Il ruolo degli Enti Locali nell'Unione Europea

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Introduzione 
 
Il ruolo degli Enti Locali nel processo d’integrazione dell’Unione Europea è il tema 
oggetto della tesi. È un tema certamente attuale, ma purtroppo ancora poco dibattuto 
e, quando lo è, risulta esaminato nel più generale sistema delle autonomie locali, nel 
quale rientrano pure le Regioni. Non a caso, nell’esame di alcuni aspetti inerenti il 
rapporto tra gli Enti Locali e l’Unione Europea non si può fare a meno di «sconfinare 
nel territorio delle Regioni»: d’altronde, l’organo istituzionale dell’Unione Europea 
che dà voce agli Enti Locali è il Comitato delle Regioni che, come è facile intuire, 
rappresenta in primis le autorità regionali.  
Ciononostante, lo sforzo di questa tesi è finalizzato a un discorso autonomo sul 
rapporto tra gli Enti Locali e l’Unione Europea, che ha come punto di partenza il 
contributo che gli Enti Locali possono dare all’architettura istituzionale dell’Unione, 
in particolare come risposta all’accusa di deficit democratico che analisti e operatori 
muovono all’assetto istituzionale europeo sulla scorta delle nozioni del 
costituzionalismo moderno. E non è tutto: l’Unione Europea negli ultimi trenta anni 
ha considerevolmente aumentato l’attenzione nei confronti dei livelli substatali di 
governo, mossa inizialmente dalla costante preoccupazione di veder attuata ed eseguita 
la normativa europea in tutti gli Stati membri. È un percorso evolutivo quello 
dell’Unione che raggiunge l’apice col Trattato di Maastricht del 1992, grazie al quale 
viene formalizzato il principio di sussidiarietà (già presente nell’Atto Unico Europeo 
del 1986) e sancita l’entrata sul palcoscenico europeo del Comitato delle Regioni, 
organo consultivo delle istituzioni dell’Unione rappresentante non solo le collettività 
regionali, ma anche quelle locali. Sono questi i due elementi innovativi che 
sottolineano come l’Unione Europea abbia definitivamente aperto gli occhi sulle 
articolazioni istituzionali interne a ogni Stato membro. È senza dubbio vero che sono 
state le Regioni, in quanto primo livello substatale, ad essere considerate i primi 
interlocutori delle istituzioni dell’Unione Europea, ma ciò non deve esser letto in 
un’ottica negativa e di contrapposizione: il consolidamento e l’espansione del ruolo 
delle Regioni nel sistema istituzionale dell’Unione Europea rappresentano la
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condizione necessaria affinché questo processo riguardi anche gli Enti Locali. Questo 
è un elemento che nel presente lavoro è sempre tenuto in considerazione.                                                                                                         
Nel primo capitolo della tesi si analizza il percorso evolutivo del rapporto tra gli Enti 
Locali e l’Unione Europea, nel quale un posto rilevante è occupato dalla Carta 
Europea dell’Autonomia Locale (CEAL), firmata a Strasburgo nel 1985. È vero che 
essa è nata ed è stata sottoscritta nell’ambito del Consiglio d’Europa, ma essa è 
significativa ai fini dell’argomento oggetto della tesi non solo perché è stata ratificata 
da tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, ma anche perché sono stati i contatti 
informali tra il Consiglio d’Europa e le istituzioni della Comunità Europea ad aver 
aperto gli occhi di queste ultime sul sistema delle autonomie locali. E poi, la prima 
formulazione del principio di sussidiarietà risale proprio alla CEAL. Il primo capitolo 
prosegue con l’analisi delle disposizioni dei Trattati, di Maastricht e Lisbona in 
particolare, inerenti gli Enti Locali, senza mancare di sottolineare le prime aperture del 
sistema istituzionale europeo ai livelli di governo substatali precedenti l’entrata in 
vigore del Trattato di Maastricht, rientranti nell’ambito della politica regionale, per poi 
chiudersi con la descrizione del contributo che anche la giurisprudenza della Corte di 
Giustizia dell’Unione Europea ha dato in termini di riconoscimento dell’autonoma 
soggettività degli Enti Locali nell’ordinamento dell’Unione.  
Nel secondo capitolo, si procede con la disamina del ruolo degli Enti Locali nel nostro 
ordinamento «europeizzato», con particolare enfasi sulla posizione di questi ultimi 
nell’assetto istituzionale così come configurato dalla Costituzione alla luce dei vincoli 
derivanti dall’ordinamento comunitario: ciò rappresenta la premessa per un’effettiva 
partecipazione degli Enti Locali alla definizione della posizione del governo italiano 
in sede europea, disciplinata per la prima volta nella Legge n. 11/2005, qui descritta 
congiuntamente con la Legge ai sensi della quale si svolgono attualmente la 
partecipazione al processo normativo dell’Unione e l’esecuzione degli obblighi 
derivanti dall’ordinamento europeo, ovvero la Legge n. 234/2012.                  
Il riferimento all’ordinamento italiano «europeizzato» è propedeutico alla successiva 
analisi della partecipazione degli Enti Locali nel processo decisionale europeo, nel 
quadro del modello di multilivel governance delineatosi nel Libro bianco sulla 
governance europea della Commissione del 2001. Gli indirizzi, gli strumenti e i
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meccanismi di partecipazione contenuti nel Libro bianco, in particolare il dialogo 
strutturato, finalizzati a un maggior coinvolgimento delle autorità regionali e locali nel 
processo di elaborazione delle politiche europee, riguardano anche il Comitato delle 
Regioni, organo consultivo delle istituzioni europee, rappresentante tutte le collettività 
regionali e locali degli Stati membri. Quindi, il discorso va a incentrarsi sul Comitato 
delle Regioni e sugli strumenti che esso prevede per il coinvolgimento delle autorità 
locali nel processo normativo europeo, i più importanti dei quali sono la Piattaforma 
di monitoraggio della strategia Europa 2020 e la Rete di controllo della sussidiarietà, 
per poi proseguire con la descrizione delle principali Associazioni europee di 
rappresentanza degli Enti Locali e degli Uffici di rappresentanza regionale e locale, 
questi ultimi strutture amministrative che intessono relazioni dirette con le istituzioni 
europee. Relativamente agli Uffici di rappresentanza, si esaminano gli Uffici di 
rappresentanza degli Enti Locali, in particolare l’Ufficio TECLA Europa di Bruxelles.                                                                                                          
Infine, nel terzo e ultimo capitolo della tesi si descrive il ruolo degli Enti Locali nelle 
politiche e nelle iniziative e i programmi dell’Unione che li riguardano più da vicino. 
L’analisi inizia con la politica economica dell’Unione Europea, nella quale sono 
centrali le norme del Patto di Stabilità e Crescita (PSC), istituito nel 1997, la cui 
disciplina è stata ulteriormente rafforzata nel 2012 con il Trattato sulla stabilità', il 
coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria, meglio 
conosciuto come Fiscal Compact. L’adesione degli Stati membri agli obiettivi di 
finanza pubblica conformemente al PSC comporta l’implementazione, a livello 
nazionale, del Patto di Stabilità Interno (PSI), che dispone in merito agli obiettivi e 
vincoli ai quali deve attenersi la gestione finanziaria non solo delle Regioni, ma anche 
degli Enti Locali: è attraverso il PSI che i livelli di governo substatale contribuiscono 
al rispetto degli impegni derivanti dall’adesione dello Stato all’Unione Europea. Ciò 
implica l’analisi del PSI per gli Enti Locali, con particolare riferimento alle 
disposizioni previste in tal senso dalla legge di stabilità per il 2014. Inoltre, il Fiscal 
Compact impone agli Stati che l’hanno ratificato l’introduzione del principio del 
pareggio di bilancio negli ordinamenti interni: tale principio, recepito nel nostro 
ordinamento con la Legge costituzionale n. 1/2012, viene attuato tramite la Legge n. 
243/2012, che prevede disposizioni specifiche inerenti l’equilibrio di bilancio e il
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concorso degli Enti Locali alla sostenibilità del debito pubblico e che quindi sono 
analiticamente descritte. 
Successivamente alla politica economica dell’Unione, è la politica di coesione ad 
essere oggetto di considerazione. Dopo una rapida carrellata sulle disposizioni del 
Trattato inerenti tale politica e sugli elementi essenziali dell’attuale ciclo di 
programmazione (2014 – 2020), si esaminano una serie di strumenti previsti dalla 
politica di coesione, rispetto ai quali gli Enti Locali possono assumere un ruolo di 
primo piano. In primo luogo, viene descritto il Gruppo europeo di cooperazione 
territoriale (GECT), oggetto attualmente di un apposito Regolamento facente parte del 
pacchetto legislativo della politica di coesione 2014 – 2020, previsto anche nel nostro 
ordinamento dal 2008 che recepisce il precedente regolamento comunitario sul GECT. 
L’analisi si conclude con il breve riferimento ai GECT già costituiti, che hanno tra i 
propri membri alcuni Enti Locali. In secondo luogo, sono oggetto di approfondimento 
le ulteriori opportunità previste dall’attuale programmazione per gli Enti Locali, 
ovvero: l’implementazione di strategie integrate di sviluppo urbano sostenibile, gli 
investimenti territoriali integrati (ITI) e lo sviluppo locale di tipo partecipativo 
(CLLD). 
Il capitolo prosegue con la descrizione di alcuni dei programmi promossi dalla 
Commissione Europea di cui possono essere beneficiari finali gli Enti Locali, ovvero 
Europa per i cittadini, EaSI, LIFE e Orizzonte 2020: è attraverso tali programmi che 
può svilupparsi un rapporto diretto tra gli Enti Locali e l’Unione Europea, nelle vesti 
della Commissione Europea. A conclusione, ci si sofferma sull’iniziativa del Patto dei 
Sindaci, un modello eccezionale di multilivel governance che impegna i firmatari, tra 
i quali vi sono più di 2900 Enti Locali, a ridurre entro il 2020 le emissioni di CO2 di 
oltre il 20%.                                                           
Nell’attuale stadio del processo d’integrazione dell’Unione, dunque, gli Enti Locali 
hanno un ruolo non affatto di secondo piano, suscettibile di ulteriori allargamenti. È 
vero che il percorso verso l’apertura di maggiori spazi riservati agli Enti Locali 
nell’elaborazione delle politiche dell’Unione, sia a livello nazionale sia a livello 
europeo, ha avuto inizio in un periodo relativamente recente e può quindi prendere 
strade con mete non facilmente identificabili. Tuttavia andare a ritroso sarebbe
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deleterio considerando non solo che i livelli di governo locale sono fondamentali per 
l’attuazione della normativa europea, ma anche che il buon esito delle politiche 
pubbliche, e quindi la loro capacità di rispondere ai bisogni della collettività, è il frutto 
di un’attività di concertazione, di dialogo e collaborazione reciproca tra i diversi livelli 
istituzionali presenti nell’ordinamento dell’Unione. È questo il senso profondo della 
multilivel governance, nella cui prospettiva i livelli di governo locale possono 
ritagliarsi spazi per contribuire a una migliore implementazione delle politiche 
dell’Unione, in particolare quelle dal forte impatto territoriale. Questo discorso non 
esclude in ogni caso una più attiva e dinamica partecipazione degli Enti Locali, che 
devono prender consapevolezza e quindi esser capaci di sfruttare al meglio le 
opportunità e gli strumenti giuridici offerti loro dalla normativa dell’Unione Europea. 
Detto in altre parole, gli Enti Locali non devono adoperarsi solo per i finanziamenti 
che l’Unione mette a disposizione attraverso i suoi programmi, ma ambire più in 
generale alla realizzazione e al successivo consolidamento di una dimensione 
istituzionale più europea. È anche così che la loro voce nel processo decisionale 
dell’Unione può acquisire maggior autorevolezza, presupposto questo affinché 
abbiano più peso le istanze di cui sono portatrici le collettività da loro rappresentate.