Il risarcimento del danno davanti al giudice amministrativo

Prefazione 
 
 II
Quaestio primaria che la materia pone all'attenzione è dunque il riparto di 
giurisdizione che interessa l'azione risarcitoria de qua: innanzi a quale giudice 
potrà chiedere il ristoro il soggetto ingiustamente danneggiato dalla pubblica 
amministrazione? 
E ancora, si può ammettere che l’interessato, ove lo preferisca, si rivolga 
direttamente al giudice amministrativo per ottenere il risarcimento senza 
coltivare (o rinunciandovi in corso di giudizio) l’azione di annullamento 
oppure, in tema di interessi legittimi, l’annullamento, sia pure nel descritto 
contesto unitario, è tappa ineludibile per poter invocare il risarcimento?  
Tali problematiche si legano intimamente (e come non potrebbe) ad un altro 
istituto pregnante: la responsabilità amministrativa.  
Come intendere la responsabilità cui ricollegare il risarcimento del danno? 
 È corretta l'interpretazione che vede un'intima connessione tra la norma che 
si desume dall'art. 2043 c.c. e le ipotesi di risarcibilità nell' ambito della 
responsabilità amministrativa (da configurarsi, dunque come responsabilità 
aquiliana, extracontrattuale), o il «contatto» tra amministrazione e privato può 
preludere ad una responsabilità contrattuale, con riferimento all'art. 1218 c.c. 
e ss., e precontrattuale (artt. 1337-1338 c.c.) per violazione di quei principi di 
correttezza che devono considerarsi insiti nell'azione amministrativa?  
La verità è che non esiste, e non può esistere, un'interpretazione dogmatica del 
risarcimento del danno per lesione di interesse legittimo, attesa la grande 
molteplicità di fattispecie attraverso la quale esso può configurarsi, che 
Prefazione 
 
 III
necessita un'attenta interpretazione ermeneutica del giudice, chiamato a 
considerarne tutti gli aspetti che vi intervengono.  
 
 
 
 
 
 
 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
 1
CAPITOLO PRIMO 
IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE 
 
1.  CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 
L’assetto degli equilibri giurisdizionali in relazione alle domande risarcitorie 
avanzate nei confronti della pubblica amministrazione ha sempre caratterizzato 
uno dei nodi problematici fondamentali e tuttora irrisolti. 
La legge 205/2000, seppur meritoria laddove sperimenta il tentativo di superare 
le perplessità di tipo teorico e pratico innescate dalle Sezioni Unite di 
Cassazione nella sentenza n. 500/1999, ha tuttavia suscitato forti contrasti 
interpretativi in gran parte derivanti dalla non cristallina chiarezza della 
formulazione normativa. 
Il primo dato di diritto positivo sul quale focalizzare l’attenzione è ora 
costituito dall’art. 7, comma 3, legge n. 1034/1971, come sostituito dall’art. 7, 
comma 4, legge n. 205/2000 secondo il quale: «il Tribunale amministrativo 
regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le 
questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la 
reintegrazione in forma specifica, e gli altri diritti patrimoniali 
consequenziali». 
Il principale dubbio ermeneutico sollevato da tale disposizione deriva proprio 
dal riferimento in essa contenuto agli «altri diritti patrimoniali consequenziali» 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
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che assegna all’interprete un non agevole compito volto alla corretta 
individuazione dei confini entro cui va attribuito al giudice amministrativo il 
potere di conoscere delle domande di risarcimento del danno sofferto, in 
conseguenza dell’azione od omissione della Pubblica Amministrazione e se lo 
stesso spetti al giudice amministrativo sempre e comunque o solo quando il 
diritto al risarcimento sia consequenziale. 
La questione, già di per sé non agevole, si complica se si considerano i profili 
di reciproca interferenza che si generano tra l’esposta problematica e quella, 
delicatissima, riguardante i rapporti tra la classica azione demolitoria e il 
ristoro del pregiudizio sofferto per effetto dell’illegittima condotta della P.A. 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
 3
2.  IL RIPARTO PER BLOCCHI DI COMPETENZA  
Il panorama normativo subisce una prima storica evoluzione in conseguenza 
dell’entrata in vigore del decreto legislativo 31 marzo 1998, numero 80, 
responsabile dell’introduzione, a costituzione invariata, di fondamentali novità 
destinate inevitabilmente a rivoluzionare il tradizionale assetto della giustizia 
amministrativa.  
Basilare a riguardo, la previsione di cui all’art. 35 del citato decreto secondo la 
quale «il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua 
giurisdizione esclusiva ai sensi degli articoli 33 e 34. dispone, anche 
attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno 
ingiusto».  
Tale disposizione se da un lato aderisce ad un innovativo meccanismo di 
delimitazione della giurisdizione amministrativa, non più fondato sulla sola 
distinzione delle posizioni soggettive, ma sui c.d. blocchi  di competenza, 
dall’altro si distingue per l’attribuzione in capo al giudice amministrativo di 
una giurisdizione piena conferendogli nuovi poteri, primo tra tutti quello 
avente ad oggetto la condanna al risarcimento del danno. 
Ne risultano profondamente modificati non solo i criteri di delimitazione della 
giurisdizione del giudice amministrativo in sede esclusiva, ma ancor prima il 
ruolo stesso che a quel giudice si è voluto riconoscere in un sistema sempre più 
ispirato al principio del pluralismo o, quanto meno del dualismo 
giurisdizionale. 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
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Il vuoto lasciato dall’assenza di una previsione normativa (antecedente al 2000) 
espressamente intesa a riconoscere al giudice amministrativo la cognizione 
delle pretese risarcitorie fondate sulla lesione di interessi legittimi, al di fuori 
delle materie attratte alla giurisdizione esclusiva, è stato in parte colmato dalle 
Sezioni Unite di Cassazione. 
Ed è proprio in questa prospettiva che la sentenza 500/1999
1
 viene ad 
affermare che «l’azione di risarcimento del danno ex art. 2043 c.c. nei 
confronti della P.A. per esercizio illegittimo della funzione pubblica bene è 
proposta davanti al giudice ordinario, quale giudice al quale spetta, in linea di 
principio, la competenza giurisdizionale a conoscere di questioni di diritto 
soggettivo, poiché tale natura esibisce il diritto al risarcimento del danno, che 
è diritto distinto dalla posizione giuridica soggettiva la cui lesione è fonte di 
danno ingiusto ( che può avere indifferentemente, natura di diritto soggettivo, 
di interesse legittimo, nelle sue varie configurazioni, correlate alle diverse 
forme della protezione, o di interesse comunque rilevante per l’ordinamento)». 
Emergono quindi due giudici del risarcimento del danno: il giudice 
amministrativo per le materie attratte nella giurisdizione esclusiva con 
                                                 
1
  La vicenda concerneva il mancato inserimento di una proprietà, oggetto di una convenzione 
di lottizzazione con il Comune di Fiesole, tra le aree edificabili di un Piano Regolatore 
Generale, poi annullato per assenza di motivazione.  
Il Consiglio di Stato ha ritenuto di risarcire il danno subito dal cittadino prima che una 
successiva variante al PRG escludesse definitivamente l'area dalle zone edificabili: nella vigenza 
del PRG poi annullato, infatti, era stata esclusa la lottizzazione. Si tratta di un interesse legittimo 
pretensivo – o meglio, valorizzando la convenzione, di un interesse legittimo oppositivo 
acquisito – leso da un vizio formale, la carenza di motivazione.   
Tale vizio acquista rilievo ai fini della risarcibilità non solo per l'importanza strategica che 
assume  la partecipazione rispetto ai principi del contraddittorio e del diritto di difesa, ma 
anche perché il vizio formale è direttamente correlato al mancato riconoscimento del bene della 
vita. 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
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conseguente concentrazione di giudizio innanzi a lui per i profili sia 
impugnatori che risarcitori ed il giudice ordinario per il danno cagionato con 
attività rientrante nella giurisdizione di legittimità dello stesso G.A., con relativa 
dislocazione presso due giudici del giudizio sull’annullamento dell’atto e di 
quello sul risarcimento del danno cagionato dall’atto medesimo. 
La Suprema Corte fa qui dunque leva sulla natura propria del diritto soggettivo 
ricompreso nella posizione di chi, ingiustamente danneggiato dalla P.A., 
pretende il ristoro. 
Si ritiene, quindi, che quello al risarcimento del danno sia diritto distinto dalla 
posizione giuridica soggettiva lesa dal fatto illecito causativo del danno 
ingiusto.  
Va ricordato, inoltre, che, in base all’art. 103, comma 1, della Costituzione, «il 
Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno 
giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli 
interessi legittimi e in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti 
soggettivi». 
Non vi è dubbio, quindi, che la Carta fondamentale abbia voluto dare rilievo, in 
sede di individuazione delle regole sul riparto della giurisdizione, alla 
posizione sostanziale, sia essa di interesse legittimo sia, nei casi espressamente 
indicati dalla legge, di diritto soggettivo.  
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
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La linea di demarcazione della giurisdizione amministrativa è data, quindi, 
dalla posizione soggettiva bisognosa di tutela e non facendo riferimento alla 
natura del rimedio.  
In realtà la Costituzione, nel parlare di tutela dei diritti e degli interessi, si 
rivolge solo alle situazioni soggettive primarie e sostanziali.  
Non bisogna infatti confondere tra risarcimento del danno come strumento di 
tutela e diritto al risarcimento del danno come diritto di credito
2
. 
L’impostazione pare oggi confortata da quanto osservato dalla Corte 
Costituzionale con sentenza n. 204/2004 laddove, sia pure incidentalmente, 
riconosce le costituzionalità delle previsioni che assegnano al giudice 
amministrativo cognizione sulle questioni risarcitorie.  
Il sistema delineato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, non è 
dunque risultato, particolarmente convincente, non solo per la non unanime 
condivisione delle coordinate teoriche sulle quali  poggiava, ma anche in 
considerazione delle difficoltà di tipo applicativo che suscitava dinanzi al 
permanere, al di fuori delle materie attratte nella sfera della giurisdizione 
esclusiva del giudice amministrativo, di una doppia giurisdizione.  
Era quindi profondamente avvertita l'esigenza di superare tale situazione 
attraverso un intervento inteso a soddisfare la necessità di concentrazione 
presso un'unica istanza giurisdizionale a fronte di un medesimo atto 
                                                 
2
 Questo quanto sostenuto in CARINGELLA F., DE NICTOLIS R., GAROFOLI R., POLI V., Il riparto di 
giurisdizione, Giuffrè editore, 2005. 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
 7
dell'amministrazione, reputato non solo illegittimo, ma anche ingiustamente 
dannoso.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
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3.  ARTICOLO 7, LEGGE N. 205/ 2000 
Delle difficoltà emerse in sede interpretativa dalla sentenza 500/99 della 
Cassazione ha sicuramente tenuto conto il legislatore del 2000 laddove, 
riformulando l’art. 7, comma 3, legge n. 1034/1971, ha previsto che «il 
Tribunale amministrativo regionale, nell' ambito della sua giurisdizione, 
conosce anche di tutte le questioni relative all' eventuale risarcimento del 
danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti 
patrimoniali consequenziali».  
È su questa disposizione, quindi, che occorre soffermarsi, non senza 
considerare che con essa continua a concorrere, in sede di delimitazione della 
giurisdizione spettante al giudice amministrativo sui profili risarcitori, quella 
dell' art. 35, comma 1, d.lgs. n. 80/1998, secondo il quale, in base alla nuova 
formulazione assunta per effetto dell' art. 7, legge n. 205/2000,« il giudice 
amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, 
dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento 
del danno ingiusto ».  
Si tratta, in sostanza, della «reductio ad unitatem» della precedente 
duplicazione di giurisdizione: il giudice amministrativo è destinatario 
dell'attribuzione a condannare al risarcimento danni e alla reintegrazione in 
forma specifica per lesione di diritti ed interessi legittimi, non solo nelle 
materie di giurisdizione esclusiva (competenza giurisdizionale già prevista dal 
Capitolo primo: il riparto di giurisdizione 
 
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combinato disposto del  d.lgs. n. 80/98 e della sentenza 500/99) , ma anche 
nell'ambito della giurisdizione di legittimità.  
In sostanza, viene meno il «monopolio del giudice ordinario» sulla 
responsabilità extracontrattuale e con esso, le sue incongruenze, manifestate 
dalla dottrina, mentre il giudice amministrativo si propone prepotentemente 
come «giudice unico della funzione pubblica».
3
 
Quella che era stata sempre definita una giurisdizione incompleta, infatti, 
diviene «piena» riferendosi non più esclusivamente alla legittimità dell'atto, 
bensì anche aspetti rilevanti del rapporto giuridico, basati sulla centralità del 
«bene della vita» dei cittadini che entrano in contatto con la Pubblica 
Amministrazione.  
La previsione del nuovo art. 7 della l. 1034/1971, tuttavia, ha sollevato nuove 
controversie in dottrina.  
In particolare, è stato sottolineato che la disposizione si riferisce all'eventuale 
risarcimento del danno «e agli altri diritti patrimoniali consequenziali». 
L'aggettivo «altri», dunque, sembrerebbe limitare l'attribuzione della 
giurisdizione solo ai giudizi concernenti, nella complessità dei risarcimenti 
danni, quelli «consequenziali» all'annullamento di un atto amministrativo.  
                                                 
3
 Si discute, a tale proposito, sull'eventualità che il cittadino proponga ricorso straordinario al 
Capo dello Stato per ottenere l'annullamento del provvedimento illegittimo ed ottenga la tutela 
ablatoria. La dottrina, infatti, si chiede se sia immaginabile un successivo ricorso al giudice 
amministrativo per ottenere il risarcimento ovvero la reintegrazione. 
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Secondo questa interpretazione, meramente letterale
4
, la l. 205/2000 sarebbe 
meno rivoluzionaria di quanto appare ed avrebbe conservato, ancorché in un 
ambito più limitato, la bipartizione tra giudice amministrativo e giudice 
ordinario.  
Al primo, infatti, sarebbero attribuiti i giudizi sui risarcimenti dei danni che 
sono accessori rispetto a provvedimenti caducatori di atti amministrativi 
illegittimi; al secondo, invece, permarrebbero i giudizi sulla responsabilità 
aquiliana della Pubblica Amministrazione non consequenziale a previi 
annullamenti, come potrebbe accadere nel caso di violazioni formali o di regole 
di correttezza non ricadute nei provvedimenti amministrativi, di ritardi, di 
silenzio non significativo, ovvero nel caso eventuale in cui si ammettesse un 
risarcimento pur in assenza di tempestiva impugnazione ai fini 
dell'annullamento.  
Si tratta, in realtà, di una scelta ermeneutica forzata. 
La bipartizione, infatti, sussisterebbe solo nelle materie attribuite alla 
giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, e non anche in quelle 
che costituiscono la sua giurisdizione esclusiva, atteso che il d.lgs. n. 80/1998 
non accenna alla nozione di consequenzialità.  
                                                 
4
 L'interpretazione è criticata da F. CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, 
2003.  
L'Autore conclude nel senso che anche una corretta interpretazione letterale escluderebbe la 
persistenza del riparto di giurisdizione. Persistenza che, in ogni caso, sarebbe manifestamente 
contraria alla ratio legis, volta ad attribuire giurisdizione piena al giudice amministrativo in 
relazione alle tutele da apprestare ai cittadini nei confronti delle questione a lui devolute. 
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Senza tralasciare, inoltre, che all'imprecisione lessicale del legislatore, che ha 
modificato la vecchia lettera dell'art. 7 della l. 1034, si può rimediare 
ricollegando la consequenzialità all'esercizio della funzione pubblica e non 
anche all'annullamento dell'atto amministrativo
5
. 
 Altra problematica riguarda la natura della giurisdizione propria del giudice 
amministrativo, laddove estesa, anche al di fuori delle materie attratte nella 
giurisdizione esclusiva, alle «questioni relative all'eventuale risarcimento del 
danno».  
Occorre, nel dettaglio, verificare se si tratti di una giurisdizione sempre di 
legittimità, arricchita dai riconosciuti poteri cognitori e decisori di cui al 
riscritto art. 7, comma 3, legge n. 1034/ 1971, ovvero se si è al cospetto di una 
nuova, e del tutto singolare, ipotesi di giurisdizione esclusiva.  
L’adesione all’una o all’altra tesi, oltre che delicata per le conseguenze di 
compatibilità costituzionale dello stesso art. 7, comma 3, legge n. 1034/1971 
che possono derivare, assume un non indifferente rilievo sul versante 
applicativo
6
.  
Sicuramente, l’ammissione del generalizzato potere del giudice amministrativo 
di conoscere dei profili risarcitori ha segnato un avvicinamento della 
                                                 
5
 La considerazione è di FILIPPO DURANTE, Il diritto al risarcimento del dai danni per lesione 
di interessi legittimi, in www.ambientediritto.it.  
6
 Si pensi alle conseguenze che ne derivano in base alla scelta, sul piano squisitamente 
processuale, ad es. poteri istruttori, quantificazione del danno risarcibile e criteri attraverso i 
quali amministrazione o gestore di pubblico servizio dovranno tener conto in sede di 
elaborazione della proposta di liquidazione.  
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giurisdizione di legittimità a quella esclusiva, tenendo ferme le diversità che 
emergono sul piano squisitamente processuale.  
Si tratta, peraltro, di un processo inevitabile, probabilmente destinato a 
stimolare una graduale evoluzione complessiva dell’intero giudizio 
amministrativo e da ispirarne almeno in parte la conformazione alla «logica 
della spettanza»
7
. 
 Punto su cui concentrare l’attenzione sono poi, le perplessità manifestate
8
 in 
merito alla tesi che identifica le controversie risarcitorie con una nuova 
«materia» devoluta alla giurisdizione esclusiva. 
Si è in particolare evidenziata la difficoltà di ipotizzare una «materia» senza 
confini, non delimitata da un parametro di tipo contenutistico specifico ed 
omogeneo, ma stabilita solo dalla specificità del potere cognitorio e decisorio 
ascritto al giudice: una materia, peraltro, del tutto «trasversale», destinata 
talvolta ad integrare la giurisdizione di legittimità e quella di merito, talaltra ad 
affiancarsi alle altre materie devolute alla giurisdizione esclusiva. 
Non è mancato però chi ritiene l'ammissibilità di una interpretazione evolutiva 
del concetto stesso di «materia» ex art. 103 della Costituzione, elaborata non 
con riferimento ad un ambito contenutistico ben definito ma in considerazione 
di differenti parametri, quale può essere quello relativo alle modalità 
                                                 
7
 Tesi sostenuta da GAROFOLI R., RACCA G.M., DE PALMA  M., Responsabilità della p.a. e 
risarcimento del danno davanti al giudice amministrativo, Giuffrè editore, 2003. 
8
 A riguardo si veda CARINGELLA F., DE NICTOLIS R., GAROFOLI R., POLI V., Il riparto di 
giurisdizione, Giuffrè editore, 2005.