Il silenzio-rifiuto della P.A.

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che consente la correzione degli errori commessi in prima istanza, cioè con un 
notevole grado di protezione in favore del cittadino, ove il primo (TAR) è istituito 
vicino al cittadino che si assume aver subito la lesione di una propria posizione 
giuridica soggettiva, mentre il secondo (Consiglio di Stato) svolge, in sede 
centrale, una funzione di nomofilachia, per armonizzare con un indirizzo unitario i 
vari orientamenti formatisi in venti sedi giurisdizionali regionali disparate; dove è 
stato prescritto, prima che l’atto si formi (e quindi allo scopo di evitare un’inutile 
contenzioso), un contraddittorio con il destinatario dell’atto stesso, per sentire le 
ragioni (art. 7 e ss. 1 n. 241 del 1990), dove il processo in tale ottica di 
pariteticità,vede ormai la parte privata (ricorrente) sullo stesso piano di quella 
pubblica (resistente) in passato favorita per il suo ruolo di tutela dell’interesse 
pubblico anche in sede processuale; dove l’effettività delle pronunzie si realizza 
addirittura con la sostituzione dell’organo amministrativo inadempiente sin con la 
sentenza di primo grado e, preceduta da un indirizzo giurisprudenziale coraggioso, 
ora addirittura anche in sede cautelare ECC.,al nostro interlocutore noi avremmo 
rappresentato il nostro come un Paese Felice, quantomeno sotto il profilo 
dell’organizzazione dei metodi di difesa apprestati in favore del cittadino e di 
efficienza dell’operato dei Giudici amministrativi preposti alla risoluzione delle 
vertenze insorte nei confronti della P.A. 
Il nostro ospite si congratulerà con noi e si riterrà soddisfatto. 
Ma noi saremmo convinti di avergli rappresentato la realtà? 
 Si, la realtà o il quadro complessivo è effettivamente, e solo apparentemente, 
questo: se c’interroghiamo a fondo dovremmo sconsolatamente concludere che la 
realtà positiva o formale è molto diversa dalla realtà sostanziale e dalla verità 
storica, cioè quella che oggi il comune cittadino italiano percepisce ed apprezza in 
quanto si ritiene del tutto insoddisfatto del sistema processuale amministrativo e 
dei risultati concreti che riesce a conseguire. 
Ora se vogliamo analizzare le ragioni dello stato d’insoddisfazione del nostro 
connazionale, dobbiamo interrogarci su quale atteggiamento tenere per osservare 
l’evoluzione del sistema normativo, che pur è stato appositamente creato per 
offrirgli tutela nei confronti dell’operato della Pubblica Amministrazione. 
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 Ma dobbiamo prima di tutto lealmente rifiutare il metodo narrativo adottato nella 
descrizione all’amico straniero dei vari istituti introdotti nell’ordinamento e 
rinunziare ad esaminare partitamene le varie «unità di movimento», che come 
abbiamo visto prima parlando della gara di Achille con la tartaruga, sono 
discontinue; in secondo luogo, dobbiamo respingere le “le buone intenzioni” 
manifestate dal legislatore (che di buone intenzioni sono lastricate le strade che 
portano all’inferno…), il quale sembra operare come gli antichi sofisti (ma ne 
esistono anche di moderni), perché in tal modo, cioè privilegiando il metodo delle 
spiegazioni parziali, che sono collegate a parziali interventi normativi, non 
riusciremo a capire perché Achille, pur essendo dotato dalla natura di una velocità 
prodigiosa, non raggiungerà mai la tartaruga e perché, quindi, il nostro sistema di 
giustizia  amministrativa non riuscirà mai a soddisfare  le attese e le aspettative di 
migliaia di cittadini. 
La febbre altissima (circa un milione di ricorsi pendenti tra TAR  e Consiglio di 
stato nel 2000, pendenti e non esaminati…)
3
 non va curata con una 
somministrazione di vitamine o con analgesici, che, se sono meramente 
ricostituenti o alleviano temporaneamente il dolore dell’ammalato, certamente non 
potranno guarirlo.  
E’ una drammatica realtà la sempre più pressante richiesta del cittadino  che si 
ritiene angariato  (a torto o a ragione che sia) dall’amministrazione che, 
nonostante tutti i tentativi operati dal parlamento di separare nettamente il potere 
politico ed i suoi organi da quello amministrativo  con i suoi dirigenti  non sempre 
è all’altezza dei compiti ad essa attribuiti.  
Non si può affrontare una situazione osservando solo un lato della poliedrica 
problematica che involge tanto il processo amministrativo (che costituisce il 
momento in cui si esamina la patologia dell’atto amministrativo  e si è già 
manifestata la frizione con gli apparati amministrativi) quanto il procedimento 
                                                 
3
 Secondo i dati riportati daTALICE, Analisi dell’attività della giustizia amministrativa nel 1998, 
in Cons. St.,1998,II,1397, possiamo con buon margine di certezza, operando una proiezione 
,affermare che nel 2000 sia stato iscritto a ruolo il milionesimo ricorso (tra TAR e Consiglio di 
Stato)ma che a differenza di quanto accade per i passeggeri che transitano nelle stazioni ferroviarie 
o aeroportuali, il ricorrente-qualora dovesse essere chiamato-non riscuoterà nessun premio e la sua 
attesa, viceversa,sarà punita per aver osato presentare un ricorso sfornito degli estremi del danno 
grave ed irreparabile, mediante la condanna a non ottenere in vita alcuna sentenza. 
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amministrativo  (che invece rappresenta il momento fisiologico del formarsi 
dell’azione amministrativa). 
Il processo, come astrazione, tende all’accertamento della verità (processuale, 
evidentemente, non storica): il processo penale all’individuazione della 
responsabilità dell’imputato o della sua estraneità ai fatti accertati; il processo 
civile è governato dall’interesse collettivo ad assicurare tra i consociati la 
composizione  di quei conflitti di interessi, che possono insorgere tra loro in 
conseguenza della insufficienza dei beni naturali a soddisfare ugualmente i 
bisogni di tutti i consociati e quindi tende al componimento di una lite tra privati 
ed alla attribuzione di un bene ad uno o all’altro dei contendenti. 
Il processo amministrativo, ancorché come fine ultimo, ha lo scopo di tutelare il 
cittadino  - e si parla non a caso di strumenti o mezzi posti a tutela del cittadino 
nei confronti della pubblica amministrazione  - ; ma in concreto si può dire che 
esso costituisca la rappresentazione in aula giudiziaria del fallimento degli 
obiettivi primari dell’amministrazione, perché in tale sede  si accerta l’illegittimità 
del suo operato (in caso di accoglimento del ricorso), o si conferma che essa non è 
riuscita a convincere i destinatari dell’attività che il suo potere è stato 
correttamente esercitato (in caso di rigetto del ricorso). 
Infatti, se si condivide l’oramai pacifico orientamento , soprattutto dottrinale, che 
configura l’Amministrazione  quale soggetto erogatore di servizi e prestazioni, 
quando il cittadino ritiene che tali servizi e prestazioni non siano stati 
correttamente espletati  o disimpegnati, ci troveremo a constatare l’incapacità di 
quel soggetto di svolgere il proprio compito , che consiste, anche, nel convincere 
la collettività in generale ed i fruitori dei servizi e delle prestazioni in particolare 
della bontà delle scelte adottate.  
Se così è, se cioè il processo amministrativo, ripetasi, è la rappresentazione 
scenica di un fallimento, la mancata celebrazione del processo è il paradosso 
dell’affermazione dell’esistenza di un sistema ordinamentale democratico, che 
vede la tutela e la salvaguardia dei diritti del cittadino al centro o addirittura al 
primo posto dei pensieri del legislatore: anzi, tale constatazione è il ripudio della 
fede, l’apostasia del profondo senso religioso dello Stato che ha ispirato i 
fondatori dello stato moderno. 
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L’unica via è quella di rendere celere e tempestiva la risposta giudiziaria 
amministrativa alle illegittimità contestate: ed occorre intervenire – sempre che il 
potere legislativo intenda ripudiare gli ultimi quaranta anni di dispersiva, 
dissennata politica giudiziaria , scevra da qualsiasi seria pulsione verso il bene 
comune – affinché si consegua l’ottimale obiettivo di far sì che al giudice 
amministrativo siano presentati tanti ricorsi quanti egli riesca effettivamente a 
decidere in tempi brevissimi e che tutte le azioni  che non siano da lui 
prontamente e direttamente esaminabili  siano suscettibili di  essere risolte 
mediante meccanismi – siano o meno suindicati – efficaci ed alternativi al 
tradizionale processo amministrativo. 
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CAPITOLO PRIMO 
 
 
Presupposti, ambito ed evoluzione storica del silenzio-rifiuto. 
 
 
Sommario: 1. Precisazioni terminologiche: i “tre silenzi della pubblica 
amministrazione; 2. Il problema giuridico del silenzio: il silenzio – rifiuto …“un 
silenzio non qualificato”; 3. Evoluzione storica e ambito del silenzio-rifiuto: 
quando è attivabile il meccanismo del silenzio; 4. Domande inaccoglibili e 
silenzio;  5.(Segue): i presupposti del silenzio-inadempimento; 6.  La disciplina 
del silenzio-rifiuto anteriore all’entrata in vigore della legge 241/1990 
disciplinante il procedimento amministrativo e alle modifiche apportate ala Legge 
1034/1971 dalla Legge 205/2000 disciplinante il processo amministrativo; 7. Agli 
albori della disciplina concernente il silenzio-rifiuto; 8. La formazione del silenzio 
impugnabile e i connessi problemi della diffida e del decorso del termine; 9. I 
presupposti storici della diffida. 10. L’analogia con la disciplina concernente i 
ricorsi gerarchici; 11. Il superamento della concezione «attizia» del silenzio. 12. 
L’Adunanza Plenaria n. 10 del 10 marzo 1978; 13. Il definitivo superamento della 
concezione «attizia» del silenzio-rifiuto in favore della sua rappresentazione 
«fattizia»; 14. L’evoluzione del silenzio da «rifiuto» a «inadempimento» ed i 
limiti della tutela; 15. Il procedimento amministrativo del silenzio-rifiuto. 
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1. Precisazioni terminologiche: i “tre silenzi” della pubblica 
amministrazione
4
. 
 
Prima di entrare nel vivo della ricerca si ritengono necessarie alcune precisazioni 
di carattere terminologico, con l’intento di rendere più chiaro ciò di cui si scriverà. 
In particolare, si utilizzerà in modo fungibile la locuzione “silenzio” con quella di 
inerzia
5
, per indicare il mancato esercizio della funzione amministrativa doverosa, 
sia in fase endoprocedimentale che di conclusione del procedimento, da cui 
discendono lesioni di posizioni giuridiche soggettive. 
Si utilizzerà, invece, la locuzione silenzio-rigetto species del genus silenzio-
diniego, limitatamente al caso di mancata risposta entro i termini previsti dalla 
legge ai ricorsi in via amministrativa, nel caso in cui esiste già una determinazione 
amministrativa (il provvedimento di base ) che viene impugnata. 
Il silenzio-rigetto riguarda i casi di proposizione di ricorso gerarchico, al quale 
l’amministrazione non dia esito. In relazione all’inerzia con valore 
provvedimentale positivo, si adotteranno le locuzioni “silenzio-assenso” e 
“silenzio-accoglimento” in modo del tutto fungibile, con una preferenza per la 
prima rispetto alla seconda. Per indicare l’apparato amministrativo nel suo 
complesso, sia in senso soggettivo che oggettivo, verrà usata indifferentemente 
l’espressione pubblica amministrazione (p.a.) ed autorità amministrativa. Nella 
ricerca si tende, altresì, ad utilizzare in modo fungibile atto scritto, atto esplicito 
ed atto espresso, per indicare un atto che presenti un’esistenza autonoma, esterna 
al procedimento, senza la necessità di ricorrere alla figura della “fictio iuris”. 
Va inoltre ricordato che la giurisprudenza tende ad usare obbligo e dovere di 
provvedere in forma espressa, come conseguenza dell’applicazione dell’art. 2 
della L. 241/1990, in modo del tutto equivalente
6
. 
                                                 
4
 Vera Parisio I silenzi della pubblica amministrazione (la rinuncia alla garanzia dell’atto 
scritto)..1996. 
5
 A ben vedere, comunque, il silenzio è sicuramente l’episodio più ricorrente ed emblematico 
dell’inerzia della p. a., anche se non l’unico. Si pensi ad es. alla mancata esecuzione di un 
provvedimento amministrativo. 
6
 In dottrina va segnalata la posizione assunta da M. CLARICH, Termine del procedimento., 28. 
L’autore in relazione all’art. 2 si esprime in termini di “obbligo” di pronunciarsi sull’istanza del 
privato, cui consegue il diritto del cittadino ad una risposta in forma espressa. Il cittadino non ha 
ovviamente il diritto di pretendere una risposta che accolga la sua domanda, ma semplicemente ha 
diritto ad una risposta, a tutela del principio della certezza dell’agire amministrativo. 
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Nella ricerca, data la particolare natura dell’istituto del silenzio, le sue tre  
componenti fondamentali, ossia la legislazione, la dottrina e la giurisprudenza – 
che è stata intenzionalmente privilegiata – si sono venute inevitabilmente ad 
intrecciare. 
Per questo motivo le stesse verranno trattate congiuntamente tranne che in alcuni 
tratti. 
Nella delineazione dell’istituto, è dato ampio spazio alla giurisprudenza, alle volte 
“pretoria” – comunque sempre attenta alle esigenze di tutela degli amministrati – 
degli organi di giustizia amministrativa, cui va riconosciuto un insostituibile ruolo 
di supplenza nei confronti di un legislatore troppo spesso assente.  
 
2. Il problema giuridico del silenzio: il silenzio – rifiuto …“un silenzio non 
qualificato”.   
 
Il silenzio
7
, quali che ne siano state le ricostruzioni volta a volta affermatesi in 
dottrina e in giurisprudenza, e quali che ne siano stati i “nomignoli” 
immeritatamente attribuitigli, è stato “pretoriamente” introdotto nell’ordinamento 
positivo al fine di rendere possibile ( o di rendere più agevole e tempestivo ) 
l’esercizio del potere di azione, mediante il superamento dell’ostacolo derivante 
dal carattere impugnatorio del processo amministrativo ( e della conseguente 
necessaria presenza del provvedimento da impugnare ). 
Dato il ruolo al quale si è appena accennato, il silenzio si qualifica con evidenza 
tra gli istituti che s’ispirano ad un principio di civiltà giuridica. 
Il silenzio della pubblica amministrazione continua a rappresentare
8
 uno dei temi 
più controversi del panorama amministrativo in quanto stenta tuttora ad emergere 
una soluzione che possa considerarsi allo stesso tempo condivisibile sul piano 
dogmatico e soddisfacente per il privato vittima dell’inerzia dell’amministrazione. 
                                                                                                                                     
Tale principio, ad avviso di chi scrive, va però, controbilanciato con quello dell’economia 
processuale. In senso conforme, cfr. F. BRIGNOLA, Silenzio, cit. 8, il quale ritiene che l’art. 2 
della L. 241/1990 ricollega all’istanza obbligante la necessità del procedimento, e non consente di 
distinguere tra istanze fondate e infondate. 
7
 SCOCA FRANCO GAETANO, Clamori di novità, 1995, in Dir. Proc. Amm. XIII pp. 393 ss. 
8
 LAMBERTI LAURA, Silenzio: sempre più impervia la via dell’innovazione, in Cons. St. 2002, 
pp. 2039 ss. 
Pagina 9 di 192: IL SILENZIO-RIFIUTO DELLA P.A. 
In realtà proprio per la mancanza di una completa ed esaustiva disciplina 
legislativa, per la nascita della quale molte sono state le «occasioni perdute»
9
, la 
più accorta dottrina ha più volte indicato i principi per giungere, senza rinunciare 
alla correttezza dell’analisi, a conclusioni atte a neutralizzare « uno dei più tristi 
sintomi della crisi dell’amministrazione » e della conseguente ricostruzione. 
Sotto questo profilo non si può non rilevare un atteggiamento di chiusura 
manifestato da una certa giurisprudenza che, restia nel secondare gli spunti 
migliori, ha troppo spesso assunto posizioni che si sono dimostrate del tutto 
frustranti per gli interessi dei privati. 
Il problema
10
 concernente il silenzio da parte della Pubblica amministrazione 
nell’esercizio dell’attività amministrativa, tranne i casi in cui il legislatore a tale 
comportamento ha  attribuito un preciso significato (mi riferisco alle figure del 
silenzio-asssenso e del silenzio-rigetto), costituisce il tallone d’Achille di tutto il 
sistema di difesa dei diritti del cittadino avverso un provvedimento illegittimo 
emanato dalla pubblica amministrazione quando al mancato decorso del termine 
di conclusione del procedimento l’ordinamento non riconnetta conseguenze di 
carattere provvedimentale. 
 Non a caso un autore attento come P. Stella Richter
11
 nel tracciare un bilancio 
dell’evoluzione della giustizia amministrativa, ha finito con l’individuare « sul 
fronte della tutela delle aspettative di provvedimenti favorevoli diretti : i termini 
d’inerzia della P. A., il silenzio, il rifiuto di provvedimento, l’inottemperanza del 
giudicato , l’elusione del giudicato…», un capitolo del bilancio della giustizia 
amministrativa che per usare un termine ormai usuale degli economisti dei nostri 
giorni chiude senz’altro in rosso. 
Il silenzio, non riesce a trovare assestamento travolto com’è, ormai da più di un 
secolo, da ondeggianti assestamenti giurisprudenziali e altalenanti quando non 
schizofrenici interventi legislativi
12
.  
                                                 
9
 S. CRISCI, Il principio di legalità nella Pubblica Amministrazione e la legge 241 del 1990 sul 
procedimento amministrativo, in Scritti in onore di Bozzi A.,Padova, 1993,1177.  
10
 RESTA DOMENICO, Il silenzio della pubblica amministrazione tra dottrina e giurisprudenza in 
Cons. St. ,1983, II, pp. 133 ss. 
11
 In tal senso  P. STELLA  RICHTER, L’aspettativa di provvedimento 1981. 
12
 CORRADINO MICHELE, Termini, efficacia dei provvedimenti e silenzio dell’Amministrazione 
nelle “riforme”della legge n. 241/1990, 2005, in www. giustiziamministrativa.it. 
Pagina 10 di 192: IL SILENZIO-RIFIUTO DELLA P.A. 
Il problema giuridico
13
 del silenzio della pubblica amministrazione è tra quelli che 
hanno impegnato maggiormente la dottrina e la giurisprudenza, tanto per i profili 
sostanziali quanto per le implicazioni processuali. 
Il silenzio costituisce un mero comportamento in cui manca ogni espressione 
volontaristica dell’amministrazione ed assume una connotazione giuridica solo nei 
casi in cui la legge gli attribuisce un valore tipico. 
In tali casi di silenzio significativo la norma qualifica, come già ricordato, il 
comportamento inerte dell’amministrazione, protrattosi oltre un certo termine 
come equivalente ad un provvedimento a contenuto positivo (silenzio 
accoglimento ) o negativo ( silenzio diniego o rigetto ). 
Qualora la legge non qualifichi il silenzio in senso provvedimentale, si è di fronte 
ad un comportamento omissivo dell’amministrazione variamente definito come 
silenzio-  inadempimento o silenzio-rifiuto o silenzio non significativo. 
Tale istituto, come il silenzio-rigetto, risulta di natura giurisprudenziale ed anche 
per questo si distingue dal silenzio-accoglimento di origine legislativa. 
Tale figura, in assenza di una specifica regolamentazione di carattere generale, è 
stata oggetto di una lunga e faticosa elaborazione giurisprudenziale finalizzata a 
trovare rimedi sistematicamente coerenti avverso il comportamento inerte 
dell’amministrazione di fronte all’istanza presentata da un privato per ottenere un 
provvedimento favorevole. 
L’esigenza di tutela del privato titolare di un interesse legittimo pretensivo
14
 
doveva fare i conti con le caratteristiche del processo amministrativo, fondato sul 
giudizio impugnatorio volto all’annullamento dell’atto.    
  È chiaro che quanto accade
15
 non è certamente da imputarsi all’operato del 
giudice amministrativo, ma all’anomala forma d’impugnazione a cui bisognava 
ricorrere per poter ottenere in caso di silenzio un provvedimento amministrativo. 
 
                                                 
13
 BUSICO LUCA Silenzio-rifiuto e legge n. 15/2005. in www.lexitalia.it. (articoli ) 
14
 La dottrina ( NIGRO ) in relazione alla distinzione esistente per i diritti soggettivi, assoluti e 
relativi, distingue gli interessi legittimi, in oppositivi e pretensivi : i primi sarebbero volti a 
difendere il bene, già nella sfera del titolare dell’interesse legittimo, nei confronti della pubblica 
amministrazione; i secondi ad ottenere qualcosa dalla pubblica amministrazione. La distinzione ha 
una sua validità in relazione alla determinazione del momento in cui si esercita l’interesse 
legittimo e quindi alle facoltà che il titolare della situazione soggettiva può esercitare. 
15
 RESTA DOMENICO, Il silenzio della pubblica amministrazione tra dottrina e giurisprudenza in 
Cons. St. ,1983, II, pp. 133 ss. 
Pagina 11 di 192: IL SILENZIO-RIFIUTO DELLA P.A. 
 3. Evoluzione storica e ambito del silenzio-rifiuto: quando è attivabile il 
meccanismo del silenzio. 
 
 
Anzitutto
16
, occorre premettere che il silenzio-rifiuto non riguarda tutte le ipotesi 
di comportamento inerte della P.A., ma solo quelle relative all’esercizio di un 
potere propriamente amministrativo, con l’esclusione, quindi, dell’adozione di atti 
paritetici (quale potrebbe essere ad esempio, l’inadempimento contrattuale ). 
Principi
17
 di buona amministrazione e di correttezza impongono 
all’amministrazione di portare a conoscenza di chi faccia valere una legittima 
aspettativa il contenuto e le ragioni delle determinazioni che lo riguardano
18
, 
fermo restando che deve trattarsi di un vero e proprio obbligo giuridico di 
provvedere, derivante cioè, da una norma di legge, di regolamento o da un atto 
amministrativo, comprendendo in quest’ultima ipotesi le autolimitazioni disposte 
dall’amministrazione stessa nell’esercizio delle sue attribuzioni
19
. 
La giurisprudenza e la dottrina hanno inoltre, precisato che l’esistenza 
dell’obbligo di provvedere può fondarsi, altresì, dai principi informatori 
dell’azione amministrativa, dell’imparzialità, della legalità e del buon andamento. 
In tal senso, un recente arresto del Supremo Consesso  Amministrativo
20
 ha 
evidenziato che l’obbligo dell’Amministrazione di clare loqui può ritenersi 
fondato, altresì, sugli obblighi di lealtà, correttezza e solidarietà ( insiti nei 
                                                 
16
 CARINGELLA FRANCESCO, Il rito del silenzio alla luce dell’art. 2 della legge n. 205/2000: 
giudizio formale sul rispetto dei tempi o giudizio sostanziale sulla fondatezza della pretesa?, , in 
Corso di Diritto Amministrativo, 2004 pp. 1291 ss. 
17
 CORRADINO MICHELE, Termini, efficacia dei provvedimenti e silenzio dell’Amministrazione 
nelle “riforme”della legge n. 241/1990,cit. 2005, in www. giustiziamministrativa.it. 
18
 Pertanto è stato considerato <<elusivo del detto obbligo l'atto che rinvia a tempo indeterminato 
l'adozione della delibera richiesta dall'istante>> cfr. T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 09/04/1998, 
n.420, in Ragiusan, 1999, f.178-9, 34 e T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 11/02/1994, n.59, in Foro 
Amm., 1994, 1928. 
19
 Cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 13/07/2000, n.5868, in Ragiusan, 2000, 199-0, 60. 
20
 Cons. Stato, sez. IV, 2 novembre 2004, n. 7068, in Urbanistica e Appalti n. 3/2005, 339 e ss. con 
nota di PAGANI. 
La citata pronuncia ci segnala, in particolare, per la trasposizione, in ambito pubblicistico, del 
canone di buona fede contrattuale ( cd. Buona fede in senso oggettivo, per distinguerla dalla 
situazione di ignoranza di ledere l’altrui diritto soggettivo ex art. 1147 c.c.) che la P.A. è tenuta a 
rispettare allorché il privato sia titolare una posizione qualificante e differenziata, idonea a 
generare una aspettativa. 
Pagina 12 di 192: IL SILENZIO-RIFIUTO DELLA P.A. 
principi di imparzialità e buon andamento cui deve ispirarsi l’attività della 
pubblica amministrazione ). 
Secondo
21
 la giurisprudenza, l’obbligo di provvedere ( e, quindi, in origine, 
l’obbligo di procedere ), sulla istanza del privato, sussiste non solo nei casi 
previsti dalla legge, ma anche nelle ipotesi che discendono da principi generali, 
ovvero dalla peculiarità della fattispecie, per la quale ragioni di giustizia 
amministrativa ovvero rapporti esistenti tra amministrazioni e amministrati 
impongono l’adozione di un provvedimento, soprattutto al fine di consentire 
all’interessato di adire la giurisdizione per la tutela delle proprie ragioni
22
. 
È stato quindi affermato che tale obbligo sussiste tutte le volte in cui ragioni di 
giustizia o di equità impongono l’adozione  di un provvedimento, quindi tutte le 
volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della 
parte pubblica, sorge per il privato una legittima aspettativa a conoscere il 
contenuto e le ragioni delle determinazioni ( qualunque esse siano ) della pubblica 
amministrazione
23
.  
Il rimedio
24
, d’applicazione generale, costituito dal meccanismo del silenzio- 
rifiuto, è stato quindi il frutto di costruzioni giurisprudenziali, che hanno 
consentito di attribuire al silenzio un significato che altrimenti non avrebbe avuto. 
Si ritiene, infatti, che il meccanismo del silenzio-rifiuto sia attivabile solo in quei 
procedimenti amministrativi in cui sia configurabile un interesse legittimo, e non 
un diritto soggettivo, ove la recta via è costituita dal giudizio di accertamento.  
Alla luce delle risultanze della giurisprudenza, sembrerebbe possibile affermare 
che sussiste un obbligo di provvedere, e quindi di concludere il procedimento, 
tutte le volte in cui, pur non avendone l’amministrazione l’obbligo, abbia deciso 
di avviarlo ( avendone la facoltà e non l’obbligo ): con la conseguenza che non 
dovrebbe essere quindi ammessa l’interruzione di un procedimento già avviato. 
Deve trattarsi, inoltre, di un’attività dovuta – deve quindi sussistere un obbligo di 
provvedere sancito, o che si possa desumere dalla legge -  con la conseguenza che 
                                                 
21
 OBERDAN FORLENZA, Se c’è il silenzio della Pa ricorso al Tar senza diffida in Guida al 
Diritto, febbraio 2005. 
22
 Consiglio di Stato, sezione VI, 4 giugno 2004 n. 3492. 
23
 Tar Salerno, sezione I, 3 luglio 2002 n. 674. 
24
 CORRADINO MICHELE, Termini, efficacia dei provvedimenti e silenzio dell’Amministrazione 
nelle “riforme”della legge n. 241/1990,cit. 2005, in www. giustiziamministrativa.it. 
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per la giurisprudenza è da escludersi la configurazione delle fattispecie in ipotesi 
di mancata pronuncia su un’istanza palesemente infondata o nel caso di istanze 
volte ad ottenere il riesame di provvedimenti autoritativi già adottati e divenuti 
inoppugnabili
25
 (salvo che per ragioni di pubblico interesse
26
 ) ovvero, più 
specificamente, nel caso di istanze volte ad ottenere la revoca di precedenti atti
27
. 
 
4. Domande inaccoglibili e silenzio.  
 
La giurisprudenza, limitando il carattere apparentemente incondizionato 
dell’obbligo in esame, ha precisato che per ineludibili esigenze di economicità ed 
efficacia dell’azione amministrativa, può ritenersi che l’obbligo della P.A. di 
concludere il procedimento con un provvedimento espresso, viene meno: 
a) in presenza di reiterate richieste aventi il medesimo contenuto, qualora sia 
già stata adottata una formale risoluzione amministrativa inoppugnata
28
, e non 
siano sopravvenuti mutamenti della situazione di fatto o diritto
29
; 
b) in presenza di domande manifestamente assurde
30
, o totalmente infondate
31
; 
c) al cospetto di pretese illegali, non potendosi dare corso alla tutela di interessi 
illegittimi
32
.  
                                                 
25
 Consiglio di Stato, sezione IV, 7 agosto 2002 n. 4135; sezione V 7 novembre 2003 n. 7132. 
26
 Poiché mancherebbe un comportamento tacito tipizzabile in termini di atto implicito o di rifiuto, 
secondo la procedura di cui all’ D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3. Sul punto specifico, cfr. TAR 
Toscana, Sez. I, 12 novembre 1990 n. 957 in TAR, 1991, I, 232. Allo stesso modo il silenzio –
inadempimento non si forma se l’obbligo di provvedere in capo alla p.a. sussiste in astratto ma non 
in concreto per motivi pregiudiziali o formali ( ad es. incompetenza dell’organo a conoscere della 
domanda, vizi formali della domanda, difetto di documentazione ecc...   
27
 Consiglio di Stato, sezione V,20 gennaio 2004 n. 2049. 
28
 Cfr. ex  plurimis Cons. Stato, sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6181; sez. V, 27 marzo 2000, n. 
1765, secondo cui non sussiste alcun obbligo per l’amministrazione di riesaminare i propri atti 
divenuti inoppugnabili, con la conseguenza che sull’istanza di riesame presentata dal privato non 
si può formare il silenzio-rifiuto. 
29
 Cfr. Cons. Stato sez IV, 20 novembre 2000, n. 6181, sez. V, 18 gennaio 1995, n. 89.  
30
 Cfr. Cons. Stato sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6181; sez. IV, 28 novembre 1994, n. 950.  
31
 Cfr. Cons Stato sez. V, 3 agosto 1993, n. 838; 7 maggio 1994, n. 418. 
32
 Cfr. Cons. Stato sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6181, Cons. Stato, sez. VI,23 ottobre 2001, n. 
5573 e Consiglio di Stato, sezione IV, 11 giugno 2002, n. 3256. Cfr. altresì : « L’obbligo di 
concludere il procedimento, avviato d’ufficio o su istanza di parte, con provvedimento espresso, 
non ricorre allorché sia stata già adottata una formale risoluzione amministrativa inoppugnata e 
non siano sopravvenuti mutamenti della situazione di fatto o di diritto, o si tratti di domande 
manifestamente assurde o totalmente  infondate illegali » Cons. Stato, sez. IV, 20/11/2000, n. 
6181, in Foro It., 2000, III, 1. 
Cfr. anche la giurisprudenza di primo grado: « La Pubblica Amministrazione è sempre tenuta a 
pronunciarsi sulle istanze ad essa rivolte, tranne solo che queste non siano manifestamente 
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Dall’esame di più pronunce giurisprudenziali si desume che il dovere di 
provvedere, pur se astrattamente previsto, in concreto non sussiste (o, comunque 
non può essere accertato giudizialmente a carico dell’Amministrazione ) qualora 
la domanda inoltrata dal privato all’Amministrazione sia manifestamente 
infondata o esorbitante dall’ambito delle pretese astrattamente riconducibili al 
rapporto amministrativo
33
, ovvero essa sia inaccoglibile per motivi pregiudiziali o 
formali, quali ad esempio, la carenza di legittimazione in chi abbia presentato 
l’istanza
34
, ovvero l’ incompetenza dell’organo adito
35
, nonché l’insufficiente 
determinatezza dell’oggetto o la presenza di irregolarità formali. 
La formula dell’inesistenza in concreto del dovere di provvedere utilizzata per 
respingere nel merito il ricorso avverso il silenzio, dunque, lungi dal rappresentare 
uno strumento di elusione dei principi di correttezza e buon andamento, che 
impongono all’autorità amministrativa, soprattutto dopo l’entrata in vigore della 
legge generale sul procedimento amministrativo, un effettivo dialogo con il 
privato, sta ad indicare soltanto che all’autorità giurisdizionale è consentito di 
accertare se la domanda del privato sia inaccoglibile per ragioni formali o anche 
per ragioni sostanziali (quando non involgano apprezzamenti discrezionali ), e tal 
estensione dell’oggetto del giudizio sul silenzio risponde al fine di impedire un 
aggravio di lavoro all’Amministrazione, laddove, dopo l’esperimento del ricorso 
giurisdizionale, un suo intervento con una pronuncia espressa ( che non potrebbe 
avere contenuto sfavorevole per il privato ) non modificherebbe la posizione del 
ricorrente, e renderebbe inutile l’accoglimento del suo ricorso. 
                                                                                                                                     
infondate e inammissibili avendo essa, in forza dell’art. 2 l. 7 agosto 1990 n. 241 un vero e proprio 
obbligo giuridico, in generale, di concludere il procedimento con un provvedimento esplicito » 
T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II, 16/11/2001, n. 1543, in Comuni d’Italia, 2002, 277; «Non sussiste 
obbligo di provvedere sulle istanze di riesame di provvedimenti ormai divenuti inoppugnabili, 
dovendosi escludere che gli interessati possano imporre, attraverso il meccanismo del silenzio-
rifiuto, l’esercizio dell’autotutela, eludendo così il regime decadenziale dei termini di 
impugnazione ».T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 06/09/2001, n. 5018, in Foro Amm., 2001, 2541, con 
nota di CASCIONE. 
Cons. Stato, sez. IV, 11/06/2002, n. 3256, in          
33
 Cfr. Tar Toscana, Sez. I, 12 maggio 1994 n. 346, in Trib. amm. reg., 1994, I , 2614; Tar Lazio 
Sez. III, 5 maggio 1994 n. 1064, in Trib. amm. reg. , I, 1785, e Sez. I, 6 aprile 1994 n. 500, ivi, 
1684.    
34
 Cfr. Tar Lazio, Sez. I, 10 luglio 1991 n. 1253, in Trib. amm. reg., 199, I, 2732 
35
Cfr. C. g. a. ., 29 gennaio 1994 n. 2, in Cons. St. , 1994, I, 70; Tar Lazio, Sez. I, 23 febbraio 1993 
n. 272, in Trib. amm. reg., 1993, I , 790.