevante risparmio di denaro, 
quindi, meno carico fiscale per i contribuenti chiamati a finanziare 
l’amministrazione statale.  
Un risparmio può aversi anche in termini di utilizzazione e 
consumo di materiale: diminuzione dell’utilizzo di cancelleria, 
riduzione delle spese per l’archiviazione e il trasporto di documenti.  
E non di minor importanza è l’auspicato aumento della spinta 
motivazionale dell’impiegato pubblico nel compiere il proprio lavoro, 
chiamato in causa per svolgere compiti e procedure di maggior 
spessore, intimamente legate alle innovazioni tecnologiche 
protagoniste anche in ambito non strettamente lavorativo. 
Ovviamente ciò comporta una differente metodologia di 
programmazione della formazione dei dipendenti pubblici aggiornata 
alle nuove esigenze e alle coeve realtà tecnologiche.  
Certo, proprio dal punto di vista dei costi per ciò che concerne 
l’applicazione pratica dell’informatizzazione delle Pubbliche 
Amministrazioni, c’è da dire che il finanziamento iniziale per dotare 
le stesse delle strutture e delle apparecchiature necessarie a tal fine 
non sarà indifferente, anzi, sicuramente di rilevante entità. Ma 
necessitano due precisazioni di rilievo. La prima è che la maggior 
parte delle Amministrazioni Pubbliche già da tempo si stanno dotando 
di supporti informatici ed infrastrutture varie indispensabili alla 
realizzazione del progetto in esame e la seconda è che il risparmio che 
ne seguirà coprirà ben presto le spese affrontate sino a divenire, una 
volta giunto a regime, come un costante fattore di minor aggravio per 
le casse dello Stato.  
 12
La situazione attuale vede una Pubblica Amministrazione nella 
quale vi è un crescente utilizzo di elementi tecnologici, finalizzati 
principalmente alla facilitazione della produzione di atti in forma 
cartacea. La stesura di un verbale, una certificazione, 
un’autorizzazione vengono ormai prodotte per mezzo di word 
processor
11
, grazie all’utilizzazione di software
12
 di diffusione 
praticamente standard. 
L’archiviazione delle pratiche, oltre che nel classico modo 
cartaceo, tuttora predominante, con la produzione di fascicoli 
protocollati, avviene anche per mezzo telematico, con l’indicizzazione 
dei documenti ed una trasposizione su supporti informatici del testo 
del documento. 
Banche dati che raccolgono informazioni di varia natura catasto, 
anagrafi, archivi sanitari, registri automobilistici, sono da tempo 
presenti, ed hanno, senza ombra di dubbio, contribuito al 
miglioramento funzionale delle amministrazioni che le hanno 
predisposte. 
Quali vantaggi? Numerosi e di notevole importanza. Bisogna, 
innanzitutto, precisare che un documento prodotto in forma 
elettronica, si può archiviare su supporti ottici o magnetici floppy-disk, 
hard-disk, CD-ROM, che riducono enormemente l’esigenza di avere 
grandi spazi a disposizione per la conservazione di cartelle e fascicoli 
contenenti documenti in forma cartacea. 
                                                 
11
  Programmi applicativi di video scrittura per computer. 
12
  E’ il termine che identifica tutti i programmi necessari al funzionamento di un 
computer. Si differenzia dalla parola hardware con la quale si indicano, invece, 
tutti i componenti elettronici che compongono un computer: memoria, processore, 
tastiera, scheda madre, monitor, ecc. 
 13
In secondo luogo le conoscenze tecnologiche odierne 
consentono di creare atti elettronici praticamente impossibili da 
contraffare o usare indebitamente, ai quali si possono far 
corrispondere, con altrettanta certezza, gli autori degli stessi. Quindi 
una maggiore sicurezza rispetto ai falsificabili e più scomodi 
documenti cartacei. 
Infatti, proprio gli amministrati trarranno indubbi benefici da una 
tale opera di ammodernamento della Pubblica Amministrazione. Una 
volta, messe tutte le Amministrazioni Pubbliche, in condizione di 
poter operare effettivamente in maniera informatica, il tratto 
conclusivo della riforma sarà quello di collegare per mezzo di una 
Rete telematica «RUPA»
13
, capace di garantire una totale condivisione 
di informazioni e documenti, grazie ai quali il cittadino non sarà più 
costretto ad affrontare inutili code ed inutili dispendi di tempo per 
ottenere atti e certificazioni; sarà grazie all’istituzione dell’AIPA
14
, 
Autorità per l’informatica nella Pubblica Amministrazione, che le 
amministrazioni arriveranno alla creazione di una rete capace di 
dialogare tra loro senza dover ricorrere a comunicati scritti e 
incartamenti. 
Lo stesso procedimento amministrativo potrà essere più 
razionale, seguendo un percorso libero da spostamenti fisici di carte e 
di persone, dato che il documento potrà viaggiare tramite canali 
telematici. 
Se molto è stato fatto, di tant’altro ci sarà ancora bisogno, vista 
anche la recente approvazione del Codice dell’Amministrazione 
                                                 
13
 Il progetto della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione fu avviato nel 
1995.  
14
 D. lgs. n. 39/1993, art. 4, norme in materia di sistemi informativi automatizzati 
delle amministrazioni pubbliche.