Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
detto soggetto è stato quello di un dipendente comunale in una posizione
di vertice.
La municipalizzazione si giustificava col fatto che il rapporto fiduciario
tra capo dell’amministrazione e segretario sarebbe stato in grado di
garantire “il massimo dell’efficienza”.
Il R.D.L. 1953/1928 operò un’inversione di tendenza, segnò infatti il
passaggio dalla municipalizzazione alla statalizzazione del segretario:
non più un impiegato comunale bensì un funzionario statale.
Quanto alle motivazioni che indussero il legislatore alla scelta di
statizzazione della categoria, dai lavori preparatori del R.D.L. 1953/1928
emerse la necessità di garantire in siffatto modo “un miglior
funzionamento” ed “un miglior rendimento dei servizi”, attraverso “una
più rigorosa selezione del personale” e sottraendo “il medesimo
dall’influenza dell’ambiente locale”, nonché “la necessità di tutela delle
minoranze politiche e della cittadinanza”
1
.
In realtà, tale trasformazione, si inseriva nel piano più ampio di riassetto
delle istituzioni voluto dal regime fascista, ove gli enti locali scadevano a
meri enti ausiliari dallo Stato; il Comune era la cellula elementare
dell’organizzazione autoritaria dello Stato: venne recuperata la figura del
prefetto come organo di rappresentanza del governo nella provincia e,
alle sue dipendenze dirette, il segretario, delineando così una gerarchia
“in senso stretto” tipica del regime fascista.
2
1
Tratto da: A.A.V.V., a cura di Italia e Bassani, Le Autonomie Locali, Milano, 1990, p. 170 e seg..
2
Aimo, Stato e poteri locali dal 1848 al 1995, Roma, 1999, 27. Il problema del coordinamento
dell’organizzazione di governo ed amministrativa fu affrontato dal regime fascista attraverso una
duplice tendenza di sviluppo: da una parte si assiste ad una omogeneizzazione di carattere politico
dell’intero sistema e, dall’altra, si registra un’ulteriore diversificazione dei moduli organizzativi dal
sistema amministrativo.
8
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
Infine c’è da sottolineare, come dato normativo rilevante, che il
segretario comunale e provinciale sono stati unificati nelle carriere e
nella disciplina con la L. 851/1942.
3. Il primo intervento legislativo dopo la Costituzione.
La Costituzione repubblicana, entrata in vigore nel 1948, introdusse
radicali innovazioni nell’assetto fondamentale delle istituzioni politiche
trasformando il nostro Stato da Stato unitario, qual’era nel precedente
regime, a Stato ad autonomie regionali e locali, caratterizzato dal
riconoscimento del pluralismo politico e istituzionale.
3
In realtà, tale trasformazione, almeno per i comuni e le province,
avvenne piuttosto tardi, ben 42 anni dopo, un intervallo temporale in cui
rimasero in vigore le superate normative fasciste.
Si ricordi che prima della L. 142/90 il segretario comunale comunque
non era configurato come un impiegato al servizio del comune, bensì
come un impiegato comunale amministrato dagli organi dello Stato, per
cui egli era in un rapporto di lavoro subordinato con l’ente locale,
nonostante il suo status fosse sottratto alla potestà regolamentare
dell’ente locale stesso.
La Legge n. 142 dell’8 giugno 1990 dedicata alle autonomie locali,
nell’ottica di dare attuazione al dettato costituzionale, si confrontò subito
con il problema dello status del segretario comunale e provinciale. Si
ritenne necessario ripensare tale figura in un’ottica democratica.
3
Amato, Barbera, Manuale di diritto pubblico, Bologna, 1997, 356. La ragione principale che ha
indotto il Costituente a tale costruzione era il bisogno di realizzare un assetto più compiutamente
democratico mediante la distribuzione verticale dei centri di potere politico, avvicinando al contempo
l’esercizio del potere politico alla collettività e apprestando più sicure garanzie nei confronti di
possibili degenerazioni autoritarie, mediante la giustapposizione al governo centrale di forti governi
locali.
9
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
In occasione del varo della L. 142/90, ebbero ad emergere in sede di
dibattito parlamentare una pluralità di posizioni in ordine allo status da
conferire al segretario comunale e provinciale. Esse possono essere
sintetizzate nelle seguenti:
a) permanenza della statalizzazione;
b) provincializzazione e municipalizzazione;
c) configurazione quale libero professionista iscritto in un albo
nazionale, soluzione quest’ultima, che avrebbe garantito nel
contempo l’autonomia sia dal potere locale sia dal potere
centrale.
4
Risultò da tale dibattito l’art. 52 che, esclusa la trasformazione in un
dipendente comunale e provinciale, tentava di conciliare la tesi sub a) e
c); inoltre, al 2° comma si rinviava ad una legge successiva la disciplina:
- dei requisiti professionali per l’accesso;
- delle modalità della progressione della carriera;
- della classificazione degli enti per la determinazione di fasce
professionali;
- del trattamento economico;
- delle competenze;
- della responsabilità;
- dei trasferimenti;
- delle sanzioni disciplinari;
- dell’organo collegiale preposto alla tenuta dell’albo, nonché
all’esercizio di funzioni di indirizzo e di amministrazione della
categoria.
4
Sul dibattito parlamentare, Italia e Bassani in A.A.V.V, Le autonomie locali, Milano, 1990 p. 172.
10
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
La legge 142/90, benché riformata profondamente in seguito, sarà il
nostro punto di partenza come meglio vedremo nel primo capitolo.
4. Il nuovo status del segretario comunale e provinciale.
La legge del 15 maggio 1997 n. 127, meglio conosciuta come Bassanini
bis, innova radicalmente tale figura: il segretario non è più un
funzionario dirigente del Ministero dell’Interno, bensì di un’agenzia
appositamente istituita, l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei
segretari. Non solo, egli non si trova più al vertice dell’apparato
burocratico dell’ente locale ma, la legge, dopo aver scisso le competenze
gestionali, proprie dei responsabili di servizio e quelle consultive,
proprie del segretario dell’ente, con l’art. 6 comma 10, aggiunge alla L
142/90 l’art. 51 bis (norma ora trasfusa nell’art. 108 T.U.), introduce la
figura del “Direttore Generale” in una posizione apicale.
Il segretario, così “esautorato” della gestione, rimane, in linea di
principio, solo consulente, ufficiale rogante e verbalizzante dell’ente ma
vedremo come, in virtù di molteplici variabili, poste anche dal
regolamento governativo attuativo della Bassanini bis, si possano
riproporre in capo allo stesso segretario le funzioni indicate dalla Legge
142/90.
Per una approfondita trattazione dello status, nomina, funzioni e
responsabilità del segretario, nonché dell’albo nazionale dei segretari
comunali e provinciali, rinviamo al capitolo primo di questo studio.
5. La previsione legislativa della figura del direttore generale.
Il direttore generale rappresenta una sorta di cerniera tra apparato
politico ed apparato burocratico di vertice dell’ente locale.
11
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
Le sue competenze, come verrà approfondito in seguito, si esplicano in
due momenti diversi:
- nella fase di programmazione e in particolar modo attraverso la
proposta del piano esecutivo di gestione e del piano dettagliato
degli obiettivi, da sottoporre all’approvazione della giunta
- nella fase attuativa attraverso il perseguimento degli obiettivi
individuati dall’organo politico.
Il Ministero degli Interni ha definito il direttore generale come un
“soggetto dotato di poteri e capacità manageriali, il quale è legato con un
rapporto strumentale fiduciario nei confronti del sindaco”
5
Trattasi di figura indubbiamente a connotazione politica, tale da
rappresentare una sorta di “alter ego” del capo dell’amministrazione,
tant’è che ad esso sono attribuite anche competenze altrimenti proprie
dell’organo giuntale, prima tra tutte la predisposizione del piano
esecutivo di gestione.
Da ciò consegue l’alto grado di fiducia che connota il rapporto tra
direttore generale e sindaco o presidente della provincia e quindi l’ampia
discrezionalità di cui il capo dell’amministrazione gode nella nomina,
non sussistendo in questa fattispecie neppure il limite della scelta
nell’ambito di un albo, diversamente da quanto previsto per il segretario.
Relativamente allo status, nomina, funzioni e responsabilità del direttore
generale rinviamo al capitolo secondo.
6. I rapporti fra gli organi dell’ente locale.
Questo sarà il profilo più problematico del nostro studio che impegna
dottrina, giurisprudenza e “addetti ai lavori”.
5
Circolare Ministero Interni, n. 1/97 del 15 luglio 1997, in Giust.it, 1998
12
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
Innanzitutto dovrà essere esaminata la separazione delle competenze fra
organi politici e quelli amministrativi all’interno della struttura degli enti
locali, distinguendo situazioni di diritto e di fatto (che nella realtà non
sempre coincidono): punto di partenza sarà la L. 142/90 e, passando per
la L. 127/97 e la L. 191/98, la c.d. Bassanini ter, approderemo al Testo
Unico sulle Autonomie Locali, un Decreto Legislativo emanato dal
Presidente della Repubblica il 18 agosto 2000 e di prossima
pubblicazione (norma che riunisce in modo organico tutta la disciplina).
Il problema centrale della trattazione sarà quello di individuare le
possibili relazioni che possono intercorrere fra il segretario comunale e il
direttore generale, più in particolare:
- rapporti direttore-segretario ove quest’ultimo sia investito di
competenze gestionali;
- rapporti direttore-segretario ove quest’ultimo sia investito in via
esclusiva di competenze gestionali;
- rapporti tra direttore generale e una pluralità di segretari in caso di
consorzio di più comuni ai fini del quorum demografico
necessario per la nomina del direttore stesso;
- caso inverso, pluralità di direttori per più comuni consorziati per il
segretario unico;
- rapporti direttori-segretari previsti nella convenzione, in caso di
non coincidenza degli ambiti territoriali;
- rapporti tra direttore unico e segretario unico nel caso di più
comuni consorziati.
Alle suddette problematiche sarà dedicato il terzo capitolo.
13
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
7. Il Testo Unico in materia di ordinamento degli enti locali.
Da qualche giorno è entrato in vigore il nuovo testo unico in materia di
ordinamento degli enti locali, nel pieno rispetto dell’art. 31 della L.
265/99 il cui articolo 31 delega il Governo “…ad adottare con decreto
legislativo, un Testo Unico nel quale sono riunite e coordinate le
disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei comuni e
delle province e le loro forme associative”.
In realtà in poco meno di un decennio la riforma del ’90, realizzata con
la L. 142/90, è stata ampiamente modificata: a partire dalla legge 81/93
(elezione diretta dei sindaci e presidenti) e sino ad arrivare alla legge
265/99 (nuove norme in materia di autonomia) tali e tante sono state le
innovazioni che l’esigenza di una compilazione normativa si è resa
ineludibile.
Il tessuto della L. 142/90 è stato non solo modificato ma gli stessi innesti
avevano talora lasciato veri e propri “vuoti” per l’abrogazione di articoli,
talché un riordino, attraverso un testo organico, si è manifestato
indispensabile.
Questa nuova norma (che indicheremo nella trattazione come “T.U.”)
viene oggi a costituire una preziosa raccolta coordinata, contenente le
norme esistenti in materia di enti locali. La compilazione è
sistematicamente strutturata con l’ossatura fondamentale della L. 142/90
per la parte generale, e del decreto 77/95 per la parte finanziaria e
contabile ma è arricchita di molte altre disposizioni contenute in diversi
testi normativi.
La parte del Testo Unico che principalmente interessa questo studio è la
parte prima (“Ordinamento istituzionale”), in particolar modo il titolo IV
14
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
relativo all’organizzazione e al personale. Tale titolo è suddiviso in tre
capi:
- Capo I “Uffici e Personale”.
- Capo II “Segretari comunali e provinciali”.
- Capo III “Dirigenza ed incarichi”.
15
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
CAPITOLO I
IL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE
1.1. Evoluzione della disciplina: cenni.
1.1.1. La statalizzazione del segretario.
Per delineare tale figura non si può che partire dalla statalizzazione dei
segretari iniziatasi con il R.D.L. 1953/1928 e continuata con la L.
851/1942 e la L. 604/1962; la volontà del legislatore era chiara: sottrarre
il segretario ad una dipendenza dall’ente e trasformarlo in un funzionario
statale in modo da poter garantire efficienza e imparzialità nel suo agire
6
.
Con l’entrata in vigore della Costituzione si pose il problema della
costituzionalità di una siffatta previsione legislativa in relazione agli artt.
5, 128 e 130 Cost.; sulla questione la Corte Costituzionale
7
si espresse
nel senso della conformità alla Costituzione dell’art. 4 L. 851/1942 e
degli artt. 23 e 46, L. 604/1962, sempre che l’intervento del legislatore
statale “si mantenesse entro i limiti rappresentati dalla necessità di
soddisfare esigenze di carattere generale”, lasciando agli enti locali “quel
minimo di poteri richiesti da quella autonomia di cui essi devono
godere”. Sostanzialmente nella medesima direzione si espresse il
Consiglio di Stato nel ritenere manifestamente infondata analoga
6
Si veda più approfonditamente sul punto pag. 7 e 8.
7
Corte Cost. 21-28 marzo 1969, n. 52, in Riv. Amm. R.I., 1969, 815
16
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
questione di legittimità costituzionale sollevata, successivamente, da
alcune province e comuni.
8
In quell’occasione, il massimo organo di giustizia amministrativa
affermò in relazione alle modalità di scelta e di nomina che “l’incidenza
delle funzioni del segretario non è tale da influire ed interferire
sull’autonomia del comune e della provincia”.
Ma la citata sentenza della Corte Costituzionale è significativa anche per
altre affermazioni in essa contenute:
a) “l’ufficio di segretario deve essere conferito a chi sia in possesso di
un’adeguata preparazione professionale”;
b) “la selezione deve avvenire sul piano nazionale”;
c) “la selezione deve configurarsi in una procedura concorsuale”;
d) “ai segretari deve essere riconosciuta una stabilità che li ponga a
riparo da possibili arbitri”.
Si rinviene un segnale circa l’opportunità di istituire un albo o strumento
analogo a garanzia della professionalità dei segretari.
Va ricordato come in giurisprudenza si affermò che “in base al vigente
ordinamento non è consentita una generalizzata estensione ai segretari
comunali delle norme concernenti gli impiegati statali”
9
, in quanto i
segretari “sebbene parificati agli statali, non si identificano con essi”
10
.
Se ne deduce che essi sono infatti dotati di “uno status speciale che li
distingue dagli impiegati civili dello Stato”
11
.
8
Consiglio di Stato, sez. IV, 19 novembre 1974, n. 875, in Consiglio di Stato, 1976, 2103.
9
T.A.R. Puglia, 17 ottobre 1985, n. 385, in Foro Amm., 1987, 325
10
Consiglio di Stato, sez. IV, 24 ottobre 1980, n. 909, in Consiglio di Stato, 1982, I, 725
11
Consilio di Stato, sez. IV, 2 aprile 1997, n. 311, in Foro Amm., IV, 1997, 1065
17
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
1.1.2. L’intervento legislativo degli anni 90’.
La Legge 142 dell’8 giugno 1990 ha sostanzialmente riproposto la
connotazione del segretario quale “funzionario statale” ma con qualche
temperamento.
Va ricordato come autorevole dottrina evidenziò la problematica
dell’autonomia degli enti locali in relazione allo “status” del segretario:
“finché il segretario del comune e della provincia sarà un funzionario
dello Stato…l’ente locale non potrà dirsi autonomo né il suo segretario
potrà dirsi efficiente”.
12
La soluzione venne con l’art. 52 della L. 142/90 che, se da un lato
respinse la subordinazione del segretario all’ente locale, dall’altro, nel 2°
comma, riservò ad una legge successiva l’istituzione di un’apposita
agenzia nonché della relativa disciplina.
Ciò avrebbe dovuto garantire l’autonomia sia dal potere locale sia dal
potere centrale.
Dottrina
13
, all’indomani della L. 142/90, definì il segretario:
a) “organo ausiliario dell’ente locale”
b) sovrintendente all’attività amministrativa
c) garante dell’imparzialità e dell’efficienza dell’ente locale
d) esplicante un ruolo “manageriale”
Il massimo organo della giurisprudenza amministrativa
14
affermò che il
segretario:
a) non è organo dello Stato;
b) non dipende gerarchicamente da organi dello Stato;
12
F. Benvenuti, Introduzione al codice comunale e provinciale, L. III, Milano, 1990, 215.
13
Italia, Le autonomie locali, Milano, 1990, 677.
14
Consiglio di Stato, sez. I, parere 10 luglio 1991, n. 1620.
18
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
c) non svolge per conto dello Stato funzioni di controllo o
sorveglianza sull’ente locale.
1.1.3. Il nuovo “status” del segretario comunale e provinciale: cenni
e rinvio.
La Legge del 15 maggio 1997, n. 127 innova radicalmente lo “status” del
segretario comunale e provinciale, istituendo l’Agenzia autonoma per la
gestione dell’albo dei segretari, quindi, egli non è più un funzionario o
dirigente del Ministero dell’Interno, ma è una sorta di libero
professionista alle dipendenze di detta Agenzia.
15
Il comma 78 dell’art. 17 della L. 127/97 aveva previsto che entro tre
mesi dall’entrata in vigore della stessa Legge doveva essere emanato un
regolamento governativo avente ad oggetto la disciplina:
a) dell’organizzazione e funzionamento dell’Agenzia;
b) dell’ordinamento contabile dell’Agenzia, anche in deroga alle
disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, fermo restando
l’obbligo di sottoposizione del rendiconto della gestione
finanziaria al controllo della Corte dei Conti;
c) dell’amministrazione dell’albo;
d) dell’articolazione dell’albo in sezioni e fasce professionali;
e) delle modalità di svolgimento dei concorsi per l’accesso all’albo;
f) delle modalità di iscrizione all’albo provvisorio;
g) del passaggio tra le fasce professionali;
h) del procedimento disciplinare;
i) delle modalità di utilizzazione dei segretari comunali e provinciali
non chiamati a coprire alcuna sede;
15
Barusso, Il segretario comunale e provinciale, Milano, 1998, p. 7.
19
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
j) degli istituti necessari in via transitoria all’attuazione del nuovo
ordinamento, nel rispetto delle posizioni giuridiche ed economiche
acquisite dai segretari in servizio;
k) del trasferimento ad altre pubbliche amministrazioni dei segretari
che ne facciano richiesta;
l) del fondo finanziario di mobilità di cui al comma 73 dell’art. 17,
L. 127/97.
Si è previsto che le disposizioni oggetto di abrogazione espressa od
implicita da parte del regolamento avrebbero cessato di produrre effetti
entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento stesso.
Detto regolamento è stato adottato, su proposta del Ministro dell’Interno,
sentite le rappresentanze degli enti locali e le rappresentanze sindacali,
con D.P.R. del 4 dicembre 1997, n. 465.
Il D.P.R. 465/97 attuativo della L. 127/97, seppur in via transitoria e cioè
sino alla disciplina organica da dettarsi in sede contrattuale, mantiene la
distinzione tra qualifiche di segretario comunale e di segretario generale,
sopprimendo quella di segretario capo.
Ricordiamo, infatti, che sotto la previgente normativa solo i segretari
generali erano inquadrati nell’ambito della qualifica dirigenziale, mentre
segretari comunali e segretari capo rientravano nell’ambito del personale
direttivo.
E’ così che il regolamento non supera la distinzione nell’ambito della
categoria dei segretari tra funzionari e dirigenti, rinviando la disciplina
organica della materia alla fonte contrattuale, senza nulla innovare nel
frattempo.
16
16
Barusso, Il segretario comunale e provinciale, Milano, 1998, 7.
20
Il segretario e il direttore generale negli enti autonomi locali
1.1.4. Le fonti della disciplina del rapporto di lavoro.
Ai sensi del comma 6 dell’art. 97 T.U. (conformemente all’abrogato
comma 74 dell’art. 17 della L. 127/97) il rapporto di lavoro dei segretari
comunali e provinciali è disciplinato dai contratti collettivi, così come
per la generalità del pubblico impiego.
Il D.P.R. 465/97 all’art. 11, comma 8 ha rimesso al contratto collettivo
nazionale di lavoro, tra l’altro, la facoltà di determinare:
a) il numero delle fasce professionali;
b) l’eventuale articolazione interna delle fasce;
c) i requisiti per l’appartenenza a ciascuna fascia;
d) il trattamento giuridico ed economico conseguente all’inclusione
nell’una o nell’altra fascia.
1.1.5. Norme speciali per le regioni ad autonomia speciale e province
autonome.
La materia dei segretari comunali e provinciali è demandata alla
legislazione regionale e provinciale rispettivamente, per le regioni Friuli
Venezia Giulia, Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta e per le province di
Trento e Bolzano (art. 105, comma 1, T.U.).
Si tratta di un trasferimento di competenze dello Stato alle regioni ad
autonomia speciale ed alle province autonome.
Quanto al regime vigente in tali regioni, sino all’adozione delle leggi
regionali e provinciali disciplinanti la materia, nulla si è previsto, il che
non può che significare che si applichi in toto la disciplina delineata.
Attualmente solo per il Trentino – Alto Adige l’art. 105, nel comma 2,
prevede l’applicazione del previgente regime delineato con la L. 118/72,
titolo IV.
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