Il regionalismo differenziato alla prova della sua attuazione

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INTRODUZIONE 
In questa tesi si analizza il comma 3 dell’art. 116 Cost. introdotto nel testo 
costituzionale dall’art. 2 della l. cost. n. 3 del 18 ottobre 2001. L’art. 116, co. 
3, Cost. prevede il c.d. regionalismo differenziato, ovverosia la possibilità di 
attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto 
ordinario, ferma restando la peculiare posizione delle Regioni a statuto 
speciale (art. 116, co.1, Cost.). 
Il primo capitolo si apre con un excursus storico della vicenda del 
regionalismo differenziato in Italia: dalla caduta del regime fascista alla l. 
cost. 18 ottobre 2001 n. 3; poi si delineano i caratteri del modello del 
regionalismo differenziato. 
Nel secondo capitolo si analizzano le varie fasi del procedimento previsto 
dall’art. 116, co. 3, Cost. Si affronta il tema riguardante la previsione di un 
preliminare referendum volto a promuovere un pronunciamento popolare 
sulla necessità di avviare la procedura di regionalismo differenziato. 
Nel terzo capitolo si affronta, da un punto di vista prevalentemente 
giuridico, il tema del finanziamento delle funzioni dell’autonomia 
differenziata. 
Nel quarto capitolo si trattano gli ambiti materiali cui possono applicarsi le 
“ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” di cui all’art. 116, co. 
3, Cost. 
Infine, nell’ultimo capitolo viene descritto il percorso di attuazione dell’art. 
116, co.3, Cost., che, tuttavia, al momento in cui si scrive, nessuna Regione 
ha portato a compimento.
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CAPITOLO I 
Il regionalismo differenziato: una premessa 
 
Sommario: 1. Introduzione ‒ 2. Dalla Costituzione del 1948 alla l. cost. n. 3 
del 2001 ‒ 3. Il modello di regionalismo differenziato. Profili teorici 
 
1. Introduzione  
I paragrafi che seguono trattano del regionalismo differenziato sotto due 
aspetti, innanzitutto storico, ossia, partendo dalle “specialità” come prima 
forma di differenziazione tra le Regioni, per poi sottolineare che nella prassi 
ha prevalso un regime uniforme delle autonomie territoriali a cui il 
legislatore, a partire dagli anni novanta del secolo scorso e sotto la spinta 
dell’Unione europea, ha cercato di porre rimedio con una serie di riforme 
volte a riorganizzare l’ordinamento nazionale sulla base dei principi di 
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. L’altro aspetto è quello 
teorico, che cerca di spiegare in che cosa consiste la c.d. “clausola di 
asimmetria” introdotta dalla l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3. 
 
2. Dalla Costituzione del 1948 alla l. cost. n. 3 del 2001 
Fin dai tempi immediatamente successivi al crollo del fascismo si erano 
andate aggregando istanze volte all’ottenimento di forme particolari di 
autonomia. Le ragioni adottate a sostegno delle varie rivendicazioni 
autonomistiche si basavano in primo luogo sulla presenza, molto accentuata 
in Sardegna e in Sicilia, di tendenze separatiste
1
 alle quali il Governo cercò 
di rimediare dotando queste Regioni di organi provvisori: un alto 
commissario, nominato dal Presidente del Consiglio, affiancato da una 
consulta regionale rappresentativa delle organizzazioni politiche, 
                                                            
1
 L. PALADIN, C. CRISAFULLI, Commentario breve alla Costituzione, Padova, Cedam, 
1990, p. 689.
6 
 
economiche, sindacali e culturali locali. Nonostante ciò la situazione della 
Sicilia non migliorò, così venne concesso all’isola un ordinamento 
autonomo con uno statuto speciale, elaborato da una commissione istituita 
appositamente dalla consulta regionale e adottato quasi integralmente dal 
governo nazionale col d.lgs. lgt. 455/1946. 
Nel 1945, al fine di fronteggiare i problemi legati alle particolari condizioni 
geografiche, economiche e soprattutto linguistiche della popolazione 
valdostana fu istituita la “circoscrizione autonoma” della Valle d’Aosta, 
nuovo ente pubblico territoriale dotato di competenza amministrativa in 
determinate materie.  
Nel 1946, con l’accordo De Gasperi-Gruber, i capi di governo italiano e 
austriaco riconobbero particolari condizioni di autonomia alle popolazioni 
di lingua tedesca della provincia di Bolzano. 
Nel medesimo periodo, con il referendum istituzionale del 2 giugno 1946, 
svolto a suffragio universale e diretto, fu stabilito che la forma istituzionale 
dello Stato fosse quella repubblicana e si elesse un’Assemblea Costituente 
incaricata di stabilire il nuovo assetto costituzionale. 
Il dibattito fu senz’altro condizionato da quelle prime già maturate 
esperienze di tipo regionale che avrebbero poi rappresentato, assieme al 
Friuli Venezia Giulia, le uniche forme differenziate di autonomia
2
. 
Per rispondere alle specifiche esigenze di questi territori i Costituenti 
decisero di istituire un modello regionale, generalmente collocabile tra uno 
Stato federale e uno accentrato
3
, con un sistema di autonomie regionali 
ispirato a un modello di regionalismo parzialmente differenziato
4
 o duale 
caratterizzato dalla presenza di Regioni di diritto comune (o ad autonomia 
ordinaria) che sono destinatarie di una disciplina generale dettata dal Titolo 
V della Parte II della Costituzione e Regioni ad autonomia differenziata (o, 
                                                            
2
 R. BIN, G. FALCON (a cura di), Diritto regionale, Bologna, il Mulino, 2016, p. 71-72. 
3
 A. CARIOLA, F. LEOTTA, Art. 116, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura 
di), Commentario alla Costituzione, vol. III, Torino, 2006, p. 2180. 
4
 E. DE MARCO, Lo Stato istituzionalmente decentrato tra Costituzione e realtà, in 
Rassegna Parlamentare, 2004, fasc. 2, p. 490.
7 
 
meglio, ad autonomia speciale) che sono destinatarie di una disciplina 
derogatoria (rispetto alla disciplina generale dettata per le Regioni nel Titolo 
V) che è prevista per ciascuna Regione speciale dal rispettivo statuto avente 
la forma della legge costituzionale ai sensi dell’art. 116 Cost.
5
. 
Nei fatti si è affermato un regime uniforme delle autonomie territoriali
6
 con 
la piena omogeneità di regime delle Regioni speciali con quelle ordinarie
7
. 
A ciò hanno indotto diversi fattori, il primo dei quali era la sostanziale 
compattezza delle classi politiche regionali con quella nazionale e l’esistenza 
di un assetto partitico che guardava al livello statale di governo come a 
quello di esclusivo riferimento per ogni scelta di un qualche rilievo, anche 
se a ricadute prettamente locali; la circostanza che la forma di governo 
regionale riproduceva appieno condizioni e modalità di funzionamento di 
quella statale; il fatto stesso che la carriera del ceto politico trovava naturale 
sviluppo solo in ambito nazionale sino a sottovalutare il livello locale, hanno 
costituito potenti elementi di omogeneità politica ed istituzionale e, di 
conseguenza, di configurazione del modello regionale.  
Non a caso, l’esperienza più interessante è stata per molto tempo quella 
altoatesina, appunto anche per la presenza di un assetto partitico diverso da 
quello esistente in ambito statale. 
All’omogeneità di quello speciale con il regionalismo ordinario hanno 
condotto, peraltro, altri elementi. L’attuazione del regionalismo nel 1970 
trovava le Regioni speciali quasi nella parabola discendente della rispettiva 
storia, mentre altre Regioni prendevano l’iniziativa politica nel clima di 
riforme che il regionalismo medesimo introduceva
8
; il modello complessivo 
è passato da un’originaria conformazione di tipo garantista-difensivo, 
                                                            
5
 F. PASTORE, Introduzione. La crisi del modello duale di regionalismo in Italia, in F. 
PASTORE (a cura di), Il regionalismo differenziato, Atti del Convegno di Cassino del 
5.04.2019, Padova, Cedam, 2019, p. 1-2. 
6
 L. ANTONINI, Il contesto italiano dell’uniformità e la prospettiva della differenziazione, 
in A. MASTROMARINO, J. M. CASTELLÀ ANDREU (a cura di), Esperienze di 
regionalismo differenziato. Il caso italiano e quello spagnolo a confronto, Milano, Giuffrè, 
2009, p. 3. 
7
 A. CARIOLA, F. LEOTTA, Art. 116, cit., p. 2185. 
8
 Op. ult. cit., p. 2185.
8 
 
rimasta solo nelle intenzioni del costituente
9
, nella quale le autonomie 
regionali erano viste come un possibile limite alle derive autoritarie dello 
Stato e quindi connotate da un ruolo frenante
10
, ad una forma di 
regionalismo cooperativo tutt’altro che limpida e lineare
11
: allorquando il 
modello cooperativo si è affermato, lo stesso ha quasi di necessità assunto 
una dimensione riferita generalmente a tutte le Regioni ed in un movimento 
a guida di quelle politicamente più forti
12
. Il paradosso del metodo implicato 
nel regionalismo dell’uniformità, peraltro è stato quello di non essere 
riuscito, nonostante i vari decenni d’applicazione, a garantire l’unificazione 
delle condizioni di vita. Sulla scorta di questa esperienza deludente, 
funzionale più all’egualitarismo che all’eguaglianza, a partire dagli anni 
novanta del secolo scorso ha cominciato a trovare spazio la prospettiva della 
differenziazione, sebbene all’interno di un panorama ancora fortemente 
orientato alla logica dell’uniformità. Più precisamente, l’art. 3 della l. n. 142 
del 1990, in una prospettiva di “coordinamento garantito”, era diretto a 
favorire la devoluzione di tutte le funzioni regionali non aventi carattere 
unitario agli enti territoriali, mettendo contestualmente la Regione in 
condizione di calibrare l’assetto delle funzioni in relazione alle 
caratteristiche delle popolazioni e dei territori. In questo modo la Regione 
poteva porsi come l’ente di riferimento del sistema delle autonomie locali, 
mentre l’uniformità dei principi previsti dalla stessa legge n. 142 veniva 
modulata con una possibilità di differenziazione degli assetti. 
La rottura dell’uniformità del regime locale dei precedenti ordinamenti e la 
possibilità di configurare la Regione come “centro propulsore e di 
coordinamento del sistema delle autonomie”
13
, era stata poi confermata 
dalla Corte costituzionale nella sent. n. 343 del 1991, dove l’ente regionale 
era stato riconosciuto come un punto di sintesi tra l’uniformità dei principi 
                                                            
9
 L. ANTONINI, Il contesto italiano dell’uniformità e la prospettiva della differenziazione, 
cit., p. 3. 
10
 L. ANTONINI, Il regionalismo differenziato, Milano, Giuffrè, 2000, p. 8. 
11
 L. ANTONINI, Il contesto italiano dell’uniformità e la prospettiva della differenziazione, 
cit., p. 3. 
12
 A. CARIOLA, F. LEOTTA, Art. 116, cit., p. 2186. 
13
 L. ANTONINI, Il contesto italiano dell’uniformità e la prospettiva della differenziazione, 
cit. p. 5.