6
1. La natura giuridica delle risorse idriche nelle evoluzioni tecnologiche e
sociali.
L'acqua è una delle risorse più abbondanti sulla Terra, di cui costituisce i due
terzi. Il 97% si trova nei mari e negli oceani
1
e il 3% è acqua dolce, concentrata
per il 65% in una decina di Paesi (Brasile, Russia, Cina, Canada, Indonesia,
USA, India, Colombia e Congo)
2
.
Fin dal Paleolitico, le comunità umane hanno prodotto saggezze millenarie su
come vivere in armonia con gli elementi naturali, sviluppando un legame
profondo con la Terra, sia come singoli che come collettività
3
.
Il senso del sacro nei confronti dell'acqua è comune a tutte le religioni: ebraica,
cristiana, islamica, induista, buddista, taoista, scintoista; è presente anche nel
confucianesimo e nello zoroastrismo.
Anche la cultura mediterranea ha da sempre attribuito grande valore all'acqua.
Ad esempio, nella cultura greca, l'acqua rappresentava uno dei quattro elementi
costitutivi dell'universo, nonché la matrice da cui tutto si origina
4
.
Nella cultura romana, in particolare nel Codice di Giustiniano, l'acqua era
considerata un bene comune a tutti gli esseri umani, che avevano il diritto di
usarla e di tutelarla
5
, ma non di appropriarsene
6
.
1
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 34, ricorda che la maggior parte dell'acqua dolce è
presente in forma solida nei ghiacciai dei due poli terrestri (compresa la Groenlandia), mentre solo lo 0,75%
dell'acqua dolce è presente sulla Terra in forma liquida (acque superficiali e sotterranee) e solo lo 0,01% è
rappresentato dalle acque superficiali.
2
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 45, indica che la distribuzione spaziale dell'acqua
dolce presenta asimmetrie naturali a scala mondiale, nazionale e, a volte, regionale. La maggior parte è
presente nei bacini della Siberia, nella regione dei Grandi Laghi, in America, nei laghi Tanganica, Vittoria e
Malawi in Africa e in cinque sistemi fluviali, Rio delle Amazzoni, Congo, Gange-Brahmaputra, Yangtze e
Orinoco.
3
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 21; L. BOFF, Saber Cuidar. Etica do Humano.
Compaixào pela terra, V ozes, Rio de Janeiro, 2002.
4
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 22; M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora,
Padova, 2010, 67, Talete di Mileto (VII-VI sec. a. C.), per spiegare a se stesso il funzionamento del mondo si
fermava ad osservarlo, a conoscerlo direttamente. Ha scoperto così che l'acqua è uno degli elementi
fondamentali della natura.
5
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 26.
6
M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora, Padova, 2010, 14.
7
In seguito, fu il pensiero cartesiano a modificare la concezione delle risorse
naturali e a trascinare con sé le evoluzioni della filosofia e dell'economia; era
basato sulla distinzione tra spirito, di cui solo l'uomo è dotato, e materia, da
manipolare senza remore morali
7
.
Di qui, presero le mosse il pensiero illuminista e l'individualismo liberale, di cui
John Locke fu precursore. Egli, nel secondo Trattato sul Governo, legittimò
l'appropriazione dei beni comuni sulla base di diritti di proprietà esclusivi,
derivanti dalla trasformazione delle risorse naturali in beni utili per l'uomo
8
;
concezione, questa, che si diffuse nelle aree coloniali del Nuovo Mondo
9
.
Storicamente, l'acqua è stata percepita dalle diverse culture e religioni, come
dono prezioso, bene comune e diritto umano; in effetti, ancora oggi l'acqua può
essere considerata tale, non solo in virtù del comune sentire, ma anche sulla base
dell'analisi territoriale, giuridica ed economica
10
.
L'acqua è, senza dubbio, una risorsa abbondante, ma solo con costi elevati può
essere immagazzinata come stock; esistono sedi di stoccaggio naturali, come le
falde, i laghi e i ghiacciai, e altre create artificialmente dall'uomo
11
. Inoltre, da
un lato, le caratteristiche dell'acqua si deteriorano rapidamente e dall'altro, si
tratta di una risorsa non distribuita in modo uniforme su tutto il territorio
mondiale; né spazialmente, né temporalmente.
7
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 22. “Da qui deriva la percezione della natura come
un insieme di parti separate, sfruttabili in maniera indipendente l'una dall'altra. Secondo questa concezione,
anche l'acqua è un frammento del tutto. Il paradigma cartesiano, fondato sui quattro pilastri dell'evidenza, del
causalismo, dell'esaustività e del riduzionismo, insieme alla concezione meccanicistica newtoniana del mondo,
ha influenzato fortemente il pensiero intellettuale e la politica dei secoli a venire”.
8
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 22. “Così, i commons si trasformarono in
enclosures determinando la privatizzazione delle terre che, in Inghilterra, fu legalizzata alla fine del 1700 con
l'Enclosures Act.”; G. RICOVERI, Beni comuni vs merci, Jaca Book, Milano 2010, 54; J. GETZLER, A
history of water rights at Common Law, Oxford, Oxford university Press, 2004.
9
J. DE MOOR, D. ROTHERMUND, Other Laws, Their lands. Land laws and Land use in Modern Colonial
Society, Lit, Hamburg, 1994. Nelle colonie europee dell'Africa, dell'Asia, dell'Australia e del Sud America, le
forme di proprietà collettive proprie del diritto tradizionale indigeno, sono state sostituite o trasformate in
diritti di proprietà individuali attraverso l'affermazione del diritto di proprietà della Corona della madrepatria
su tutto il territorio coloniale che poteva al più essere affidato in concessione, salvi i diritti d'uso preesistenti
nei limiti in cui l'approvvigionamento della risorsa fosse necessario ed essenziale a garantire la sussistenza
delle comunità territoriali indigene.
10
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, cit. 23-24.
11
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 22.
8
Proprio la difficoltà di coordinare domanda e offerta di acqua, può condurre a
situazioni di c.d. stress idrico
12
, che costringe l'uomo ad intervenire trasportando
o stoccando la risorsa dopo un'attenta valutazione che emerge dall'analisi costi-
benefici; momento in cui l'analisi giuridica lascia spazio a quella economica.
L'acqua è pesante e il suo trasporto diviene molto costoso dal momento che
occorre garantirne una qualità idonea e compatibile all'uso cui verrà destinata
13
.
Non è un caso che storicamente molte delle più grandi civiltà siano sorte in
prossimità e in stretta correlazione con rilevanti bacini idrografici e, più in
generale, tutti gli insediamenti umani siano stati costituiti in prossimità di fonti
idriche che consentissero un agevole approvvigionamento e quindi siano stati
condizionati da queste
14
.
La realizzazione di infrastrutture per il trasporto dell'acqua è, tuttavia,
assolutamente necessaria a consentire l'accesso all'acqua
15
; proprio la carenza di
tali infrastrutture è la ragione fondamentale del fatto che circa 1,2 miliardi di
persone non hanno tuttora accesso all'acqua, mentre 2,6 miliardi non hanno
accesso ad adeguati sistemi fognari
16
. L'opportunità di costruire infrastrutture
volte a garantire utilizzazioni produttive dell'acqua, dovrebbe essere ponderata
12
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 51. “Lo stress idrico è una forte pressione sul ciclo
idrogeologico che può avere natura quantitativa, quando i prelievi idrici superano la capacità di rigenerazione e
qualitativa, quando la risorsa è alterata in termini biologici, chimici o termici, con effetti negativi per
l'ecosistema e per chi la utilizza.”; A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con
intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 22.
13
T. ISENBURG, Acque e Stato. Energia, bonifiche, irrigazione in Italia fra 1930 e 1950, Franco Angeli, Milano,
1981.
14
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 52. “Lo stile e le abitudini di vita attuali soprattutto
nei paesi industrializzati, è una delle ragioni a fondamento dell'aumento della domanda d'acqua. Su di essa
agiscono le abitudini alimentari, ove per la produzione ed il confezionamento di cibi precotti, la produzione
intensiva, la conservazione ed il trasporto dei prodotti alimentari in genere e l'abitudine a pasteggiare fuori casa
e take-away richiedono sempre maggiori quantità di energia e acqua. A ciò può essere aggiunto il crescente
consumo di carne, per la cui produzione sono necessarie quantità d'acqua fino a 200 volte superiori a quanto
richiesto per la produzione di prodotti agricoli, compreso il riso.”; J. W. DELLAPENNA, J. GUPTA, The
evolution of the law and politics water, Springer, 2009, parte I; A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della
natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 48; G. ROSSI, Diritto dell'ambiente, Giappichelli,
Torino, 2000, 231.
15
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 47.
“La storia del rapporto tra uomo e acqua è, anche, la storia delle infrastrutture, ed è dunque una storia di
economia, di organizzazione, di sapere tecnico”.
16
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 45 s.; A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della
natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 24.
9
con il valore economico dei beni con essa prodotti. Gran parte dei prodotti
agricoli, ad esempio, son trasportabili a costi inferiori rispetto all'acqua; sarebbe,
dunque, più efficace e più efficiente incentivare una produzione agricola
compatibile con le risorse idriche disponibili in una data area territoriale e in un
dato intervallo di tempo per poi valutare i costi di trasporto del prodotto agricolo
finito
17
. Gli usi agricoli ed industriali dipendono esclusivamente dal processo
produttivo al quale sono destinati: l'utilizzazione della risorsa idrica è un costo
che se giustificato da un congruo ricavo, non ha limiti quantitativi o
tecnologici
18
. È chiaro che le scelte allocative attuali influenzano e condizionano
le possibilità e le alternative future poiché i costi ambientali, sociali ed
infrastrutturali ad esse sottese gravano sulle generazioni future
19
.
Di qui, il tema molto dibattuto del risparmio idrico, strettamente connesso al
problema della scarsità dell'acqua sul nostro pianeta. In realtà, non è
necessariamente il volume assoluto dei prelievi a rappresentare un problema o
ad impattare sull'ambiente, quanto la concomitante pressione di più usi, diretti e
non, sulla medesima risorsa nello stesso momento
20
. Pertanto, nei diversi settori
di utilizzo della risorsa, sono state ideate soluzioni volte ad un uso sostenibile
dell'acqua
21
. Nel campo dell'irrigazione, sono state sviluppate tecnologie che
consentono una significativa riduzione degli sprechi, a fronte di un costo logico
17
M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora, Padova, 2010, 54.
18
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 100
s.; M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora, Padova, 2010, 22. “Molti paesi attualmente vivono in una
condizione di falsa abbondanza, una bubble economy alimentare e idrica: mettendo sotto sforzo il loro
territorio, sfruttando le falde acquifere oltre ogni criterio, hanno raggiunto altissimi livelli di produzione
agricola. Ma è una condizione che non potrà durare a lungo. Cina, India, Pakistan, Messico, paesi del
Medioriente e del Nordafrica, secondo gli studiosi, saranno i primi a subire le catastrofiche conseguenze
dell'errata gestione delle risorse naturali a loro disposizione ed in particolare, l'acqua”.
19
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 103
e 104, riporta l'esempio delle grandi dighe costruite in passato, i cui costi di manutenzione eccedono i benefici
economici che producono, ma il cui smantellamento è molto costoso in termini sociali ed economici, ma il cui
abbandono è impensabile in ragione del rischio di catastrofi che ne conseguirebbe.
20
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, cit.
18 e 84 s.
21
M. CIERVO, Geopolitica dell'acqua, Carocci, Roma, 2009, 55. “Attualmente e a livello globale, l'acqua è
impiegata per il 70% in agricoltura, il 20% nell'industria e il 10% per uso domestico”.
10
per la realizzazione degli impianti. Ad esempio, al fine di ridurre la dispersione
delle acque superficiali, i canali di trasporto sono stati rivestiti di plastica o
cemento; esistono, inoltre, apparecchi che consentono un'irrigazione efficace (gli
sprinkler)
22
. Negli ultimi anni s'è cercato di ridurre l'utilizzo dell'irrigazione a
scorrimento, convertendola in quella a goccia, che consente di distribuire l'acqua
direttamente al livello delle radici delle piante
23
.
Gli usi industriali assorbono circa il venti per cento di tutta l'acqua estratta nel
mondo, prevalentemente utilizzata per lo smaltimento delle scorie di
lavorazione
24
; uno dei settori in cui si consuma più acqua è quello dell'energia,
dove viene utilizzata per il raffreddamento degli impianti. La riduzione del
consumo d'acqua farebbe diminuire non solo la quantità utilizzata per l'impiego
diretto, ma anche quella per la produzione di energia necessaria per l'estrazione,
il trattamento e la distribuzione della stessa. Un modo efficace per risparmiare
l'acqua è riciclarla, riutilizzando per gli usi agricoli ed industriali quella non più
potabile; anche nell'uso residenziale, molti sprechi possono essere ridotti con
piccoli accorgimenti: la modifica, ad esempio, delle abitudini quotidiane nell'uso
della risorsa, l'adozione di impianti efficienti e la manutenzione costante degli
stessi
25
.
2. Il diritto di accesso individuale all'acqua e la disciplina giuridica della
destinazione delle risorse idriche come bene della collettività.
La questione dell'appartenenza, della titolarità o dell'uso delle risorse idriche
22
M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora, Padova, 2010, 53.
23
M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora, Padova, 2010, 53. “Altro metodo per aumentare la produttività
dell'acqua è il laser levelling, che consiste nel livellamento dei campi irrigati per allagamento o attraverso
canali. Il consumo d'acqua si riduce e i raccolti sono incrementati”.
24
M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora, Padova, 2010, 54. “Per non parlare del fatto che i rifiuti tossici
industriali spesso vengono scaricati nei fiumi, nei laghi e nei pozzi inquinando le falde e rendendo l'acqua non
più potabile”.
25
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 19;
M. MONTALTO, L'acqua è di tutti, L'ancora, Padova, 2010, 55.
11
viene spesso confusa con le modalità di erogazione del servizio idrico
26
. La
disciplina giuridica di accesso all'acqua e delle condizioni di utilizzazione delle
risorse idriche per il soddisfacimento del diritto fondamentale della persona
umana ad un quantitativo di acqua necessario ad un'esistenza dignitosa, deve
essere distinta dalla qualificazione giuridica della risorsa come bene oggetto di
diritti soggettivi e dalla capacità dei soggetti giuridici di appropriarsene.
L'affermazione di un diritto di proprietà privata sulle risorse idriche con la
conseguente possibilità di trasferire tale diritto e immettere la risorsa sul mercato
al fine di consentirne la libera circolazione, è estranea alla maggioranza dei
sistemi giuridici moderni, siano essi di civil law o di common law. Con la sola
eccezione della vendita di acqua imbottigliata
27
, che consente la circolazione sul
mercato dell'acqua estratta dalla fonte in applicazione di un titolo concessorio, i
sistemi giuridici continentali e molti sistemi di common law, non ammettono che
l'acqua sia oggetto di diritti di proprietà privata alienabili
28
.
Si indicano come fenomeni di privatizzazione i tentativi di coinvolgimento di
operatori privati nella gestione del servizio idrico attraverso la creazione di
rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione
29
. In tal senso, imporre un
pagamento per l'utilizzazione della risorsa non identifica una forma di
privatizzazione della stessa, ma si tratta piuttosto di un modo per affermarne la
natura pubblica, facendo in modo che chiunque la usi, restituisca alla collettività
il valore di cui s'è appropriato
30
.
26
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 8.
“Un conto è la risorsa, un altro conto sono i servizi che, come tutti i servizi industriali, hanno bisogno di
capitali, tecnologie, capacità organizzative e gestionali”.
27
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 107.
“L'imbottigliatore non si appropria della risorsa più di quanto un produttore di energia solare si appropri dei
raggi del sole: in altre parole, la risorsa non è il litro d'acqua che si è imbottigliato, ma la sorgente che lo ha
generato”.
28
In alcune giurisdizioni nazionali degli Stati Uniti d'America, che considerano le risorse idriche inappropriabili e
si limitano a disciplinarne gli usi, si è affermata la commerciabilità dei diritti d'uso delle risorse idriche; i c.d.
water markets. Confr. cap. III.
29
A. MASSARUTTO, Privati dell'acqua? Tra bene comune e mercato, Il Mulino, Bologna, 2011, 34.
30
A. MASSARUTTO, L'acqua. Un dono della natura da gestire con intelligenza, Il Mulino, Bologna, 2008, 106;
Art. 9, Direttiva n. 60/CE/2000, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque; G.
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