Il ruolo degli euro-gruppi nell'Unione Europea e le loro relazioni con le principali istituzioni comunitarie

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nazionali o grandi società che hanno stabilito un loro ufficio a 
Bruxelles, gruppi che rappresentano interessi territoriali locali o 
regionali e rappresentanti di paesi terzi che promuovono e 
salvaguardano gli interessi del proprio stato. 
* * * 
Un mosaico di canali più o meno formali in cui i rappresentanti 
delle istituzioni Europee, degli stati membri e dei gruppi di interesse 
interagiscono per discutere ed elaborare decisioni politiche, si è andato 
sviluppando e consolidando nel corso di un processo di integrazione 
dall’andamento molto irregolare, con una punta minima nel periodo a 
cavallo degli anni ’70/’80 ed una punta massima nella seconda metà 
degli anni ’80 e nei primi anni ’90. Tra questi, i gruppi di interesse di 
livello Europeo meritano una considerazione particolare. Essi hanno 
accompagnato la Comunità sin dai suoi primi passi, subendo essi 
stessi un lungo processo di sviluppo. Gli euro-gruppi sono stati i più 
importanti gruppi di interesse a Bruxelles per circa un decennio. Nella 
seconda metà degli anni ’60 si è aperta una fase di “torpore” del 
processo di integrazione: la relativa crisi delle istituzioni Europee ed il 
conseguente ruolo di primo piano dei governi nazionali (cioè della 
dimensione intergovernativa) ha determinato per circa un ventennio 
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un ritorno di attenzione per i canali nazionali di rappresentanza degli 
interessi.  
La seconda metà degli anni ’80 e i primi anni ’90 hanno segnato 
la punta massima del processo di integrazione. L’espansione delle 
competenze comunitarie, nuovi equilibri tra le istituzioni e nuove 
procedure di voto, hanno modificato l’ambiente in cui i gruppi di 
interesse operano, generando un rinnovato interesse per il livello 
Europeo di intermediazione degli interessi.  
Questi ultimi anni mostrano un sensibile aumento nel numero 
degli euro-gruppi. A ciò si affianca la crescente capacità di numerosi 
attori, di agire individualmente a livello Europeo, instaurando 
relazioni dirette con i funzionari Europei o ricorrendo a lobbisti di 
professione. In breve nuove strade e nuovi strumenti per la 
rappresentanza degli interessi a livello Europeo, si impongono come 
valide alternative al ricorso alle strutture degli euro-gruppi. 
* * * 
L’influenza sul processo politico comunitario può essere 
esercitata per mezzo di un’ampia varietà di strumenti e attraverso 
numerosi punti di accesso. Molti di questi strumenti inoltre, si 
presentano come valide alternative al ricorso agli euro-gruppi. La 
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grande varietà di strumenti a disposizione degli interessi, ha insidiato 
il ruolo preminente tradizionalmente riservato agli euro-gruppi. La 
risposta di questi non è stata tuttavia uniforme. Numerosi euro-gruppi 
hanno cercato di modificare la propria struttura nella speranza di agire 
efficacemente in un rinnovato ambiente comunitario, altri non sono 
stati in grado di sollevarsi da una condizione di relativa debolezza. 
Il panorama dei gruppi di interesse che agiscono sulla scena 
Europea è oggi così articolato da somigliare più all’esperienza 
pluralista americana, che non alle singole esperienze nazionali 
orientate maggiormente verso esperienze corporative. I gruppi di 
interesse di livello Europeo, per l’importanza che essi hanno nel 
processo politico comunitario, sono stati e sono tuttora oggetto di 
un’imponente letteratura; è facile constatare come essi costituiscano 
un importante tema di indagine per la scienza politica. Questa ricerca 
sulla rappresentanza degli interessi nell’Unione Europea si propone di 
ricavare dalla letteratura esistente un quadro aggiornato sul ruolo che 
gli euro-gruppi tuttora giocano nel policy-making Europeo. 
L’obiettivo primario di questo studio è quello di fornire un chiaro e 
per quanto possibile, esaustivo ritratto dei gruppi di interesse che 
operano sulla scena Europea e dei modi attraverso cui essi 
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rappresentano gli interessi di cui sono portatori. Quali sono le 
caratteristiche strutturali degli euro-gruppi? Quali relazioni hanno con 
le principali istituzioni comunitarie? A quali strumenti ricorrono per 
cercare di influenzare il processo decisionale Europeo? A queste 
domande i capitoli che seguono cercano di dare una risposta il più 
possibile accurata. 
* * * 
Una grande varietà di approcci teorici ha caratterizzato gli studi 
prodotti in questo campo. Il capitolo 1 fornisce il quadro teorico entro 
cui si sviluppa l’opera. I punti fermi attorno ai quali si articola questo 
studio sono i seguenti.  In primo luogo è adottata una prospettiva che 
lega i gruppi di interesse ed i loro comportamenti al contesto 
istituzionale in cui essi operano ed alle sue modificazioni. I gruppi di 
interesse agiscono nel contesto istituzionale Europeo ed i loro 
comportamenti ne sono in parte modellati: da un lato il contesto 
politico e le regole istituzionali creano costrizioni all’azione dei 
gruppi, dall’altro offrono una cornice entro cui essi possono prendere 
decisioni individuali in accordo con i propri obiettivi normativi, con le 
proprie convinzioni, con i propri interessi particolari. 
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In secondo luogo viene sottolineata l’incapacità del processo di 
integrazione, di coinvolgere in eguale misura tutte le aree di 
competenza dell’Unione Europea. Il diverso atteggiamento degli stati 
membri con riguardo ai diversi settori di competenza della comunità 
genera un mosaico di competenze ed attribuzioni. In questo quadro i 
gruppi di interesse comprendono, che per ottenere dei successi 
nell’influenzare l’attività politica Europea, essi debbono utilizzare 
diversi punti di accesso al processo decisionale. E’ possibile 
individuare un livello sovranazionale di interazione con le istituzioni 
Europee, un livello nazionale che rimane un importante obiettivo per 
l’attività dei gruppi, infine più bassi livelli regionali o locali. Dentro 
ciascuno di questi livelli si sviluppano differenti modelli di 
intermediazione degli interessi.  
Le due prospettive ora esposte, producono importanti 
conseguenze nell’impostazione di questo lavoro. Riconoscere 
l’importanza del contesto istituzionale e della sua evoluzione per lo 
sviluppo delle strutture di intermediazione degli interessi significa 
studiare i gruppi di interesse all’interno dell’ampia cornice di vincoli 
ed opportunità posti dalle istituzioni Europee. L’attenzione di questo 
studio si concentra dunque, su tre distinti campi di indagine: il primo 
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riguarda le caratteristiche istituzionali dell’Unione Europea, il secondo 
comprende le diverse risposte dei gruppi di interesse all’ambiente 
istituzionale comunitario ed alle sue modificazioni, il terzo riconosce 
la varietà di forme che la rappresentanza degli interessi assume 
nell’UE. 
I risultati ottenuti danno modo di rispondere all’importante 
quesito se sia possibile applicare al sistema Europeo di rappresentanza 
degli interessi un unico modello teorico, ad esempio quello pluralista 
o quello neo-corporativo. La risposta fornita da questo studio è 
negativa. Alla luce delle numerose diversità che emergono con 
riguardo ai gruppi di interesse di livello Europeo ed all’ambiente 
istituzionale in cui essi operano, appare impossibile individuare un 
modello prevalente di rappresentanza di interessi nell’Unione 
Europea, riconducibile ad una forma pluralista o corporativa. E’ 
invece preferibile ritenere che l’intermediazione di interessi assuma 
diverse forme nei diversi livelli e settori, risultando in alcuni casi 
prevalentemente pluralista, in altri prevalentemente corporativa, in 
altri ancora una miscela di entrambe. 
Le difficoltà che derivano dall’impossibilità di utilizzare un 
unico modello per analizzare la rappresentanza degli interessi nei 
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diversi settori, sono superate ricorrendo ad un nuovo modello di 
intermediazione di interessi, il meso-corporativismo. Si ritiene cioè, 
che un approccio di meso livello (ovvero di indagine sistematica delle 
caratteristiche dell’attività di governo comunitaria a livello di settori 
ed aree politiche specifiche) permetta di considerare le forti differenze 
nei modelli di intermediazione di interessi esistenti nei diversi livelli e 
settori della politica Europea. 
* * * 
Di quali risorse dispongono gli euro-gruppi? Dove ed in base a 
quali criteri essi scelgono la loro sede? Chi sono i membri degli euro-
gruppi? È possibile individuare una struttura comune a tutti o per lo 
meno, ai principali gruppi di interesse? Esiste un rapporto tra le risorse 
di cui essi dispongono e la maggiore o minore efficacia della loro 
azione? Il capitolo 2 si apre con un’analisi degli elementi che 
caratterizzano ed accomunano la struttura dei gruppi di interesse che 
operano sulla scena Europea. A questo proposito una particolare 
attenzione è dedicata alla struttura di quegli euro-gruppi che si 
distinguono per le proprie caratteristiche strutturali ed organizzative. I 
risultati ottenuti forniscono utili informazioni per rispondere a queste 
domande e mettono in luce alcune cause essenziali di debolezza degli 
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euro-gruppi. La seconda parte del capitolo dedica dunque, particolare 
attenzione a due variabili strettamente legate alle caratteristiche 
strutturali dei gruppi di interesse: la scelta dello stile decisionale e la 
distinzione tra euro-gruppi con struttura federativa ed euro-gruppi a 
partecipazione diretta. Nel quadro di questo studio ad esse viene 
attribuita fondamentale importanza nel determinare la maggiore o 
minore efficacia dell’attività dei gruppi di interesse.  
All’ultima parte del capitolo è affidato il compito di analizzare 
le varie tipologie di incentivi che sono alla base della decisione di 
partecipare ad una qualche forma di azione collettiva. Sulla base dei 
risultati ottenuti ed alla luce delle caratteristiche strutturali 
precedentemente delineate, vengono considerate le ragioni che 
pongono gli euro-gruppi al centro dell’azione collettiva. Gli euro-
gruppi possono essere considerati attori di primaria importanza per la 
rappresentanza degli interessi a livello Europeo? Una serie di elementi 
su cui si sofferma questo studio permette di sostenere che queste 
ampie organizzazioni, seppur indebolite da tutta una serie di problemi 
legati alla loro struttura, giocano tuttora un ruolo potenzialmente vitale 
nel processo politico Europeo. 
* * * 
 22
Come logica  conseguenza della complessità del sistema 
decisionale Europeo, anche il processo di intermediazione degli 
interessi è piuttosto articolato. Se è vero che non ci sono ricette per un 
lobbying di successo, poiché le norme comunitarie sono il frutto di un 
processo decisionale lungo e complesso, è altresì indiscutibile che per 
poter essere efficace, l’attività dei gruppi di interesse deve essere 
continua e capace di seguire da vicino tutte le fasi del processo 
decisionale. Un lobbying efficace richiede una strategia multipla 
capace di utilizzare i numerosi punti di accesso forniti dal complesso 
processo politico Europeo. Il capitolo 3 si pone l’obiettivo di 
descrivere il rapporto che esiste tra gli euro-gruppi e le principali 
istituzioni comunitarie. Per fare ciò vengono compiute tre operazioni 
fondamentali: in primo luogo viene fornita una panoramica della 
struttura organizzativa delle principali istituzioni Europee; in secondo 
luogo viene descritto il loro ruolo nel processo decisionale 
comunitario; infine, vengono individuati i punti di accesso che esse 
mettono a disposizione dei gruppi di interesse, per esercitare la loro 
attività di pressione a livello Europeo. I risultati ottenuti mettono in 
luce alcuni  fondamentali aspetti  del rapporto che esiste tra i gruppi di 
interesse e le istituzioni comunitarie. 
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* * * 
La scelta di trattare il Comitato Economico e Sociale 
separatamente dalle altre istituzioni comunitarie dà origine al capitolo 
4.   L’esistenza di un rapporto speciale tra i gruppi di interesse ed il 
Comitato Economico e Sociale giustifica questa scelta. Le 
pubblicazioni che hanno ad oggetto il CES non sono molto numerose, 
se paragonate alla mole di libri, articoli, ecc. aventi ad oggetto i 
rapporti tra i gruppi di interesse e le altre istituzioni comunitarie, in 
particolar modo la Commissione. Il materiale a disposizione è tuttavia 
sufficiente a delineare un quadro sufficientemente articolato del ruolo 
del CES nel processo decisionale comunitario e del complesso 
rapporto esistente con i gruppi di interesse di livello Europeo. 
* * * 
Ai fini delle ricerche bibliografiche e per la ricerca di 
informazioni aggiornate è stato fatto largo uso di fonti Internet. Tutti i 
principali euro-gruppi hanno un loro sito ufficiale ove è possibile 
ottenere informazioni più o meno dettagliate riguardo alla loro 
struttura, alla loro composizione ed alle attività che essi svolgono. Da 
questi siti è inoltre possibile risalire alle pubblicazioni ufficiali dei 
gruppi (una buona parte, ad esempio i rapporti annuali, è disponibile 
 24
direttamente in rete). Si sono inoltre dimostrati di grande utilità i siti 
ufficiali delle istituzioni Europee per la grande mole di documenti 
ufficiali e studi specifici che essi mettono a disposizione. Intendo 
infine citare il volume a cui ho fatto riferimento per migliorare le mie 
conoscenze in materia di ricerche bibliografiche e cataloghi OPAC: 
Metitieri, Fabio e Ridi, Riccardo (1998), Ricerche bibliografiche in 
Internet, Milano, Apogeo. 
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CAPITOLO 1 
I GRUPPI DI INTERESSE EUROPEI, 
L’INTERMEDIAZIONE DEGLI INTERESSI ED IL 
PROCESSO DI INTEGRAZIONE. UN QUADRO TEORICO 
 
1.1  Gruppi di interesse, gruppi di pressione ed attività di lobbying:  
una chiarificazione terminologica 
 
I gruppi di interesse, in quanto protagonisti del processo 
politico, sono stati e sono tuttora oggetto di un’ imponente letteratura; 
è facile constatare come essi costituiscano un importante tema di 
ricerca per la scienza politica, meno facile è ricavare dal vasto 
materiale a disposizione definizioni ampiamente condivise del 
concetto di gruppo di interesse o gruppo di pressione. I termini 
“lobbying”, “gruppi di pressione”, “gruppi di interesse”, sono  spesso 
utilizzati attribuendo ad essi diversi significati, sino al punto da creare 
una certa confusione terminologica
1
.  
                                                 
1
 David Truman, riferendosi al concetto di gruppo, sostiene che “una preoccupazione 
eccessiva per i problemi di definizione si dimostra solo un handicap” (Truman, 1971); Henry W. 
Ehrmann considera l’espressione “gruppi di interesse” liberamente intercambiabile con altre 
espressioni quali “gruppi di pressione, “interessi organizzati”, “lobbies”, “gruppi politici”, “gruppi 
di potere” (Ehrmann, H. W., Interest Groups, in International Encyclopedia of the Social Sciences, 
vol. VII, p.486). Altri studiosi considerano necessaria una definizione della nozione di gruppo, tra 
questi Domenico Fisichella quando afferma che, con riferimento “ai gruppi, basta un’occhiata al 
repertorio lessicale corrente per dare ragione dell’esigenza definitoria” (Fisichella, 1972) o Jean 
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E’ quindi necessario,  come primo passo del nostro lavoro, 
sviluppare una chiara definizione di queste tre dizioni. 
Gruppo di interesse. Un gruppo di interesse è un “qualsiasi 
gruppo  che sulla base di uno o più interessi comuni, avanza alcune 
specifiche rivendicazioni nei confronti di altri gruppi della società, per 
l’instaurazione, il mantenimento o l’ampliamento di forme di 
comportamento che sono inerenti agli atteggiamenti condivisi
2
” 
(Truman, 1971)
3
.  
Questa definizione, pur essendo la più esplicita e la più diffusa 
(tra quelle da noi considerate) soffre di tre inconvenienti: una tale 
nozione di interesse rischia di divenire troppo generica
4
 
5
, vi è 
                                                                                                                                     
Meynaud quando osserva che “la nozione di gruppo di pressione ha un senso per l’analisi politica 
solo a patto di una sua chiara delimitazione” (Meynaud, 1963).   
2
 Atteggiamenti “nei confronti di ciò che è necessario, o è desiderato, in una determinata 
situazione, i quali sono rilevabili sotto forma di domande o rivendicazioni da altri gruppi della 
società.” (Truman,  1971) 
3
 La nozione di gruppo e la conseguente Group Theory of Politics sono introdotte nella 
moderna scienza politica dall’opera di Arthur F. Bentley, The Process of Government: a Study of  
Social Pressures, 1908. L’autore considera i fenomeni politici come il risultato di una interazione 
di gruppi, i quali costituiscono perciò gli unici effettivi attori della scena politica. La group activity 
diviene il principale oggetto di studio: “il grande compito dello studio di qualsiasi forma di vita 
sociale è l’analisi di questi gruppi. Quando i gruppi sono adeguatamente presentati tutto è 
presentato, e se dico tutto intendo tutto”.  Dopo il lavoro di Bentley, la Group Theory of Politics è 
riproposta da David Truman con l’opera del 1951 The Governmental Process, ove l’autore 
considera il gruppo di interesse come “un gruppo di atteggiamenti condivisi che porta avanti certe 
rivendicazioni rispetto ad altri gruppi della società”.  
4
 “Nel disegno della scuola di Bentley e di Truman la nozione di gruppo finisce per 
configurare un genus tanto ampio da diventare generico.” (Fisichella, 1972) 
5
 Chiaramente non tutti gli interessi presenti nella società perseguono obiettivi 
politicamente rilevanti. Parlare di gruppi di interesse non dice nulla circa il loro potenziale politico  
e ciò non giova all’analisi politica che deve occuparsi dei gruppi in quanto operatori del processo 
politico (ossia in quanto e finché stanno nel processo politico) (Fisichella, 1972). 
 27
spesso la tendenza a considerare solamente gli interessi economici
6
, 
essa infine non ci permette di dire nulla sulle modalità di interazione 
tra i vari gruppi e sul modo in cui essi cercano di far prevalere i loro 
interessi (Pasquino, 1983). 
Gruppo di pressione. Questo termine “indica al tempo stesso 
l’esistenza di un’organizzazione formale e la modalità di azione del 
gruppo per il perseguimento dei suoi fini: la pressione
7
 ” (Pasquino, 
1983). La pressione è dunque l’attività di un insieme di individui che 
cercano di influire, attraverso l’uso o la minaccia dell’uso di sanzioni, 
sulle decisioni che vengono prese dal potere politico, “al fine di 
influenzare l’assegnazione imperativa dei valori sociali attraverso il 
potere politico” (Pasquino, 1983)
8
. Tre elementi sono presenti quando 
parliamo di gruppi di pressione: l’esistenza di un gruppo o di una 
comunità organizzata, la nozione di interesse e la sua difesa, una 
strategia per influenzare il potere politico. 
                                                 
6
 Nel suo significato stretto interesse sta per interesse economico, utilitario, self-interest; 
questo è divenuto l’uso comune e scientifico della parola, “visto che molti degli studiosi che 
abitualmente si occupano dei gruppi di interesse finiscono per dedicare il più della loro attenzione 
ai gruppi di interesse economici” (Fisichella, 1972). 
7
 Se da una parte la dizione “interesse” evoca la motivazione o la finalità dell’agire di un 
gruppo (il perché il gruppo opera), dall’altra con il termine “pressione” poniamo l’attenzione sul 
modo con il quale tali finalità sono perseguite (il come il gruppo opera) (Fisichella, 1972).   
8
 Meynaud collega il gruppo di pressione alle “lotte intraprese per rendere le decisioni dei 
poteri pubblici conformi agli interessi o alle idee di una qualunque categoria sociale”. Un 
organismo si qualifica come gruppo di pressione quando manifesta la volontà di influenzare le 
decisioni dei poteri pubblici. (Meynaud, 1963)