Il regime giuridico della pesca

Introduzione 
 11
un settore che si fonda su risorse ittiche vive, che non sempre sono fisse e che 
devono essere rispettate per la loro unicità e per la loro dinamicità.  
Attuare politiche di ricerca per fini strettamente nazionalistici non porta a 
nulla, senza che non vi sia un’attenta supervisione centrale. Pertanto, è ovvio che 
conoscere le realtà esistenti nei nostri mari non può non significare che rispettarle, 
dovendo anche trarre da esse un sostenibile vantaggio economico.  
Creare delle nuove attività legate alla pesca, quali, ad esempio, la cura delle 
acque, la maricoltura, non può che rafforzare la necessità di attuare delle politiche 
produttive e non si possono prendere in considerazione solo i lati strettamente 
lucrativi, ma bisogna fare delle serie valutazioni di impatto ambientale.  
Promuovere attività come il pescaturismo non deve significare disinteressarsi 
totalmente dell’ambiente. La linea da seguire può sembrare banale. ma è quella 
della legge approvata recentemente in Italia e che deve far riflettere chi fa turismo 
da diporto. Non si può pretendere di mangiare dell’ottimo pesce in barca, se un 
attimo prima si è versato l’impossibile in mare.  
Approfondendo questo tipo di ragionamento, si dà per certo che non si potrà 
avere dell’ottimo pesce, se non si controllano i mangimi che vengono usati nella 
maricoltura. Una realtà da raggiungere deve essere sempre e comunque la 
garanzia del prodotto per il consumatore e per fare ciò è necessaria una 
trasparenza dall’inizio della filiera fino alla fine. 
Inoltre, se si dà un occhio ai prezzi del pesce, si nota che è in continuo 
aumento. Questo è un fenomeno che richiederebbe la trattazione accurata in uno 
Il regime giuridico della pesca 
 12
specifico lavoro, e questa non è l’occasione adatta per discuterne le cause, 
peraltro, numerose. È opportuno agire, invece, sui fenomeni quali, ad un esempio, 
la pratica dei rigetti in mare, operati a scopo semplicemente economico: a nulla 
serve far aumentare il prezzo del pesce e privare il consumatore di un alimento 
che non può mancare in una corretta alimentazione.  
La lista delle problematiche da affrontare potrebbe continuare all’infinito, 
perché l’oggetto della pesca, non solo è vivo e dinamico ma lo è l’intero settore. 
Le associazioni dei consumatori, le istituzioni regionali, nazionali, internazionali, 
le associazioni di pescatori rappresentano soggetti con differenti interessi che si 
scontrano continuamente, poiché i cambiamenti tecnologici, naturali, scientifici, 
economici, sono repentini; il loro corso dovrebbe essere regolato. 
Oramai, la considerazione che le risorse ittiche vive costituiscono un bene 
limitato di ampia rilevanza è indiscussa. La sfida viene dal modo di sfruttare al 
meglio questa risorsa e per fare ciò occorrono anche delle scelte difficili, come 
quelle che ha attuato l’UE,  ponendosi contro numerose associazioni di pescatori. 
Ma, come in molti altri ambiti, il segreto per venire a capo dei numerosi problemi 
qui elencati è quello di arrivare alla soluzione in modo condiviso. Bisogna 
allargare i propri orizzonti anche se questa scelta può essere dura, bisogna 
discutere questi problemi non solamente su tavoli interregionali, nazionali, ma 
soprattutto internazionali. Attuare delle misure, che sono realmente condivise da 
tutti, evita problemi legati ad esempio alle bandiere di comodo o a contenziosi di 
Introduzione 
 13
diritto internazionale, simili a quello italo-tunisino per la zona di mare di 
Lampedusa.   
Fortunatamente l’UE sta svolgendo un grande lavoro, prendendo anche in 
considerazione la necessità di garantire dei redditi confacenti alle esigenze dei 
pescatori.   
Il 1° gennaio 2003, a distanza di poco meno di due anni dalla pubblicazione 
del Libro Verde, è finalmente entrata in vigore la riforma della Politica Comune 
della Pesca (PCP). Sono state  introdotte misure di lungo termine, piani 
pluriennali di ricostituzione e gestione degli stock, restrizioni alle misure di 
rinnovo e di ammodernamento delle navi da pesca, è stata semplificata la politica 
di gestione della capacità di pesca. 
Al fine di risolvere molti dei suddetti problemi, sono state elaborate delle 
proposte specifiche: il contenimento dell’impatto ambientale della pesca, la 
riduzione dei rigetti in mare, la lotta alla pesca illegale, la regolamentazione degli 
accordi di partenariato con i paesi terzi, la strategia per uno sviluppo sostenibile 
dell’acquacoltura, il piano di azione comunitario per la pesca nel Mediterraneo. 
La PCP ha avuto una grossa fortuna, ma comunque, devono essere risolti 
problemi che sono contingenti al nostro Paese. Essi rischiano di estendersi; come 
mostra l’indagine Ismea-ACNielsen che segnala nel 2002 una contrazione degli 
acquisti familiari di prodotti ittici addirittura del 10,1% in volume; la spesa 
complessiva ha riportato una flessione più contenuta (-3,5%), per effetto del 
sensibile aumento registrato dai prezzi medi al consumo (+7,4% su base annua). 
Il regime giuridico della pesca 
 14
Sicuramente sulle decisioni di acquisto delle famiglie italiane hanno continuato a 
pesare, come nel 2001, i forti rincari dei prezzi dei prodotti ittici.  
Pensare di risolvere questi problemi, solo utilizzando il piano triennale di 
pesca, è una mera illusione. Queste problematiche devono essere affrontate sotto 
tutti i punti di vista e aumentando anche il ruolo di competenza delle Regioni. 
Insomma, volendo duramente sintetizzare le sfide che riguardano la pesca 
moderna e che danno senso a questo lavoro,  si può fare riferimento a queste tre 
parole: Mediterraneo, Sostenibilità, Cooperazione. 
Tutte le politiche e le misure della pesca dovranno sempre essere lungimiranti 
e non essere solo il frutto di interessi di parte. A livello spaziale si devono 
coinvolgere tutte le forze istituzionali del Mediterraneo, si deve agire sulla scorta 
della naturale e tradizionale propensione dei pescatori di cooperare, di aiutarsi. 
Solo in questo modo saranno garantiti i loro redditi, si rispetteranno pienamente la 
fauna e la flora ittica, solo in questo modo sarà garantita realmente la loro 
sostenibilità. 
 
 
 
  
 15
 
 
 
 
CAPITOLO I 
IL REGIME GIURIDICO DELLA PESCA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Capitolo I : IL REGIME GIURIDICO DELLA PESCA 
 
 16
1.1 Cenni storici 
La pesca è una attività che ha origini remote, si può dire che inizi con la storia 
dell’uomo
1
. Sebbene sia una attività antichissima, nel corso dei secoli, pur 
conservando tutte le sue tradizioni, ha subito, nella stragrande maggioranza dei 
paesi del mondo, grandi trasformazioni che sono derivate dallo sviluppo 
tecnologico culturale dell’uomo. Si sono evolute, differenziandosi nel mondo, le 
tecnologie usate dai pescatori, la quantità e la qualità del pescato, così pure la 
definizione e la considerazione giuridica ed economica di tale attività. Fino ad una 
quarantina di anni fa, la pesca è stata considerata a livello giuridico, sempre 
accostabile alla attività di caccia (con analoghe caratteristiche tecniche e finalità 
economiche sfocianti quindi in una analoga disciplina giuridica).  Questo modo di 
considerare la pesca e lo ius piscandi deriva dal diritto romano
2
.  Le acque erano 
considerate res communis omnium, ma tutti gli animali viventi nella loro naturale 
libertà erano considerati tali fino a quando lo stato della libertà non mutava ad 
opera dell’uomo che li distoglieva dal precedente status quo. La facoltà di 
esercitare la pesca,  per tale ragione, si manifestava anche nelle acque private 
come del resto la caccia
3
. Il Pretore interveniva a tutelare la libera attuazione di 
una attività civica di pescare (o cacciare ) e non un diritto soggettivo. Quindi si 
poteva verificare che il Pretore condannasse il pescatore per essere entrato in 
                                                 
1
 Si rinvia al par. 2 per la definizione di “pesca “.  
2
 Da MARTINELLI e RABBENO “ La legislazione sulla pesca in Italia”, Torino, 1883 
3
 Questa tesi è stata ripresa anche nell’articolo 842 del nostro codice civile e nel R.D. 8 ottobre 
1931, n. 1604.  
1.1 Cenni storici 
 
 17
acque private, ma lasciava che egli tenesse i pesci che aveva pescato, perché egli 
li aveva “occupati” cioè aveva fatto cambiare il loro status quo. 
Oggi, come è facilmente intuibile, non è più così. Questa visione datata della 
pesca è stata rimossa, oramai, da molti anni; sarebbe impossibile concepire la 
pesca nell’attuale UE. E’ necessaria una regolamentazione chiara, anche se 
complessa, poiché in gioco ci sono gli interessi di molti Stati (sia gli attuali 
membri, sia quelli protagonisti dell’allargamento) e di tutti i loro cittadini.  
A testimonianza della grande considerazione che l’Italia ha sempre avuto nei 
confronti della pesca, si tenga presente che, ad unificazione avvenuta, si ebbe il 
primo intervento dello stato con il r.d. 22 dicembre 1861 n° 387 con il quale si 
estendeva a tutto il Regno la legislazione del Regno Sardo che risaliva al r.d. 9 
agosto 1827
4
.  Negli anni ’80 dell’800 si disciplinò per la prima volta la 
differenziazione tra pesca marittima e quella delle acque interne. Anche se questa 
divisione permane, quando oggi esaminiamo l’oggetto della pesca, la 
differenziazione tra pesca marittima e pesca fluviale sembra quasi banale, 
considerato lo sviluppo esponenziale delle tecniche di sfruttamento ittico. Negli 
ultimi anni dell’800, su questo argomento, si ebbe una proliferazione legislativa 
abbondante.  In epoca giolittiana si varò una legge che favoriva l’associazionismo, 
la formazione professionale gratuita, lo sviluppo dei mezzi di trasporto e 
conservazione del pescato, inoltre, anche se l’esigenza del sovrasfruttamento delle 
risorse non era sentita come ai nostri giorni, si punivano pratiche illegali come 
                                                 
4
 GERI: “La pesca marittima negli orientamenti evolutivi del diritto del mare” in AA.VV. “La 
pesca marittima negli orientamenti evolutivi del diritto del mare”, Napoli, 1988, pag. 41 e ss 
Capitolo I : IL REGIME GIURIDICO DELLA PESCA 
 
 18
l’uso della dinamite, dell’energia elettrica o di reti onnicomprensive (queste forme 
di tutela ancora permangono). Tale legge aveva lo scopo di far fronte alle esigenze 
alimentari della popolazione dell’epoca.  
Il r.d. del 8 ottobre 1931 n° 1604  T.U. sulla pesca
5
, si pone come spartiacque 
tra due epoche, quella del secolo precedente che era caratterizzata dalla 
regolamentazione amministrativa della attività della pesca e quella dei 
provvedimenti successivi a tale decreto che, invece, furono caratterizzati da 
interventi di sostegno.   Tra gli altri scopi il T..U. ha anche quello di sistemare e 
riorganizzare l’abbondante produzione legislativa del decennio precedente. Negli 
anni di governo autarchico la legislazione risente degli ideali corporativi 
dell’epoca e quindi si incentiva l’associazionismo ad adesione obbligatoria. Infine 
nel 1939 si istituì il Commissariato generale della Pesca, al quale fu affidato il 
coordinamento e la programmazione di tutte le norme e le attività di settore. Si 
attribuì al nuovo soggetto amministrativo un grande potere propulsore al fine di 
raggiungere l‘obiettivo della  sufficienza della produzione nazionale nei confronti 
della domanda potenziale di consumo.  
Dagli anni del dopoguerra fino ai primi anni ottanta segue una ricchissima 
legislazione, ma la sua caratteristica principale è che è lontana dall’essere 
sistemica e coordinata
6
. Le norme varate sono mirate a singoli scopi, senza 
seguire un piano generale ben definito. Di questi anni comunque è la legge n° 963 
                                                 
5
 CIGOLINI F. , Lineamenti e principi informatori del nuovo testo unico delle leggi sulla pesca, in 
Riv. Pe., 1933, pag 322 e ss 
6
 Si può trovare una analisi scrupolosa e cronologica nel lavoro “Profili della evoluzione 
normativa e sistematica della pesca marittima” di  MENGANO-VERDE  in AA.VV “Studi in 
memoria di Maria Luisa Corbino “, 1999, Milano 
1.1 Cenni storici 
 
 19
del 1965 poi modificata dal  d.p.R 18 marzo 1983 n° 219, nella quale tra le altre 
cose si sanciscono le differenze tra pesca subacquea, marittima, sportiva, 
professionale. E’ nella suddetta legge che troviamo per la prima volta nel nostro 
paese, seppure in forma embrionale, l’ottica garantistica che è il perno 
fondamentale della odierna normazione europea. Infatti, a protezione della 
riduzione delle risorse alieutiche, si fissano dei generici limiti sulle zone di pesca, 
sulle navi da usare e finanche sulle reti, inoltre si subordinano i pescatori a un 
permesso rilasciato dalle autorità marittime. 
Nel 1982 viene varato tramite la legge n° 41 del 17 febbraio, primo, di una 
lunga serie, il Piano per la razionalizzazione e lo sviluppo della pesca marittima
7
, 
si introduce il principio della programmazione nazionale e inoltre si fa un primo 
riferimento allo sforzo di pesca. Il legislatore si preoccupa di garantire un 
ripopolamento compatibilmente ad uno sfruttamento ottimale delle risorse 
biologiche; non a caso, a tal fine, si riprendono i metodi usati anche nella 219/83, 
dato che si legge nella premessa alla suddetta legge la volontà tra le altre di 
aggiornare la legge n. 963/1965, che a sua volta è la base della 219/83.   
Agli inizi degli anni novanta le competenze in materia di Pesca passano al 
Ministero delle Risorse Agricole, Forestali e Alimentari, mai come in questo 
periodo prolificano i decreti legge ed è quasi impossibile avere una sistemazione 
organica della materia. Sulla scia europea si fa sempre più forte l’esigenza di 
determinare le catture ammesse per ogni stock di pesci. 
                                                 
7
 Il testo originale della legge è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n° 73 del 27 marzo 1992 
Capitolo I : IL REGIME GIURIDICO DELLA PESCA 
 
 20
Di questi anni è l’intenzione del governo, già avviata con il primo piano 
nazionale, di dare una svolta pubblicistica a tali norme e infatti la legge 4 giugno 
1997 n° 143  attua una deregolamentazione di settore conferendo alle Regioni, 
alle province, ai comuni e alle comunità montane tutte le funzioni e i compiti in 
precedenza svolti dal Ministero delle Risorse Agricole, Forestali e Alimentari, il 
quale è destinato a svolgere solo discipline di coordinamento.  Nel 1998 con la 
legge n° 60 si attribuisce a questi enti il potere normativo in linea con il nuovo 
potere di autonomia di tali enti. 
La normazione modernissima di questi anni si basa sulle direttive dell’Unione 
Europea, tranne che per questioni specifiche alle quali in Italia si fa fronte nella 
maggioranza dei casi, con decreti ministeriali; un esempio è il  recentissimo 
decreto del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali che regola il periodo in 
cui è consentita la pesca del novellame di sardina e del rossetto per l'anno 2003 
 
1.2 Il diritto di Pesca 
Come si evince, senza ombra di dubbio, già dal primo paragrafo di questo 
lavoro, la Pesca, sia come materia giuridica, sia come attività, è sempre stata una 
materia in continua evoluzione, a partire dalla visione romanistica privatistica che 
contrapponeva lo ius piscandi  allo ius prohibendi che si applicava nelle peschiere 
o in piccoli laghi fino alla visione odierna di tale diritto come interesse legittimo. 
La visione del diritto di pesca come diritto legittimo trae origine da quella 
medioevale che lo concepiva come diritto esclusivo; già nel Medioevo, infatti, si 
1.2 Il diritto di pesca 
 
 21
concedevano licenze
8
 ai pescatori. Si pensi inoltre alla naturale interazione 
esistente tra rinnovamenti tecnologici e la creazione di nuove attività, così pure 
con la nascita di nuove norme. Non a caso si preferisce parlare di Pesca invece 
che di Diritto di Pesca, poiché sarebbe ancora più difficile darne una definizione. 
Per tale motivo si adotta comunemente la definizione economica del termine 
Pesca, più che tentare di darne una giuridica che soffrirebbe di una annunciata 
obsolescenza, data l’evoluzione rapida e complessa della materia, che come 
abbiamo visto il più delle volte si evolve sempre non organicamente.  
In prima battuta si può mutuare la definizione che ne dà la Dottrina. 
La Pesca è quella attività diretta a catturare esemplari di specie il cui 
ambiente naturale  o abituale sono le acque
9
.  
Questa definizione si deve leggere con tutte le precauzioni auspicate 
precedentemente; si pensi, solo per fare degli esempi lampanti, all’acquacoltura o 
alla pescaturismo,. Questa definizione sarà un punto di inizio da cui partire, 
poiché la determinazione attenta di questa materia sarà affrontata durante tutto il 
corso di questo lavoro. Per la sua natura, il regime della Pesca non è disciplinato 
da un singolo istituto ma anzi si frammenta in tanti istituti di diversa 
composizione, che pure la riguardano e che fanno capo alla materia 
amministrativa, alle materie specifiche oggettuali che la compongono, alle materie 
pubblicistiche internazionali. Inoltre il regime della materia di questa analisi si 
                                                 
8
 Queste licenze si chiamavano “ piscarie ” ed erano concesse per lo più a conventi,  comunità, 
singoli vassalli. L’argomento è sviluppato da FULTON “The Sovereignty of the Sea”, London 
1911 
9
 La definizione è coerente con l’articolo 1 della legge n° 963 del 1965 
Capitolo I : IL REGIME GIURIDICO DELLA PESCA 
 22
deve relazionare con il regime delle acque. Già i romani facevano distinzione tra 
acque private dei piccoli laghi e i piccoli bacini, dove per scopi alimentari esisteva 
il diritto di prohibere la pesca, dichiarando il bacino di proprietà del Popolo
10
. 
Oggi invece si parla, nelle acque marine, di zona economica esclusiva, di mare 
territoriale, e tante altre zone funzionali-territoriali con diversi regimi che devono 
scontrarsi con le esigenze economiche dei pescatori e con le norme che riguardano 
la Pesca. 
Se è vero che non possiamo definire specificamente cosa sia il diritto di 
Pesca, è pur vero che si può prendere atto, comunque, che nel corso degli anni è 
cambiata la considerazione dell’opinione pubblica dello sfruttamento delle risorse 
biologiche naturali (al di là che queste siano marine, fluviali o di lago), ciò ha 
radicalmente cambiato l’approccio. Se lo ius piscandi  nasce come diritto 
soggettivo, oggi è diventato un vero e proprio diritto legittimo, e inoltre ha 
acquisito enorme rilievo la parte oggettiva del diritto. Si può dire che questa 
trasformazione è avvenuta pienamente con l’articolo 4 della legge 17 febbraio 
1982 n° 41 Piano di Programmazione.  Esso recita: << Al fine di regolare lo sforzo 
di pesca sulla base della consistenza delle risorse biologiche del mare, il Ministro 
della Marina Mercantile può stabilire, tenuto conto delle indicazioni contenute 
nella prima parte del piano nazionale della pesca, il numero massimo delle 
licenze di pesca, suddivise a seconda delle zone di pesca, degli attrezzi utilizzati, 
delle specie catturabili, della distanza dalla costa e della potenza dell'apparato 
                                                 
10
 G. LONGHENA, voce Regime giuridico della pesca  ( Nuovo digesto italiano vol. IX, 1939, 
pag 102 ) 
1.2 Il diritto di pesca 
 
 23
motore installato sulla nave. Si intende per licenza di pesca un documento, 
rilasciato dal Ministero della Marina Mercantile, che autorizza la cattura di una 
o più specie in una o più aree da parte di una nave di caratteristiche determinate 
con uno o più attrezzi. La proprietà o il possesso di una nave da pesca non 
costituisce titolo sufficiente per ottenere la licenza di pesca>>. 
Questo articolo rappresenta una vera limitazione soggettiva a favore 
dell’interesse pubblico, è lo Stato che autorizza i pescatori alla loro attività e 
inoltre decide come e cosa catturare.  
Grandi questioni, oggi, riguardano l’oggetto della pesca, proprio per la nostra 
mutata concezione delle risorse biologiche naturali. Tutto questo è verificabile 
leggendo l’articolo 38 del Trattato di Roma, oggi di Maastricht il quale recita: 
 << Per prodotti agricoli si intendono i prodotti del suolo, dell’allevamento e 
della pesca >>. Nel Trattato quindi si dà grande rilevanza al fatto che i prodotti 
ittici rappresentano una grossa fonte alimentare. Non è un caso che la pesca 
dipenda dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali.  
Sia a livello funzionale che strettamente spaziale lo ius piscandi  non è più 
pensabile come una diritto regionale o nazionale,  ma al contrario è oramai un 
fatto di natura internazionale e, quindi, come tale, deve sottostare non solamente 
alle norme regionali o nazionali, ma anche a quelle dell’Unione. Ciò non si deve 
mai perdere di vista nell’approccio a questa materia.  
 
Capitolo I : IL REGIME GIURIDICO DELLA PESCA 
 24
1.3 L’oggetto del diritto di Pesca 
Il regime giuridico delle res, che formano oggetto dell’attività di pesca e più 
in generale  delle risorse delle acque, ha un posto preminente nello studio dei 
problemi giuridici della materia, e tra i numerosi aspetti che il problema comporta, 
la dottrina storicamente prende in esame la loro condizione di beni. È noto infatti  
che la dottrina generalmente non considera beni le cose che, nel loro stato 
naturale, sono prive di funzione economica e sociale, e ritiene che esse divengano 
beni solo con l’appropriazione, la occupatio
11
, cosicché le res nullius, nella loro 
condizione di natura, senza quest’ultima, non sarebbero beni in senso giuridico
12
. 
Si deve rilevare, tuttavia che, in generale, le risorse biologiche delle acque sono 
invece, beni anche in senso giuridico, in quanto, estranei ai soggetti che li 
utilizzano, possono formare oggetto di rapporti giuridici, avendo una precisa 
individuazione nel mondo esterno, presentando la possibilità di assoggettamento. 
Le risorse biologiche  e quindi l’oggetto della Pesca, sono generalmente 
considerate beni mobili, tra l’altro come beni mobili per anticipazione, e riguardo 
alla loro relazione coi soggetti della pesca, possono inoltre qualificarsi o come 
beni futuri, o addirittura come frutti.  
La non appartenenza di tali beni al soggetto pone in essere la tipica attività 
negoziale che si concreta con l’occupazione. 
                                                 
11
 Sulla natura della occupatio: BARASSI, Proprietà e comproprietà, 2
a
 ediz. Milano, 1951 
12
 Lo studio dell’assenza di rapporto tra soggetto e risorsa biologica è affrontato da  SAVIGNY, 
Diritto del possesso, Firenze, 1939 pag. 215; nonché da SCALFATI in Considerazioni sul furto di 
pesci, Riv. Pesca 1962 , 79