Il ruolo della dirigenza pubblica italiana tra spoil system, valutazione, performance

4 
Introduzione 
 
Questa tesi di laurea magistrale ha per oggetto di studio la dirigenza pubblica italiana 
attraverso un‟analisi storico-giuridica della pubblica amministrazione e delle sue 
principali riforme dall‟Unità nazionale sino alla più recente legge n. 15/2009 e il suo 
decreto legislativo attuativo (d. lgs. 27 ottobre 2009 n. 150) meglio conosciuto come 
riforma Brunetta. L‟ipotesi centrale della tesi si incentra sull‟assunto che la dirigenza 
pubblica ricopre un ruolo cruciale nel corretto funzionamento sia delle disposizioni 
delle varie riforme sia della stessa pubblica amministrazione. Dunque è importante che 
essa venga valutata e monitorata costantemente da organismi indipendenti con 
riconosciute competenze in ambito di valutazione.  
Il corretto funzionamento della pubblica amministrazione attraverso i principi 
dell‟efficienza, economicità, valutazione, performance semplificano la vita del cittadino 
e rendono il nostro paese competitivo in ambito internazionale. Ogni riforma della 
pubblica amministrazione si è posta l‟interrogativo di come spingere le pubbliche 
amministrazioni, in assenza di un mercato concorrenziale, ad avere performance più 
elevate e dare migliori servizi ai cittadini. 
Alcuni importanti studiosi di diritto amministrativo come Sabino Cassese
1
 e Guido 
Corso, per spiegare ai propri studenti che ruolo svolge la pubblica amministrazione, 
hanno avuto l‟idea di ripercorrere le azioni che ognuno di noi svolge nel corso della 
propria giornata. Ogni cittadino usa la luce, l‟acqua, il gas, guarda i programmi Rai, 
utilizza i mezzi pubblici. In breve, ogni singolo gesto che viene svolto mette in contatto 
il cittadino con servizi erogati oppure controllati dalla pubblica amministrazione. Tutto 
questo mette in evidenza come la presenza della pubblica amministrazione sia costante 
nella nostra vita e diventi ancor più forte quando subentrano esigenze generali non 
affidabili al singolo come ad esempio i trasporti, l‟ambiente, la viabilità ma anche la 
sicurezza pubblica nelle città, gli Affari esteri, il Tesoro. 
Dunque affinché tutti questi servizi offerti al cittadino, il quale è sempre più 
consapevole dei propri diritti, siano equi, efficienti e che ci sia a capo una dirigenza 
altamente competente e imparziale.  
                                                 
1
 È stato Ministro della funzione pubblica del governo Ciampi, dal 28 aprile 1993 al 10 maggio 
1994
5 
L‟imparzialità è intesa come capacità della pubblica amministrazione di operare in 
modo obiettivo ed equanime, neutralizzando la pressione degli interessi diversi da quelli 
istituzionalmente preposti all‟esercizio della funzione
2
. 
Il tema acquista notevole importanza in quanto si costruisce l‟immagine complessiva 
dell‟amministrazione da parte dei cittadini.  
Un‟altra caratteristica che si sta affermando sempre più con forza riguardo alla dirigenza 
è quella della rendicontazione nei confronti del cittadino ma anche del vertice politico-
amministrativo. In realtà, le cose non sono sempre andate così.  
Nel primo capitolo della tesi ripercorreremo la storia della dirigenza pubblica e della 
pubblica amministrazione attraverso i momenti più significativi. L‟obiettivo di questo 
capitolo è guardare al passato per comprendere al meglio il presente. 
L‟approvazione della prima legge organica sulla pubblica amministrazione nel 1853 ad 
opera di Camillo Benso conte di Cavour individuò le responsabilità delle varie attività 
della pubblica amministrazione nella figura del ministro considerato come vertice 
gerarchico dell‟amministrazione.  
Soltanto con il d.pr. 742 del 1972, il legislatore ha riconosciuto per la prima volta la 
posizione della dirigenza intesa come alta burocrazia, creando una apposita categoria di 
personale, si sancisce una responsabilità specifica per la dirigenza, essa è legata ai 
principi di buon andamento, imparzialità e legittimità nella conduzione degli uffici ma 
anche al conseguimento dei risultati ad essa imputata. Tuttavia, proprio questo obiettivo 
in molte circostanze è stato eluso, non sono stati attivati concreti processi di 
responsabilizzazione della classe dirigente e i vari incentivi economici per il 
raggiungimento degli obiettivi fissati sono stati distribuiti “a pioggia” senza svolgere 
alcun tipo di distinzione tra i meritevoli e i cosiddetti fannulloni nella pubblica 
amministrazione italiana. In particolar modo, a partire dal 1993 ha preso piede in Italia 
un fenomeno nato negli Stati Uniti, noto come spoil system (sistema delle 
spoglie),ovvero, “diritto” ai vincitori delle elezioni politiche di impadronirsi di tutte le 
cariche, comprese quelle politiche e amministrative. Se da una parte possiamo affermare 
che una quota di politicità è appartenente ad ogni sistema democratico tuttavia ci sono 
concreti pericoli di indebito condizionamento che possono provenire anche al di fuori 
                                                 
2
 G. Gardini, L’imparzialità amministrativa. Tra indirizzo e gestione, Milano, Giuffrè Editore, 
2003 pag. 4.
6 
della sfera politica, in particolare dai gruppi di pressione organizzati, dai sindacati, dai 
potentati economici e, direttamente, dalla stessa collettività
3
.  
La situazione è diventata ancor più complessa e instabile con il decreto Frattini 
approvato nel 2002 che aprì la strada ad incarichi dirigenziali di breve termine che 
impedisce al dirigente di impostare e realizzare una gestione coerente, rendendo 
impossibile all‟amministrazione una adeguata valutazione dell‟operato dei vertici e 
minacciando la continuità di funzionamento della macchina amministrativa.  
Tuttavia, grazie all‟intervento della Corte Costituzionale con le sentenze n. 103 e 104 
del 2007 questo decreto è stato dichiarato incostituzionale in quanto alle autorità 
politiche sono attribuiti maggiori poteri e discrezionalità nella revoca e conferma degli 
incarichi.  
Nel secondo capitolo ci concentreremo su un analisi comparata della dirigenza pubblica 
negli altri stati con l‟intento di mettere in risalto gli aspetti caratterizzanti ma anche 
problematici dei maggiori paesi occidentali.  
Il settore pubblico è caratterizzato da dinamiche organizzative specifiche in ogni paese, 
riconoscere questa contestualizzazione significa apprendere anche dalle esperienze 
internazionali. Attraverso l‟analisi di best practices si può tentare di arginare errori del 
passato. In particolar modo, dopo aver descritto a grandi linee la storia della pubblica 
amministrazione dei vari stati si mettono in evidenza le criticità ma anche gli aspetti più 
innovativi che potrebbero essere imitati dal nostro sistema amministrativo.  
L‟ENA (ècole national d’administration) francese può essere un validissimo modello 
per formare una classe dirigente giovane e altamente professionale, distaccata dal potere 
politico. In Italia la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (SSPA) non può 
essere considerata un modello simile a quella presente in Francia, anzi, siamo di fronte a 
una vera e propria anomalia “all‟italiana”: coloro che superano le prove d‟accesso 
selettive e un lungo periodo di formazione, sono posti sullo stesso piano di un ordinario 
vincitore di concorso per titoli ed esame
4
.  
Il reclutamento del personale pubblico (dipendente e dirigente) è gravato da forti divari; 
il principio dell‟accesso per concorso sta diventando sempre più un‟eccezione e non una 
                                                 
3
 G. Gardini, L’imparzialità amministrativa. Tra indirizzo e gestione, Milano, Giuffrè Editore, 
2003, pag.11 
4
 G. Mattarella (a cura di), La Dirigenza dello Stato e il ruolo della Scuola superiore della 
pubblica amministrazione, Roma, SSPA, 2008, pag. 36
7 
regola: le amministrazioni aggirano i divieti legislativi assumendo personale a termine 
oppure fuori organico, con procedure di selezione opache e poco competitive. 
La seconda parte della mia tesi magistrale inizia dall‟assunto che la stagione riformista 
degli anni novanta ha subito l‟egemonia della cultura giuridica, che ha accolto in una 
veste superficiale una serie di principi di ordine economico e manageriale senza 
soffermarsi troppo sulla “volontà di dirigere”
5
.  
Ci soffermeremo nello specifico sull‟analisi dettagliata della riforma Brunetta; in 
particolare, verranno trattati i temi della performance, della valutazione, della 
trasparenza, della dirigenza. Tutti questi temi hanno un mission in comune: favorire la 
pubblica amministrazione nel dare servizi di qualità ai cittadini-utenti e migliorare le 
proprie performance. 
La pubblica amministrazione in continuità con le riforme degli anni novanta si allontana 
dall‟idealtipo burocratico weberiano. La gestione delle risorse pubbliche assume una 
vera e propria vocazione imprenditoriale attraverso il decentramento amministrativo, la 
trasparenza dei procedimenti e la responsabilità dei dirigenti che sempre più devono far 
i conti con un sistema di valutazione strumento per comprendere il percorso che svolge 
la pubblica amministrazione. Il concetto di valutazione si lega anche a quello di 
accountability: colui che ha operato delle scelte può essere premiato oppure sanzionato. 
Inoltre, Il dirigente non potrà approvare distribuzioni economiche “a pioggia” ma esse 
sono strettamente vincolati al raggiungimento, da parte dell‟individuo o 
dell‟organizzazione, di obiettivi con conseguente valutazione positiva.  
Nella parte conclusiva approderemo nel dettaglio della corretta applicazione della 
riforma Brunetta e ci interrogheremo se questa recente riforma può portare la pubblica 
amministrazione verso il cosiddetto merit system
6
.  
                                                 
5
 Tra il 1992 e il 2000, il costo dell‟aggregato “retribuzioni del personale pubblico”, 
complessivamente considerato (Stato, Regioni, enti locali, enti pubblici, Forze Armate e corpi di 
polizia), diminuì di due punti rispetto al PIL, dal 12,6% al 10,6%, dando così un notevole 
contributo (inferiore solo a quello derivante dalla riduzione della spesa per interessi sul debito 
pubblico) all‟ operazione di risanamento della finanza pubblica, che consentì all‟Italia di entrare 
nell‟Unione monetaria europea. 
6
 “Gestione improntata sul merito”; “meritocrazia nell‟amministrazione”; “politica del merito” 
sono espressioni ricorrenti nei lavori che hanno preceduto l‟approvazione della riforma 
Brunetta.
8 
Il legislatore si è interessato principalmente a prevedere diversi strumenti di premialità 
abbastanza organici come ad esempio premio annuale dell‟eccellenza, premio annuale 
dell‟innovazione. Tuttavia, bisogna ricordare che in diverse occasioni, pur applicando in 
maniera puntuale gli strumenti di incentivazione e riconoscimento del merito, la 
dirigenza compie un vero e proprio percorso di deresponsabilizzazione in quanto può 
difendersi dietro le barricate dalle valutazioni che ha elaborato ma di cui non è esclusiva 
responsabile. Inoltre, c‟è da evidenziare come i sistemi premianti se per un verso sono 
destinati ad aumentare la competitività tra i dipendenti pubblici per l‟altro verso 
possono incrementare la conflittualità all‟interno dei luoghi di lavoro e dunque 
danneggiare la produttività collettiva.
9 
CAPITOLO 1: STORIA DELLA DIRIGENZA PUBBLICA  
 
1.1 Weber e l’amministrazione 
 
La riflessione sociologica in tema di amministrazione trova come suo capostipite Max 
Weber, che nella sua opera “Economia e Società” considera l‟amministrazione come il 
nucleo principale dello stato occidentale moderno nonché parte integrante della vita 
quotidiana. Essa è fondata sul principio di conformità agli atti che rappresenta il modo 
formalmente più razionale di esercitare il potere
7
. In uno Stato moderno il potere non si 
manifesta né nei discorsi parlamentari né nelle dichiarazioni dei monarchi, bensì nella condotta 
quotidiana dell‟amministrazione, è necessariamente e inevitabilmente nelle mani dei funzionari. 
Inoltre, con l‟affermarsi della democrazia si viene ad escludere un‟amministrazione 
affidata a notabili feudali o patrimoniali che esercitano funzioni onorarie o ereditarie per 
sostituirla con funzionari nominati. 
L‟idealtipo di apparato amministrativo è composto: 
a) la competenza, determinata da regole oggettive; 
b) una stabile gerarchia razionale; 
c) l‟assunzione mediante contratto ed il disciplinato avanzamento di carriera; 
d) la preparazione specializzata; 
e) stipendio stabile pagato in denaro 
Weber risalta due caratteristiche dell‟amministrazione: da una parte l‟amministrazione è 
necessaria per le sue caratteristiche di impianto razionale e universalistico; dall‟altra 
parte evidenzia come l‟amministrazione può essere una “gabbia d‟acciaio” che può 
soffocare gli spiriti liberi di indicare nuove rotte rispetto a situazioni civili di 
stagnazione e crisi
8
. Considerando quest‟ultima caratteristica, Weber lucidamente 
sostiene il rischio che l‟amministrazione possa diventare, di volta in volta, serva oppure 
padrona del potere politico. 
Questi rischi porterebbero nel primo caso al venir meno del principio delle garanzie 
universalistiche verso i cittadini, mentre nel secondo, la capacità del leader politico 
verrebbe soffocata di esercitare l‟autorevolezza e la necessaria innovatività del governo.  
                                                 
7
 M.Weber, Economia e Società, Torino, Edizioni di Comunità, 1999, pag. 484 
8
 R. Segatori, Politici e burocrati nell’amministrazione italiana in F. Merloni (a cura di), 
L’amministrazione sta cambiando, Milano, Giuffrè Editore, 2007, pag. 37
10 
Weber individua nei funzionari, appartenenti ad una categoria di lavoratori intellettuali 
altamente qualificati, con un‟istruzione specializzata, con un elevato onore di ceto 
sinonimo di integrità, gli anticorpi ai rischi citati. Lo sviluppo della politica in senso di 
un‟impresa ha condotto alla separazione dei funzionari pubblici in due categorie non 
rigidamente ma chiaramente distinte: da un lato i funzionari specializzati dall‟altro i 
funzionari politici. Quest‟ultimi sono facilmente individuabili per il fatto di poter essere 
in qualsiasi momento spostati e licenziati dal potere politico. In Prussia, in base al 
decreto Puttkamer, i funzionari politici avevano il dovere, sotto la pena di punizione 
disciplinare, di influenzare le elezioni. L‟autentico funzionario non deve, per la sua 
professione, fare della politica ma amministrare in maniera imparziale, egli deve 
amministrare sine ira et studio che caratterizza l‟attività del politico. L‟onore del 
funzionario consiste nell‟attivarsi ad eseguire coscienziosamente un ordine anche se lo 
considera sbagliato, egli è tenuto a fare delle osservazioni ma se il superiore insiste 
nell‟ordine il funzionario deve eseguirlo come se corrispondesse alla sua intima 
convinzione, mostrando con ciò che il suo sentimento del dovere di ufficio è superiore 
alla sua volontà personale
9
. 
 
1.2 Perché un analisi storico-sociale della pubblica amministrazione? 
          
“l’incomprensione del presente nasce 
fatalmente dall’ignoranza del passato. Forse 
però non è meno vano affaticarsi a 
comprendere il passato, ove nulla si sappia del 
presente”. 
[Bloch, 1969]  
 
La pubblica amministrazione è una presenza costante nella vita di tutti i giorni del 
cittadino. In base al suo funzionamento i poteri pubblici sono giudicati. L‟attività delle 
organizzazioni pubbliche ha nella società contemporanea uno specifico rilievo e la sua 
indagine può avvenire solo con strumenti analitici propri. L‟esistenza di lineamenti 
specifici dell‟agire amministrativo implica la necessità di “fare storia”, ossia, ricostruire 
le vicende specifiche del sistema amministrativo. 
La storia insieme ad altre discipline può mettere in risalto l‟origine dei problemi e 
cercare di dare soluzioni concrete. Tuttavia, essa non deve limitarsi a una semplice 
ricostruzione dell‟evoluzione normativa ma far in modo che l‟indagine storica sia un 
                                                 
9
 M. Weber, Economia e società, Torino, Edizioni di Comunità, 1999, pag. 504
11 
fenomeno organizzativo dello Stato e della società. Questo implica esaminare le 
relazioni tra l‟amministrazione e l‟assetto della società dando vita ad una “storia 
sociale” in grado di comprendere la pluralità dei fenomeni che hanno investito nel corso 
degli anni l‟amministrazione e la sua azione. 
 
1.3  Dalla riforma Cavour al periodo giolittiano 
 
L‟Italia insieme alla Germania arrivò ultima nell‟unificazione nazionale. Il processo di 
nation building a differenza di quanto era accaduto in Francia e Gran Bretagna durò 
pochi decenni del Risorgimento. L‟essere arrivato così frettolosamente all‟unità 
nazionale spiega ma non giustifica l‟ossatura portante della pubblica amministrazione. 
Un paese avviato verso l‟unificazione nazionale imponeva una struttura istituzionale 
con un centro particolarmente solido che scongiurasse qualsiasi tentativo separatista. 
Con la legge di unificazione amministrativa del 20 marzo 1865 si estesero le norme 
amministrative del Regno di Sardegna di stampo francese, considerando le debolezze 
del tessuto sociale meridionale che non si prestava a forme di decentramento e 
autogoverno. 
Oltre a queste condizioni preliminari, bisogna ricordare la relativa instabilità dei governi 
e la ristrettezza della base sociale del potere
10
. 
Riflettendo su questa premessa iniziale, possiamo comprendere al meglio la prima legge 
organica sull‟amministrazione dello Stato italiano che costituisce la spina dorsale  
dell‟amministrazione centrale e rappresenta una linea di continuità dal modello albertino 
fino all‟affermazione del regime fascista. 
L‟approvazione della riforma Cavour del 1853 introduce un modello compatto a base 
ministeriale che pone come obiettivi l‟abbandono del modello organizzativo misto per 
aziende e ministeri
11
 e il coordinamento dell‟attività amministrativa al fine di renderla 
rapida, unitaria e interamente controllabile dal Governo. La responsabilità delle diverse 
attività svolte dall‟amministrazione ricadevano sul ministro in quanto considerato 
vertice gerarchico dell‟amministrazione. Questo progetto di costruzione del paese con 
una struttura gerarchico- piramidale evidenziò la priorità principale, ossia, ricomporre la 
frammentazione del paese.  
                                                 
10
 In Italia fino al 1882 aveva diritto al voto solo il 2,5% della popolazione. 
11
 Questo modello era utilizzato nel Piemonte pre costituzionale.