Il rinvio presidenziale della legge di riforma dell'ordinamento giudiziario

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Oltre a quella di rappresentare l’unità nazionale, la Costituzione attribuisce 
al Presidente della Repubblica altre funzioni e poteri, propri di una 
Repubblica parlamentare e non presidenziale, alcuni formali, ma altri 
sostanziali e molto importanti per la vita politica e istituzionale del Paese. 
Prima di assumere le sue funzioni, presta giuramento di fedeltà. 
 
Ai sensi dell’art. 87 Cost.: 
 
 ξ  Può inviare messaggi alle Camere 
 ξ  Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione 
 ξ  Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di 
iniziativa del Governo 
 ξ  Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i 
regolamenti 
 ξ  Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione 
 ξ  Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato 
 ξ  Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati 
internazionali, previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere 
 ξ  Ha il comando delle forze armate, presiede il Consiglio supremo di 
difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra 
deliberato dalle Camere 
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 ξ  Presiede il Consiglio superiore della magistratura 
 ξ  Può concedere la grazia e commutare le pene 
 ξ  Conferisce le onorificenze della Repubblica. 
 
Inoltre può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola 
di esse. Nomina il Presidente del Consiglio e, su proposta di quest’ultimo, i 
ministri. Quindi i suoi poteri influiscono sull’attività delle Camere, sulla 
funzione esecutiva e sulla sfera giudiziaria. Non è responsabile degli atti 
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o 
per attentato alla Costituzione. In tali casi è messo in stato d’accusa dal 
Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri. 
  
1.1.2  LE POSIZIONI IN DOTTRINA 
 
Nella dottrina italiana è divenuta dominante la configurazione garantistica 
del Presidente della Repubblica, secondo cui il Capo dello Stato viene ad 
assumere la figura e il ruolo di supremo garante della Costituzione. A tale 
concezione si oppone quella che vede il Capo dello Stato come struttura, in 
via normale o in via eccezionale, governante. 
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La ricostruzione della figura e del ruolo del Presidente della Repubblica 
come struttura di garanzia costituzionale  risale, nella prima formulazione, 
all’entrata in vigore della Costituzione. A sostegno di questa tesi 
garantistica, il Rossano ad esempio, ha riconosciuto al Presidente una 
posizione prevalentemente di controllo, che si esprime anche con la 
possibilità del rinvio della legge alle Camere o con l’eventuale richiesta di 
riesame dei propri atti rivolta al Governo, in una visione che si traduce in 
un bilanciamento tra i poteri in un reciproco condizionamento. La volontà 
del Presidente presuppone, quindi, già formati gli atti da promulgare o da 
emanare. E ciò in coerenza, del resto, con le previsioni costituzionali che 
attribuiscono la funzione legislativa al Parlamento (art. 70 Cost.) e soltanto 
in casi eccezionali al Governo ( art. 76-77 Cost.) e mai al Presidente della 
Repubblica.
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A questa concezione si oppone quella sostenuta dall’Esposito che muoveva 
contro le tesi garantistiche definendole polemicamente “concezioni 
mistiche”, criticando la posizione di organo imparziale del Capo dello 
Stato. Di conseguenza , secondo tale autore, la posizione del Capo dello 
Stato non differisce affatto dalle altre istituzioni per la qualità del potere 
esercitato, ma al contrario come le altre può far valere le proprie direttive, 
tendenze, opinioni e orientamenti. L’Esposito gli riconosce un ruolo 
                                                 
1
 Rossano –  Voce Presidente della Repubblica,  Enc. Giur. Volume XXIV – Roma, 
Treccani, 1991 
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preminente solo in casi eccezionali: il Capo dello Stato avrebbe la 
possibilità di trasformarsi, in periodo di crisi, da Capo formale in Capo 
effettivo dello Stato.
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Alla concezione garantistica si oppone un’altra tesi, che muovendo da una 
delle molteplici interpretazioni della teoria del “potere neutro” del Capo 
dello Stato, finisce per confluire in una concezione politicizzante del 
Presidente della Repubblica. Secondo tale opinione sostenuta da 
Baldassarre, il Capo dello Stato è “potere neutro” non nel senso che prende 
decisioni fondamentali (come invece sostenuto da Esposito) ma nel senso 
che è un potere che sta in mezzo a poteri attivi per moderarli e quindi 
adempirebbe funzioni di moderazione, di relativizzazione delle 
contrapposizioni politiche, nonché di superamento di conflitti politici che 
potrebbero impedire il buon funzionamento del sistema costituzionale. 
                                                 
2
 Esposito – Voce Capo dello Stato, Enc. del dir. Volume VI – Milano, Giuffrè, 1960 
 
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1.2  LA PROMULGAZIONE NEL 
PROCEDIMENTO  LEGISLATIVO 
 
1.2.1  PREMESSE  
 
E’ necessario rilevare l’importanza fondamentale del riconoscimento di un 
diritto di partecipazione, in qualsiasi forma, al Capo dello Stato nel 
processo legislativo. 
In ogni ordinamento statale uno dei punti di maggiore importanza è quello 
che attiene alla formazione delle leggi, in particolare ciò che concerne gli 
organi cui appartiene il potere di legiferare. In particolare già con la 
rivoluzione francese la “separazione dei poteri”, accennata da Locke e 
teorizzata da Montesqiueu, troverà attuazione in larga misura, se pure con i 
diversi adattamenti, nelle forme di governo degli Stati contemporanei. 
Secondo tale teoria, nell’ambito di un ordinamento statale, ciascun organo 
esercita la sua competenza in via tendenzialmente esclusiva, senza 
condizionamento degli altri organi. Un esempio di rigida applicazione del 
principio della separazione dei poteri è dato dalla Costituzione americana, 
dove Congresso (organo legislativo) e Presidente (organo esecutivo) non 
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sono legati da alcuna relazione fiduciaria. Diversamente accade nelle forme 
di governo parlamentare dove sono previsti strumenti di collegamento e 
coordinamento tra i vari organi, in base ad una applicazione attenuata della 
separazione dei poteri. Nelle forme di governo parlamentare vediamo 
quindi che l’Esecutivo e il Legislativo sono raccordati da un rapporto di 
fiducia che presuppone l’esistenza o la creazione di una maggioranza 
parlamentare d’appoggio politico al governo; accanto ai due poteri si 
colloca il Capo dello Stato (monarchico o repubblicano) escluso dalla 
funzione di governo e investito invece di funzioni di controllo non 
giurisdizionale e anche di intervento attivo ai fini di garanzia 
costituzionale. Con il referendum del 1946, la scelta della Repubblica e 
l’entrata in vigore della Costituzione, anche la posizione del Presidente 
della Repubblica risulta strettamente collegata con la forma di governo 
adottata. Ciò non vuol dire che egli non sia titolare di funzioni rilevanti. 
Il nostro attuale sistema di Governo parlamentare tende a  realizzare un 
equilibrio fra i tre organi costituzionali politici, per questo non può 
affermarsi che esista netta prevalenza di uno di essi sugli altri. Tuttavia una 
spiccata rilevanza è affidata al Parlamento. La Costituzione, per realizzare 
l’equilibrio tra i tre organi costituzionali, affida al Presidente della 
Repubblica un’altissima posizione nella vita dello Stato. 
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Infatti egli assume spesso un ruolo di “equilibratore” nella delicata sfera dei 
rapporti tra le autorità statali. Il suo compito essenziale nel processo 
legislativo è di assicurare la difesa dei fondamentali interessi dello Stato 
che risultano dalla Costituzione e di favorire  l’adeguamento dell’azione 
degli organi costituzionali politici alle istanze unitarie della società 
nazionale.
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 E’ l’unico organo abilitato ad avere una visione superiore e 
coordinata degli interessi costituzionali e dello Stato, valori questi 
intangibili del sistema democratico. E’ proprio in questa prospettiva che si 
inquadra, dunque, il suo potere di promulgazione. 
1.2.2  LA FUNZIONE LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE 
 
 
 
                                                 
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  Bozzi A. – Note sul rinvio presidenziale della legge, Riv. trim. dir. pubb.– Milano, 
Giuffré, 1958 , pag 747 
 
 
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In questo schema sull’iter di formazione di una legge si evidenzia come su 
di un progetto di legge, approvato nell’identico testo da Camera e Senato, 
interviene il Presidente della Repubblica attestando che un certo testo è 
stato approvato quale legge e ne ordina la pubblicazione e l’osservanza; in 
ossequio dunque ad un sistema parlamentare che attribuisce alle Camere il 
potere legislativo (ed eccezionalmente al Governo). 
In sede di Assemblea Costituente la promulgazione appariva 
strutturalmente come attività integrativa e accessoria rispetto a quella del 
Governo, perché sopravveniva sull’atto governativo già formato in tutti i 
suoi elementi. L’istituto della promulgazione presentava tutte le 
caratteristiche di una funzione di controllo; di un controllo giuridico, non 
libero, vincolato dal diritto, e più precisamente dalla Costituzione. Tale 
funzione si riproduceva non solo in sede di promulgazione della legge, 
come appena rilevato, ma anche nell’attività esercitata dal Presidente della 
Repubblica in occasione dell’esercizio delle altre sue attribuzioni. 
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La Costituzione attribuisce al Presidente il potere di promulgare le leggi 
all’art. 87 mentre l’art. 73, oltre ad affermare la medesima attribuzione, 
contiene la disciplina per l’esercizio di tale potere. Disciplina che attiene, 
innanzitutto, alla fissazione del termine di promulgazione (un mese dalla 
                                                 
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 Galeotti S. – Il Presidente della Repubblica: struttura garantistica o struttura 
governante? – Scritti  per Crisafulli – Milano, Giuffré, 1985, pag. 277 
 
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loro approvazione) e alla collocazione della promulgazione come fase 
intermedia tra l’approvazione parlamentare della legge e la sua successiva 
pubblicazione. Se le Camere, tuttavia, ne dichiarano l’urgenza, la legge è 
promulgata nel termine da essa stabilito. Il termine di promulgazione 
risulta, quindi, variabile alla duplice condizione che ciascuna Camera 
deliberi a maggioranza assoluta l’urgenza della legge e che nel testo di 
quest’ultima sia inserita la disposizione che fissa un termine diverso da 
quello generale fissato dal comma 1 dell’art. 73. La determinazione 
concreta del periodo durante il quale si deve procedere alla promulgazione 
(o al rinvio) pone il problema dell’individuazione del dies a quo di tale 
periodo. Al riguardo vi potrebbero essere due interpretazioni: 1) che tale 
termine decorra dall’approvazione comunicata al Presidente della 
Repubblica. Tale interpretazione si basa sull’esigenza di assicurare sempre 
al Presidente il tempo sufficiente per valutare e studiare la legge, per 
decidere se promulgarla o rinviarla. Si basa, cioè, sulla premessa secondo 
cui il termine fissato per la promulgazione o per il rinvio ha l’esclusiva 
funzione di garantire l’esercizio dei poteri attribuiti al Capo dello Stato 
dalle disposizioni costituzionali; 2) che il termine di promulgazione 
rappresenta una garanzia nei confronti delle Camere e soltanto 
accessoriamente ed eventualmente nei confronti del Presidente della 
Repubblica. Quindi il dies a quo coincide sempre col giorno di 
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approvazione della legge da parte della Camera che interviene per ultima. 
Di conseguenza, il termine di promulgazione, per il fatto di costituire 
soprattutto strumento di garanzia per le Camere, ha valore perentorio. Il 
Presidente, indipendentemente dal periodo di tempo rimasto a sua 
disposizione, sarà tenuto a promulgare la legge entro il termine stabilito in 
generale dall’art. 73 o entro quello eventualmente più breve stabilito dalle 
Camere. Per ciò che concerne invece le leggi di conversione dei decreti 
legge (ex. art. 77), secondo parte della dottrina, il termine non può essere 
quello generale di trenta giorni. Tale teoria si fonda soprattutto sui dati 
forniti dalla prassi, secondo la quale il Presidente della Repubblica 
promulga sempre le leggi di conversione entro il termine di sessanta giorni 
fissato dall’art. 77 Cost., senza mai pretendere di avvalersi aggiuntivamente 
del termine di trenta giorni ex art. 73 Cost.
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 Cicconetti – Voce Promulgazione, Enc. Giur. Vol. XXIL – Roma, Treccani, 1991