81. L’INDUSTRIA ITALIANA DEL MATERIALE ROTABILE
Sommario
I mutamenti in atto nell’industria nazionale di materiale rotabile, sia dal lato dell’offerta
che della domanda sono al centro di questo capitolo. Dapprima viene data una definizione di
materiale rotabile, poi una sua classificazione in base al livello tecnologico che lo
caratterizza.
Il secondo paragrafo riguarda la domanda di materiale rotabile e quindi la politica degli
acquisti delle Ferrovie dello Stato dato che genera il 90% delle spese in materiale rotabile.
FS, infatti, non influenzano soltanto la determinazione dei livelli di domanda ma anche la
determinazione dei ritmi di crescita e l’assetto organizzativo dell’industria.
Nel terzo paragrafo si analizzano, invece, le imprese operanti nel settore del materiale
rotabile quindi la struttura dell’offerta.
1.1. IL MATERIALE ROTABILE
1.1.1. Definizione dei prodotti
Il materiale rotabile è costituito da tutti i veicoli che si muovono sulla rete ferroviaria. Tali
prodotti possono essere distinti in due principali categorie: veicoli di trazione e veicoli
trainati. I primi sono dotati di motore di trazione e sono distinguibili in veicoli trainanti, la
cui funzione è quella di trainare altri veicoli come carri e carrozze, e automotori, cioè veicoli
equipaggiati essi stessi per il trasporto di persone. I veicoli trainati, invece, non sono dotati di
motori e, pertanto, non possono circolare autonomamente. Essi sono destinati al trasporto
passeggeri (carrozze) e al trasporto di merci (carri). Come emerge dalla tabella 1, ciascuna di
queste categorie di prodotti comprende vari tipi di materiale rotabile, che si distinguono in
rapporto alla loro destinazione d’ uso.
9Tab. 1.1 - Il materiale rotabile
Trainanti
Locomotive elettriche,
Locomotive Diesel,
Locomotive
Diesel/elettriche
Automotori Per
Trazione su Medie e
Lunghe Distanze
Elettrotreni per medio e
lungo percorso,
Automotrici termiche
Automotori per
Trazione Urbana
Elettrotreni suburbani di
tipo tradizionale, Motrici
per metropolitana, Tram
VEICOLI DI
TRAZIONE
Automotori per Alta
Velocità
Elettrotreni ad alta
velocità,
Elettrotreni ad assetto
variabile
Passeggeri
Carrozze standard UIC,
Carrozze letto ecc
VEICOLI TRAINATI
Merci
Carri aperti e chiusi,
Tramogge, Pianali,
Bagagliai postali, ecc.
Fonte: Elaborazione AGCM.
Nel considerare i prodotti del settore è utile tenere conto che il materiale rotabile si compone
di elementi a tecnologia meccanica, come, ad esempio, gli organi di trasmissione, ed
elementi a tecnologia elettrica ed elettronica, quali i motori per la trazione elettrica, gli
organi di controllo della potenza e captazione della corrente e gli apparati di segnalamento di
bordo. Le componenti meccaniche costituiscono l’elemento caratterizzante di tutte le unità di
prodotto trainate e dei veicoli tradizionali, mentre le componenti elettriche assumono
particolare rilievo nei veicoli di trazione.
La distinzione fra componenti meccaniche ed elettriche corrisponde, dal lato dell’offerta, ad
una suddivisione del settore del materiale rotabile in due comparti produttivi, elettrico e
meccanico. Nel corso degli ultimi venti anni, tuttavia, il settore ferroviario è stato investito
da un’ondata di innovazioni tecnologiche che hanno determinato una progressiva
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integrazione fra le due tecnologie di costruzione, con importanti riflessi sulla struttura del
settore.
1.1.2. Il livello Tecnologico del settore
Il materiale rotabile può essere classificato non solamente sulla base delle caratteristiche
funzionali presentate, ma anche sulla base della complessità della tecnologia necessaria per
la sua realizzazione. Può, quindi, risultare utile specificare, per ciascuna delle sei classi di
materiale rotabile individuate nella tabella 1, le diverse fasi di lavorazione richieste e il loro
grado di complessità tecnologica.
I risultati di tale esercizio sono illustrati nella Tabella 2 nella quale le lettere B, M, A, stanno
ad indicare livelli rispettivamente basso, medio e alto di complessità della tecnologia.
Tab. 1.2 - Grado di complessità tecnologica delle principali fasi di lavorazione del materiale
rotabile.
Fonte: F. Addis, Studio sull'industria del materiale rotabile ferrotranviario, Autorità
TIPO DI PRODOTTO
Veicoli Trainati Veicoli di Trazione
TIPO DI
LAVORAZIONE
Merci Passeggeri Trainanti Automotori
Automoto.
Trazione
urbana
Automoto.
Alta
Velocità
Lavorazioni meccaniche
pesanti
BMAAA A
Lavorazioni meccaniche
leggere
BBMM
Lavorazioni lamiere e
carpenteria
BA M A A A
Lavorazioni metalli non
ferrosi
BB B B M A
Verniciatura e
trattamenti speciali
BM M M A M
Idraulica e pneumatica B AAA A
Allestimenti e
falegnameria
BM M M A
Assemblaggio meccanico BBMMM M
Lavorazioni
elettrimeccaniche
MMM M
Cablaggio
elettromeccanico
BAMA A
Costr.appar.elettroniche
di potenza
AMA A
Costr.appar.elettroniche
di segnale
MMA A
Sviluppo software e
controllo processi
MMA A
Garante della Concorrenza e del Mercato, novembre 1993
11
12
L’ esame della tabella permette di individuare i tipi di materiale rotabile la cui produzione
implica un elevato numero di conoscenze e specializzazione sia di natura elettrica-elettronica che
meccanica.
Tra questi, vanno senz’altro annoverati i prodotti per l’ Alta Velocità e quelli per la trazione
urbana e suburbana. I veicoli trainanti necessitano di un livello di specializzazione elevato
nella sola produzione di alcune componenti elettriche-elettroniche e nella fase di produzione
dei carrelli.
È possibile esprimere tali risultati in forma più compatta ossia riclassificando i sei gruppi di
prodotto oggetto dell’analisi, in una Tabella 3, sulla base del tipo di tecnologia caratteristica.
In particolare, la tabella 3 distingue fra tecnologia meccanica, elettrica e completa.
Quest’ultima identifica situazioni produttive in cui esiste sia un elevato livello di
integrazione fra le varie tecnologie meccaniche, elettriche ed elettroniche, che la capacità di
gestire in modo unitario le diverse fasi del ciclo di realizzazione del prodotto, dalla
progettazione all’assemblaggio.
Tali condizioni si verificano nella realizzazione del rotabile ad Alta velocità e dei veicoli
utilizzati nella trazione urbana, nonché nella produzione di rotabile per la trazione
automotore. Mentre però la realizzazione dei prodotti appartenenti alle prime due categorie è
caratterizzata da un elevato livello di complessità tecnologica, la produzione dei veicoli di
trazione automotore richiede una tecnologia completa di media complessità.
La tabella 3.3 mostra inoltre che i veicoli trainanti necessitano di una tecnologia meccanica
di media o bassa complessità. Nella tabella sono riportati, in minuscolo per differenziarli,
prodotti che, per le loro particolarità tecnologiche, non rientrano nella classificazione
utilizzata nelle tabelle precedenti. Tra questi, i carri per il trasporto intermodale e i carrelli
più innovativi richiedono una tecnologia meccanica complessa.
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Tab. 1.3 - Classificazione del materiale rotabile per livello di complessità e per tipo di
tecnologia caratteristica
Livello e tipo di
Tecnologia
ALTA MEDIA BASSA
MECCANICA
Carri intermodali,
Carrelli innovativi
CARROZZE
PASSEGGERI,
Locomotive di manovra
CARRI
MERCI
ELETTRICA
VEICOLI
TRAINANTI Locomotive tradizionali
COMPLETA
ALTA
VELOCITA’,
TRAZIONE
URBANA
TRAZIONE
AUTOMOTORE
Fonte: F. Addis, Studio sull'industria del materiale rotabile ferrotranviario, Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato, novembre 1993
1.2. LA DOMANDA DI MATERIALE ROTABILE
La domanda di materiale rotabile viene espressa dalle aziende esercenti il trasporto
collettivo su rotaia in ambito urbano ed extraurbano, e cioè dall'azienda pubblica che gestisce
le linee ferroviarie nazionali, dalle ferrovie regionali in concessione e dalle aziende
municipalizzate di trasporto, nonché, per una quota molto modesta, dalle imprese private che
richiedono carri merci di tipo speciale.
Il 90% delle spese in materiale rotabile è generato dagli acquisti di FS, la cui capacità di
influenzare l'evoluzione del settore non si realizza soltanto attraverso la determinazione dei
livelli di domanda ma riguarda anche, come risulterà chiaro in seguito, la determinazione dei
ritmi di crescita e dell'assetto organizzativo dell'industria. Per questo motivo, l'analisi che
segue è incentrata sugli acquisti di materiale rotabile da parte dell'azienda ferroviaria
nazionale. L'analisi delinea, seppur in modo stilizzato, il quadro istituzionale che ha
caratterizzato nel corso del tempo la gestione pubblica del servizio ferroviario a livello
nazionale, e si sofferma sulle regole e procedure relative all'acquisizione da parte delle
Ferrovie dello Stato dei mezzi necessari allo svolgimento del servizio di trasporto.
1.2.1. Andamento e livello della domanda di materiale rotabile nel periodo 1979-1993
La domanda di materiale rotabile da parte di FS nel periodo 1979-93, valutata sulla base dei
piani pluriennali di sviluppo dell’azienda e calcolata ai prezzi costanti del 1993, supera i
16.000 miliardi di lire.
I valori annuali degli acquisti di FS sono caratterizzate da ampie fluttuazioni, intorno ad una
media di 1075 miliardi, e raggiungono valori di punta negli anni immediatamente successivi
all’approvazione dei piani di sviluppo pluriennali della società ferroviaria (Figura 1.1).
Fig. 1.1. Domanda di materiale rotabile da parte di FS negli anni 1979-1993, ( prezzi costanti
1993)
2482
247
1
4298
541
462
1322
362
1363
1909
78 63
153
2313
545
0
1000
2000
3000
4000
5000
79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93
Miliardi di lire 1993
Nel periodo 1979-93, la domanda di materiale rotabile espressa dalle aziende municipalizzate
e dagli enti esercenti il trasporto su rotaia a base regionale, valutata a prezzi costanti 1993, ha
assunto un valore appena superiore ai 1.600 miliardi di lire, rappresentando soltanto il 10%
circa degli ordini complessivamente indirizzati alle imprese del settore.
Peraltro, la domanda di materiale rotabile espressa dalle aziende municipalizzate e dai gestori
delle linee locali stà, negli anni, aumentando. Tra i fattori che in prospettiva motivano questa
tendenza va annoverato l'aggravamento del problema del traffico metropolitano e il
conseguente incentivo degli amministratori locali a potenziare il trasporto a guida vincolata
su ferro, o comunque in sede propria.
Scomponendo la domanda di materiale rotabile per tipologie di prodotti, emerge che nel
periodo 1979-1993 gli ordini hanno principalmente riguardato la trazione pesante e le
carrozze passeggeri (Tabella 1.4).
14
15
Relativamente alla prima categoria di prodotti, è previsto un forte aumento della domanda di
locomotive elettriche con tecnologie di trazione innovative che siano adatte sia alla
polifunzione (trasporto veloce di convogli passeggeri, o trasporto di convogli merci pesanti),
che alla politensione (capaci di operare sotto diverse catenarie di alimentazione).
Tab 1.4. Domanda annuale di nuove costruzioni di materiale rotabile per classe di prodotto,
media 1979-1993 (prezzi costanti 1993)
Segmento
Trainati
Merci
Trainati
Viaggiatori
Trazione
Automotore
Trazione
Pesante
Trazione
Urbana
Alta
Velocità
Domanda
(Lit.Mil.)
205 357 101 315 52 132
% 17,6 30,7 8,6 27,1 4,7 11,3
1.2.2. Obiettivi perseguiti attraverso l’assegnazione delle commesse
Fino alla fine degli anni ’70 la regolamentazione degli acquisti di materiale rotabile da parte
delle FS si è incentrata su due criteri:
x la protezione dell’industria nazionale dalla concorrenza estera;
x la distribuzione uniforme delle commesse tra le varie aree del paese.
Tali principi riflettono l’orientamento prevalente in quegli anni relativamente agli obiettivi
della domanda pubblica, che sono stati frequentemente identificati nel perseguimento di
finalità di natura sociale, quali la salvaguardia dell’occupazione e il riequilibrio territoriale.
Al riguardo è utile sottolineare che la legge n. 429/07, sull’ordinamento dell’Azienda
Autonoma, disponeva che le provviste di materiale rotabile fossero di regola appaltate
all’industria nazionale, con il sistema delle pubbliche gare, e prevedeva inoltre che la
direzione di FS potesse procedere per licitazione e trattativa privata quando ciò fosse
consigliato “dal fine di assicurare un’equa ripartizione delle forniture fra gli stabilimenti
congeneri del regno” ( art.33 ).
Peraltro, se il risultato delle pubbliche gare, delle licitazioni o delle trattative private avesse
dimostrato che le condizioni dell’industria nazionale non permettevano di ottenere prezzi
convenienti, la direzione generale di FS, in seguito ad autorizzazione del Consiglio dei
Ministri, poteva procedere a gare internazionali, alle quali invitare anche ditte nazionali.
Nelle gare internazionali era comunque da preferirsi l’industria nazionale quando, a parità di
altre condizioni, i prezzi proposti dalle imprese nazionali, accresciuti delle spese di dogana e
di trasporto, non eccedevano di oltre il 5% quelli dell’industria estera ( art.34 ).
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Il principio dell’uniforme distribuzione delle commesse sul territorio si è tradotto nel corso
del tempo in un’esplicita riserva di parte delle commesse a favore delle imprese meridionali.
La legge del 27 aprile 1962, n. 211, che autorizzava l’azienda delle FS a predisporre un piano
decennale di opere e costruzioni per il rinnovamento e il potenziamento dei mezzi
d’esercizio, delle linee e degli impianti della rete, prevedeva che le forniture e le lavorazioni
occorrenti per l’esecuzione di opere nell’Italia meridionale fossero riservate sulla base dei
prezzi risultanti dalle gare e trattative a carattere nazionale agli stabilimenti industriali
dell’Italia meridionale ( art.9 ). Inoltre, successive disposizioni di normative, riguardanti il
finanziamento di programmi d’interventi per l’ammodernamento e il potenziamento della
rete ferroviaria, riservavano agli stabilimenti dell’Italia meridionale e insulare una quota tra
il 40% e il 45% del valore delle commesse relative alle opere previste. Un’altra caratteristica
importante della domanda di rotabili indirizzata da FS alle aziende dell’ settore nello stesso
periodo si riferisce al fatto che le forniture hanno generalmente riguardato la mera
realizzazione di prodotti eseguiti su progetti forniti dalla stessa azienda ferroviaria. In altri
termini, FS ha generalmente svolto al proprio interno la funzione di progettazione di
materiale rotabile a tecnologia tradizionale, affidando poi all’industria la mera esecuzione del
progetto, mentre, relativamente al materiale rotabile di nuova concezione, FS ha a volte
commissionato all’esterno la funzione di progettazione, acquistando poi sia il prodotto che il
progetto, in modo da poter riutilizzare quest’ultimo in commesse successive. Queste
caratteristiche della domanda non hanno contribuito allo sviluppo di una robusta ed efficiente
struttura industriale: l'assenza di pressioni concorrenziali da parte di imprese estere e
l'esistenza di limitazioni alla concorrenza in ambito domestico non hanno incentivato le
imprese nazionali ad adottare soluzioni produttive volte alla minimizzazione dei costi.
Inoltre, la frammentazione dei lotti delle forniture imposta dalla distribuzione delle stesse tra
le varie aree territoriali ha a volte impedito il pieno sfruttamento di economie di scala
produttive e di economie di apprendimento. A ciò occorre aggiungere che l'internalizzazione
della funzione di progettazione in seno all'azienda ferroviaria non ha favorito l'acquisizione
da parte delle imprese nazionali di un'autonoma capacità di sviluppo tecnologico dei prodotti.
La consapevolezza di questi problemi ha portato verso la fine degli anni '70 ad un primo
cambiamento della politica degli acquisti di FS, che ha assunto tra i propri obiettivi quello
della ristrutturazione dell'industria produttrice del materiale rotabile. In particolare, a partire
dalla fine degli anni '70, le leggi, le direttive del Ministero dei Trasporti e i regolamenti
procedurali di FS che disciplinano gli acquisti di materiale rotabile evidenziano il passaggio
da un approccio improntato alla generalizzata protezione dell'industria nazionale a un
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atteggiamento più selettivo, volto a favorire l'aumento della dimensione media delle imprese
produttrici di materiale rotabile e l'acquisizione di capacità di innovazione tecnologica, al
fine di mettere gli operatori nazionali in condizioni di confrontarsi con le imprese estere. In
tal senso va ricordato che la regolamentazione delle forniture comincia a prevedere la figura
del "raggruppamento di imprese", quale controparte negoziale dell'ente ferroviario, allo
scopo di favorire un aumento del grado di concentrazione. Più in dettaglio, la legge 18 agosto
1978, n. 503, stabilisce che nell'assegnazione delle commesse "sono da preferire imprese,
raggruppamenti di imprese o consorzi capaci di conseguire la dimensione economica, il
grado di specializzazione, l'organizzazione anche per la ricerca e l'esportazione adeguate alle
esigenze del settore delle costruzioni ferroviarie" (art. 7). In quest'ottica, la legge prosegue
disponendo che venga effettuata dall'Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato "una
selezione preliminare dei concorrenti sulla base delle capacità produttive dimostrate dalle
singole ditte e della esperienza acquisita nelle precedenti forniture per le ferrovie dello Stato
e finalizzata al conseguimento di una ristrutturazione produttiva del settore" (art. 7). Nello
stesso senso dispone la legge 12 febbraio 1981, n. 17, che inoltre prevede che "per gli appalti
che richiedono una specifica competenza di lavori ferroviari, l'Azienda Autonoma ferroviaria
è autorizzata a riservare gli inviti alle ditte iscritte all'albo nazionale dei costruttori che
dimostreranno, singolarmente o raggruppate in forma di associazione temporanea, di essere
in possesso degli speciali requisiti che saranno stabiliti con decreto del Ministro dei
Trasporti, previo parere del Consiglio di Amministrazione, sentite le organizzazioni sindacali
e imprenditoriali maggiormente rappresentative sul piano nazionale" (art. 7). Entrambe le
disposizioni fanno riferimento a processi di preselezione delle imprese e prefigurano
l'esistenza di rapporti stabili tra fornitori ed ente esercente che hanno tra gli altri effetti
quello di facilitare il controllo di qualità sulle forniture.
Il percorso di riforma strutturale del settore così prefigurato non include l'apertura del
mercato alla concorrenza estera: fino al 1993 l'azienda ferroviaria ha infatti continuato ad
indirizzare in via preferenziale alle imprese nazionali la domanda di rotabili secondo le
modalità stabilite dal Regolamento per la disciplina dell'attività negoziale dell'Ente Ferrovie
dello Stato.
Esso prevedeva le seguenti possibilità:
- gara a procedura ristretta, nella quale la commessa viene acquisita dall'impresa che
presenta l'offerta più vantaggiosa tra tutte quelle avanzate a seguito di avviso di gara.
Quest'ultimo specifica i tipi e i lotti di materiale rotabile richiesto e viene portato a
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conoscenza di tutte le imprese iscritte all'Albo dei Costruttori di materiale rotabile per la
categoria di specializzazione relativa allo specifico prodotto;
- trattativa privata plurima, che si svolge secondo modalità analoghe a quelle della gara a
procedura ristretta, anche se a differenza di quest'ultima, la prima non presuppone la
pubblicizzazione di un bando, ma si basa piuttosto su una procedura attraverso la quale
vengono interpellate le imprese iscritte all'Albo fiduciario sulla base della specializzazione
richiesta dalla tipologia della fornitura da acquisire;
- la trattativa privata singola, nella quale la commessa viene assegnata a seguito di trattativa
con un'unica impresa o Raggruppamento o Consorzio; tale procedura può essere seguita
solamente nei casi: di comprovata urgenza, di commessa che può essere affidata ad un
unico soggetto, o in casi determinati dal consiglio di amministrazione in relazione alle loro
speciali caratteristiche.
Dal 1° gennaio 1993 è entrata in vigore la direttiva CEE 90/531 del 17/9/1990 relativa alle
procedure di appalto nei settori di pubblica utilità (acqua, energia, trasporti e
telecomunicazioni).
Tale direttiva apre alla concorrenza intracomunitaria gli appalti di forniture e lavori nel
settore dei trasporti pubblici, regolando aspetti rilevanti della materia quali la pubblicità delle
gare e degli esiti e le procedure di aggiudicazione dei contratti.
In particolare, per favorire l'effettiva partecipazione delle imprese dell'Unione alle gare, la
direttiva pone in capo agli enti erogatori del servizio l'obbligo della pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee dei bandi di gara, nonché di avvisi periodici
riguardanti le caratteristiche degli appalti da attribuire nel medio periodo, così come degli
esiti delle procedure di aggiudicazione già espletate.
Inoltre, la direttiva disciplina tre distinte tipologie di aggiudicazione:
- procedure aperte, in cui ogni impresa può presentare un'offerta;
- procedure ristrette, in cui l'offerta può essere presentata solo dalle imprese invitate dalle
amministrazioni o dagli enti aggiudicatori;
- procedure negoziate, nelle quali le amministrazioni o gli enti aggiudicatori consultano le
imprese di propria scelta e negoziano con una o più di esse i termini del contratto. La scelta
tra tali procedure è rimessa alla decisione degli enti aggiudicatori, salva l'indizione
preventiva di una gara.
Il recente recepimento nell'ordinamento nazionale delle direttive CEE in materia di appalti
nei settori dei servizi di pubblica utilità, tra cui quello dei trasporti, rappresenta un
importante fattore di cambiamento che crea le condizioni affinché la domanda pubblica
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venga progressivamente spogliata da obiettivi diversi rispetto a quello dell'acquisizione alle
condizioni economicamente più favorevoli dei beni necessari alla produzione dei servizi e
consente all'azienda ferroviaria di improntare gli acquisti di
materiale rotabile a criteri di economicità ed efficienza.
Tab. 1.5 Politica degli approvvigionamenti seguita da FS
Periodo Anni ‘60 Anni ’70-‘80 Anni ‘90
Politica di
acquisizione FS
Politica delle “Quote
Storiche”
Ristrutturazione
dell’industria
nazionale
Liberalizzazione
degli appalti in
ambito comunitario
Conseguenze
- imprese non
competitive
- settore
frammentato e
sovradimensionat
o
- eccedenza
strutturale di
capacità
produttiva
- arretratezza
tecnologica
- raggruppamenti
d’imprese
- sviluppo di
adeguate
dimensioni
produttive
- capacità di
ricerca
- apertura alla
concorrenza
estera
- perseguimento di
obiettivi di
economicità ed
efficienza
1.2.3. Ferrovie dello Stato in cifre
1.2.3.1. Risultato Netto e Mol
Nel 2003 il Gruppo Ferrovie dello Stato chiude, per il terzo anno consecutivo il suo bilancio
in attivo, con un Risultato Netto pari a 31 milioni di euro.