Il referendum nell'ordinamento regionale

 4
questo specifico punto non furono in certi casi nemmeno essi immuni 
da critiche
3
. 
Eppure se solo si andasse ad osservare quelle che erano le 
enfatiche disposizioni che accompagnarono, negli atti fondamentali, la 
disciplina della materia referendaria si potrebbe pensare che quello 
che abbiamo anticipato poc’anzi e che si andrà poi a riprendere più 
dettagliatamente, sia dettato da un eccessivo spirito critico. 
Questo perché aiutandoci con l’articolo 62 delle disposizioni 
statutarie della Regione Lombardia nel quale si definiva il referendum 
come “ elemento di collegamento organico tra la comunità regionale 
ed i suoi organi elettivi” o con l’articolo 69 di quello abruzzese che 
stabiliva come “la regione riconoscesse al referendum su leggi 
regionali il carattere di un fondamentale istituto democratico” , 
finendo poi con l’assunto dell’articolo 53 della Statuto del Piemonte 
secondo cui “il referendum su leggi, regolamenti e provvedimenti 
amministrativi contribuisce a realizzare il rapporto tra gli orientamenti 
che maturano nella comunità regionale e l’attività degli organi 
regionali”, il dato che si doveva trarre era di un ruolo fondamentale 
che si era deciso di affidare a tale strumento, tanto più in un ambito 
come questo che a detta di molti
4
 era sicuramente più confacente a 
vedere una maggiore sperimentazione ed utilizzazione di detti istituti. 
Come spiegare, allora, che né l’una né l’altra delle due 
situazioni si sono poi realmente verificate e che in realtà se da una 
parte non si è poi andati al di là della sostanziale riproposizione di 
quelli stessi strumenti già indicati dal Costituente, dall’altra, seppur 
come si cercherà di indicare nel capitolo relativo alla reale 
                                                          
3
 Si guardi ad esempio al fatto che quello pugliese era sul punto estremamente succinto.  
4
 Tra questi si citerà per il momento M. VILLONE “Gli istituti di democrazia diretta nella 
recente legislazione regionale” in Democrazia e diritto 1989 pag. 29 
 5
utilizzazione di essi in ogni singola regione un utilizzo dello strumento 
referendario lo si è avuto, è incontestabile però che si sia registrato un 
netto scarto non solo con l’esperienza statale ma anche con quella 
delle autonomie locali, seguendo alcune linee di pensiero
5
 sulle quali 
visto il tema di fondo non sarà possibile andare più in là di questo 
breve accenno,  
Molte sono state e sicuramente saranno ancora i tentativi di 
dare una spiegazione a queste incongruenze che, così come è possibile 
documentare, sono state da alcuni spiegate con le lacune che hanno 
accompagnato le leggi che tale istituto, in dettaglio, disciplinavano e 
su cui si cercherà di dar conto nel primo capitolo e che invece da altri 
sono state fatte risalire ad una scarsa qualità delle materie oggetto di 
leggi regionali, in via ipotetica abrogabili, per evidenziare come 
andando ad analizzarle attentamente si potesse notare un minore 
interesse alla promozione di referendum su di esse. 
Qui, invece, si è preferito percorrere una strada diversa, non 
necessariamente migliore, che potrebbe a mio parere aiutare a poter 
poi comprendere meglio tutte quelle osservazioni che si verranno a 
portare ad ogni singolo punto controverso con il quale  ci si verrà a 
confrontare. 
Per far questo, allora, si sono ripresi i lavori dell’Assemblea 
Costituente sull’articolo 75,  vedendo quali furono sul tema le diverse 
linee di pensiero, molto spesso del tutto trasversali alle varie correnti 
politiche e culturali presenti all’interno della stessa Assemblea,  che si 
ripresentarono puntualmente anche in occasione della discussione 
sull’oggetto di questo lavoro. 
                                                          
5
 Per una maggiore conoscenza di questo specifico tema si rimanda a AA.VV. “Referendum 
e democrazia diretta” in Reg. gov. loc. 1986   
 6
Prima di procedere con tale attività ho voluto ripercorrere 
molto brevemente quella che era stata la storia antecedente 
dell’istituto referendario in questo paese. 
Infatti, il tema del referendum e della sua immissione non era 
tema nuovo di cui dover discutere, poiché su di esso si era nel nostro 
paese già cominciato a  dibattere durante l’epoca liberale
6
. 
Già allora, in effetti, nacquero i primi dibattiti dottrinali aventi 
ad oggetto il referendum politico e la sua capacità di convivenza con il 
sistema di governo rappresentativo, un’osservazione che si ripeterà 
molte volte nel corso del tempo e la cui risposta sarà decisiva anche 
nel prosieguo  di questo lavoro, ma soprattutto si cominciò ad indicare 
come ambito di attività, particolarmente sensibile ad essere oggetto di 
tali consultazioni, quello cd amministrativo, tanto che già nel 1881 si 
ebbe la prima proposta legislativa tesa a prevedere votazioni popolari 
dirette a sottoporre al vaglio del popolo i più rilevanti impegni di 
spesa assunti dai Comuni urbani. 
Sul fronte invece del dibattito su referendum a carattere 
“statale”, un accelerazione si cominciò ad averla agli inizi del 1900 
allorquando da parte di esponenti di parte cattolica si intravedeva la 
possibilità di utilizzare questo strumento su questioni che essi 
indicavano di carattere morale
7
. 
La verità è allora che, non potendo parlare di un tema 
completamente nuovo sul quale dover dibattere, l’elemento che in un 
qualche modo fece pendere la bilancia verso un approccio improntato 
ad una concezione maggiormente restrittiva ed ad un risultato che 
come abbiamo sopra visto ha poi attirato molte osservazioni dubbiose, 
                                                          
6
Interessante sull’argomento quanto descritto da S. BASILE “Il referendum nell’Italia 
liberale” in Democrazia e referendum 1974   
7
 Si vedano gli interventi in quel periodo di Don Luigi Sturzo in  G. LEONE “Don Sturzo” 
Ed. Politica Popolare, Napoli, 1959   
 7
fu proprio un certo timore verso una possibile configurazione del 
popolo come soggetto capace di contrapporsi allo Stato accompagnata 
inoltre da non poche considerazioni di carattere esclusivamente 
politico. 
Il risultato fu così quello che venne fuori dai lavori costituenti, 
lavori che comunque erano partiti da basi profondamene diverse 
rispetto a ciò che si ebbe ad avere in ultimo. 
Infatti la primissima bozza su cui si trovò ad operare la seconda 
sottocommissione, la cd “bozza Mortati” aveva al suo interno non 
poche indicazioni positive. 
In essa si prevedevano intanto due diverse ipotesi di 
referendum ad iniziativa del Capo dello Stato con  atto controfirmato 
dal Presidente del Consiglio
8
, uno per sospendere una legge già 
approvata dal Parlamento ed un altro per dar seguito ad un disegno di 
legge respinto dal Parlamento, inoltre venivano ad essere incluse 
anche due ipotesi di consultazione ad iniziativa popolare, una per 
arrestare un procedimento legislativo, l’altra per abrogare una legge 
già entrata in vigore. 
Tale proposta, non trovò però l’accettazione della maggioranza 
dei componenti della seconda sottocommissione, tanto che il progetto 
che venne presentato dalla Commissione dei 75 alla presidenza 
dell’assemblea Costituente, non conteneva  i referendum ad iniziativa 
del Capo dello Stato, prevedendo invece una consultazione di tipo 
arbitrale per risolvere eventuali controversie tra i due rami del 
Parlamento su di un disegno di legge. 
                                                          
8
 Il Mortati insistette molto su questo punto proprio per evitare le critiche che invece si 
ebbero comunque in relazione alla nuova configurazione che si sarebbe delineata dei poteri 
presidenziali 
 8
In aggiunta a questo si venivano anche a prevedere un 
referendum di tipo sospensivo, che veniva cioè a sospendere l’entrata 
in vigore di una  legge già approvata dalle camere allorquando vi fosse 
stata entro quindici giorni dalla pubblicazione una richiesta 
referendaria, ed uno di tipo abrogativo, oltre naturalmente a quello 
riguardante le modificazioni territoriali, di cui parleremo nel  primo 
capitolo, ed a quello confermativo di leggi di revisione costituzionale 
 Questo progetto che aveva  comunque poco di quello delineato 
dal Mortati, venne però non considerato sufficientemente in linea al 
disegno complessivo che si era voluto creare cosicché, alla fine, si 
decise di mantenere unicamente tra tutti quelli proposti il referendum 
abrogativo. 
E’ allora di estrema importanza, al fine di quanto si è detto fino 
a questo momento, rileggersi alcuni degli interventi avvenuti sia in 
sede di commissione che in aula, che certamente influirono sulle 
decisioni appena descritte
9
 
  In ordine ai referendum sospensivi, ad esempio, la critica più 
frequente che si venne ad avere fu quella che una simile previsione 
avrebbe avuto come prima conseguenza lo snaturare il fulcro di un 
sistema parlamentare, come quello che si era disegnato, poiché la 
naturale conseguenza di una simile inclusione nella Carta 
Costituzionale sarebbe stata, a detta di chi era critico, quella di far sì 
che il popolo si sarebbe potuto sovrapporre alla volontà 
dell’assemblea, impedendo ai propri rappresentanti di “dare 
esecuzione alla sua volontà deliberata nella forma della legge”, 
creando il pericolo di organizzare, da parte di partiti di massa, un forte 
ostruzionismo extra - parlamentare anche perché l’unica limitazione 
che si veniva ad avere, l’esclusione per quelle leggi dichiarate urgenti 
 9
a maggioranza assoluta e quelle votate con una maggioranza dei due 
terzi, avrebbe in linea teorica riguardato ben pochi atti normativi. 
In ordine invece all’altra tipologia rimasta solo sulla carta, 
quella “arbitrale” le motivazioni che furono usate, con successo, per 
impedirne una sua immissione, furono dettate dal voler evitare 
un’alterazione delle figure degli organi costituzionali, in questo caso 
del presidente della Repubblica.  
In sintesi motivazioni che potevano tutte essere riconducibili ad 
una volontà tesa a far prevalere la centralità e delle istituzioni 
rappresentative e dei partiti di massa per i quali si temeva forse un 
qual certo pericolo di minore rappresentatività a fronte della 
possibilità di un utilizzo tanto diversificato di uno strumento come 
quello referendario
10
.  
Una simile spiegazione sarebbe poi suffragata sia dal fatto che 
la legislazione attuativa del principio costituzionale dovette attendere 
più di venticinque anni prima di vedere la luce sia dal fatto che in ogni 
caso essa costituì uno scossone per l’intero sistema se è vero che 
proprio in simultanea con l’aversi dei primi due quesiti referendari si 
ebbero i primi casi di scioglimento anticipato delle camere
11
. 
Tanto più che occorre altresì indicare come anche il fatto che  
proprio nel 1970 si ebbe l’approvazione della legge 352 non fu il 
frutto di un caso bensì la risposta da parte di un partito politico, la 
Democrazia Cristiana
12
, all’approvazione della legge sul divorzio che 
proprio da parte dei cattolici aveva subito forti critiche. 
                                                                                                                                                    
9
 Gli interventi più critici furono senza dubbio quelli degli onorevoli Perassi e Lussu 
10
 Proprio sul tema del rapporto tra referendum e partiti di massa A. BARBERA in 
“L’istituto del referendum” ci fa notare come ci fu una condivisione  delle possibili 
problematiche di convivenza tra Luigi Einaudi e molti esponenti del P.C.I.  
11
 Questa interessante annotazione è presentata da V. Onida in E. BETTINELLI (a cura di) 
“Referendum, ordine pubblico e Costituzione” Roma 1979 
12
 Si ritiene da parte di alcuni, infatti, che dietro l’approvazione di questa legge vi fu un 
tacito accordo tra maggioranza ed opposizione per cui la prima nel far approvare più 
 10
 Arrivando ora a dover concludere questi primi spunti di 
riflessione  e ritornando per un attimo a quello che era il presupposto 
da cui eravamo partiti, il cercare di dare una spiegazione preliminare 
alle contraddizioni con le quali ci verremo a trovare nel corso di 
questo itinerario teso ad analizzare l’istituto referendario all’interno 
dell’ordinamento regionale, attraverso considerazioni di carattere qui 
prettamente storico, ritengo che esse potranno essere ora, forse se non 
maggiormente giustificabili sicuramente meno incomprensibili, così 
come sicuramente lo è il disegno complessivo da cui i Costituenti 
vollero partire per delineare quelle che sarebbero dovute essere le 
linee fondamentali sulle quali poggiare tutta quanta l’articolazione 
costituzionale dello Stato e che non deve mai essere dimenticato 
soprattutto in relazione a  temi di così difficile attuazione come lo é  la 
partecipazione popolare.  
        
                                                                                                                                                    
rapidamente la legge n°898 del 1970 (quella appunto che introduceva nel nostro paese 
l’istituto del divorzio) otteneva  uno strumento che potesse poi permettere a quegli ambienti 
cattolici che più erano stati contrari a questa legge di poterne chiederne l’abrogazione. 
Favorevole a questa tesi oltre a A. BARBERA, op. cit, anche P. G. GRASSO in  “La 
questione del divorzio nell’evoluzione del diritto costituzionale” Milano 1982       
 11
 
CAPITOLO I 
I REFERENDUM REGIONALI NELLA 
COSTITUZIONE DEL 1948 E NEI PRIMI 
STATUTI 
 
 
 
1.1 I LAVORI DELL’ASSEMBLEA COSTITUENTE E 
LA PRIMA NORMATIVA SUL TEMA 
 
La storia dei referendum regionali altro non è che il risultato di 
una lunga evoluzione dottrinale e legislativa che si è snodata fin dal 
1946. 
Occorre per questo partire da ciò che avvenne non solo in 
Assemblea Costituente ma, ancor meglio, occorre evidenziare quelle 
che furono le lunghe ed appassionate sedute che avvennero in II 
sottocommissione sul tema. 
Qui, infatti, ci si venne a trovare, subito, davanti ad un primo 
quesito da risolvere, allorquando si dovette decidere se prevedere o 
meno in Costituzione una norma generale, la quale trovasse poi la sua 
attuazione nei singoli statuti
13
 o se preferire una semplice legge per 
tutti gli organi dello Stato a cominciare da quelli nazionale per 
arrivare poi a quelli locali
14
. 
                                                          
13
 La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, 
Camera dei Deputati – Segretariato generale, Roma 1970, pag. 1516, intervento del 
deputato Laconi (seduta del 13/12/1946) 
14
 Idem pag. 1518 intervento del deputato Fuschini (seduta del 13/12/1946) 
 12
Tale visione fu però da alcuni
15
 molto contrastata con la 
motivazione che una non uniformità avrebbe maggiormente garantito 
l’eventuale differente utilizzo di tale strumento tra le varie 
componenti, cosicché si arrivò all’inserimento nel progetto di un 
capoverso espressamente rivolto in tal senso, nel quale si faceva 
comunque salvo il rinvio alla disciplina esplicita di cui sarebbe stato 
competente ciascun statuto. 
Si decise quindi di far partire il dibattito dalla formula proposta 
dal Mortati “Gli statuti regoleranno l’esercizio dei diritti d’iniziativa e 
di referendum in armonia ai principi posti negli articoli precedenti. Gli 
statuti regoleranno altresì il referendum su determinati provvedimenti 
amministrativi”
16
 mentre continuavano le discussioni sul valore che 
tale strumento avrebbe dovuto avere all’interno del nascente 
ordinamento regionale soprattutto, come vedremo anche 
successivamente, in relazione a quale sarebbe dovuta essere la 
connessione tra previsione statale e regionale. 
Contemporaneamente, sempre da parte della sottocommissione, 
si stava cominciando a confrontarsi sulle singole tipologie referendarie 
che si sarebbero dovute prevedere. 
Qui, diventa di estremo interesse notare come la prima 
intenzione dei costituenti fosse quella  di prevedere un referendum che 
poco aveva di quella formulazione sancita poi dall’attuale articolo 
123. 
Infatti, la prima stesura dell’articolo 19 del progetto indicava la 
possibile previsione di un referendum che avesse la funzione di 
                                                          
15
 Idem pag. 1518  Interventi dei deputati Mortati e Perassi il quale fortemente sostenne che 
“può darsi che nella legislazione statale il referendum non abbia alcuna o scarsa 
applicazione il che non esclude affatto che nel campo più ristretto di Regioni possa invece 
avere vasta applicazione” 
16
 Idem pag. 1520 
 13
sostituire il controllo di merito su determinazioni deliberazioni della 
Regione che impegnassero il bilancio per più di cinque anni, in misura 
superiore al decimo delle entrate annuali
17
.  
Allorquando poi si passò dalla sottocommissione alla 
discussione in sede di Assemblea plenaria per la redazione, si arrivò 
ad una definitiva stesura avente come punto nevralgico la 
formulazione richiesta dal relatore Ambrosini il quale, volendo 
ribadire la strada, da qualcuno ipotizzata nella sottocommissione, della 
volontà di rendere i cittadini “partecipi di un controllo effettivo 
all’opera dei loro amministratori”, chiedeva la conferma di quanto 
ipotizzato in quella che poteva essere definita come “bozza Mortati” 
dove si prevedeva due diverse fattispecie referendarie. 
La prima presupponeva una funzione di controllo preventivo ed 
era suscettibile di essere richiesta anche dall’esecutivo regionale, la 
seconda aveva ad oggetto un atto già approvato e vedeva come 
soggetti promotori o una parte di Assemblea o un certo numero di 
elettori. 
L’Assemblea plenaria fu invece di parere contrario, negando 
così l’ipotesi di un referendum preventivo o sospensivo ed arrivando 
invece ad una stesura che è in definitiva quella dell’articolo 123 come 
arrivato fino ad oggi. 
Tale nuova stesura, fu però alla base di vivaci discussioni che 
nemmeno la dottrina è riuscita per molti anni a dissolvere. 
Questo perché si era in conflitto sul se si dovesse far valere il 
principio dell’obbligo dell’armonia con la Costituzione e con le leggi 
della Repubblica, sanciti entrambi nel comma precedente, anche in 
questo ambito.   
                                                          
17
 V. ATRIPALDI, Referendum regionale in Enc. Giur. Treccani, XXVI Roma, 1991, pag. 
2   
 14
In realtà il problema era molto più semplice di quanto potesse 
apparire, perché il non esplicito riferimento era dovuto esclusivamente 
ad una scelta per così dire stilistica che aveva comportato la  divisione 
di quello che era un unico comma in due distinti periodi
18
. 
Tuttavia il contrasto ebbe a continuare e vedeva da una parte 
chi negava qualsiasi potestà ad una legislazione statale in materia e 
dall’altra coloro i quali, invece, indicavano che l’istituto seppur a 
carattere regionale si sarebbe dovuto adeguare in toto alle previsioni 
sancite per quello statale, creando così una gerarchia ben definita
19
.  
Più moderatamente altra parte intendeva siffatto limite come 
riferito non a tutte le singole disposizioni legislative statali 
sull’argomento, ma a quelle tra di esse che venivano a prevedere 
principi generali
20
 e forse era proprio questa l’interpretazione più 
autentica visto anche il fatto che si era più volte in sede di II 
sottocommissione cercato di prevedere diverse elaborazioni delle due 
tipologie
21
. 
Allorquando però ci si trovò a dar vita alla prima vera prova 
normativa, la legge n°62 del 1953, la cd. “Legge Scelba”, il risultato, 
forse dovuto anche al fatto di non aver ancora precisato i contorni 
esatti entro i quali poter garantire un‘autonomia regionale, fu quello di 
avere una disciplina, per quanto a noi interessa, che vide, intanto, la  
                                                          
18
 Sul punto si veda F. PALERMO – F. COSENTINO, “La Costituzione italiana nei lavori 
preparatori”, Roma 1974, pag. 387 
19
 Per la prima ipotesi si veda M. SCUDIERO, “ Il referendum negli ordinamenti 
regionali”, Napoli 1971,pag. 37 mentre la seconda era fortemente sostenuta da R. BIAGI 
GUERINI “I modelli di referendum statale come limite ai referendum regionali”, in Giur. 
Cost., 1978 pag.820 
20
 In tal senso F. BASSANINI – V. ONIDA, “L’attuazione delle Regioni”, Roma 1970, 
pag.48 e V. CRISAFULLI, “Norme regionali e norme statali in materia di referendum” in 
Riv. Amm. 1955  
21
 Si vedano ad esempio le diverse proposte elaborate dal Mortati o i ripetuti interventi sul 
tema da parte del presidente della commissione per la Costituzione Meuccio Ruini “Per il 
referendum regionale vi possono essere ragioni in cui tutti sono unanimi anche se vi sono 
dubbi per il referendum nazionale” La Costituzione italiana, pag.1525  
 15
previsione del solo referendum abrogativo tra quelli che potevano 
essere contemplati nei singoli statuti
22
 ma, cosa forse maggiormente 
rilevante, esso veniva ricondotto in molte delle sue modalità alla 
disciplina referendaria statale. 
A tutto ciò occorreva aggiungere che nelle poche parti che, non 
facendo quanto detto sopra, davano autonomia normativa il risultato   
 fu quello di immettere una sostanziale “non autonomia”
23
 prevedendo 
molteplici ostacoli e norme dettagliate a tal punto che ogni singola 
fattispecie era, sostanzialmente, comunque data alla volontà statuale. 
Diversa, e meno travagliata, fu, invece, la genesi riguardante i 
referendum attinenti sia ad ipotesi di creazione di nuove regioni, 
l’articolo 132 che alla istituzione di nuovi Comuni o alla 
modificazione delle loro circoscrizioni e denominazioni. 
In questo caso il dibattito si incentrò quasi esclusivamente sul 
carattere più aperto possibile che tali decisioni avrebbero dovuto 
avere, proponendo quindi di prevedere che si dovesse, diversamente 
da quello che recitava la prima formulazione che vedeva l’organo 
regionale attore principale, far partire l’iniziativa dal basso e non 
dall’alto coinvolgendo le popolazioni interessate, con il sistema 
proprio di ogni democrazia di voto
24
. 
                                                          
22
 Questa poteva però non essere una novità assoluta visto anche quanto indicato 
precedentemente 
23
 Art. 3 “Lo statuto regionale deve contenere norme sul referendum abrogativo di leggi 
regionali, con le limitazioni e le modalità stabilite per il referendum abrogativo delle leggi 
dello Stato, salvo per il numero di richiedenti, che non deve essere inferiore ad un 
venticinquesimo degli iscritti nelle liste elettorali di comuni della Regione, relative ai 
cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. 
Art. 4 “Lo statuto regionale deve contenere norme sul referendum abrogativo di 
regolamenti regionali e di provvedimenti amministrativi di interesse generale della 
Regione, con le limitazioni e le modalità di cui all’articolo precedente. 
24
 Determinante in tal senso fu un emendamento presentato dal deputato Recca. 
 16
 
1.2 I REFERENDUM NELLE REGIONI A STATUTO 
SPECIALE  
 
Nello stesso momento in cui si denotava come la prima volontà 
nei confronti della ancora non nascenti regioni ordinarie, fosse tesa a 
non garantire ad esse un’autonomia molto accentuata, almeno per il  
tema che si sta qui trattando, occorre anche osservare ciò che accadeva 
in quelle regioni che, invece, erano già nate: le Regioni a statuto 
speciale. 
Il risultato che queste portarono non fu però di una tale 
eclatanza da poter far pensare che si potesse dar vita ad una stagione 
che contrastasse con quanto stava, nel contempo, avvenendo in 
Parlamento. 
Compiendo, infatti, un‘analisi sull’attenzione che ogni singolo 
statuto aveva posto in materia referendaria, il risultato finale non 
sarebbe potuto dirsi molto positivo, fatta una qualche particolare 
eccezione per la regione Sardegna, così come non meno perplessità 
suscitarono le successive leggi di attuazione emanate in seguito. 
Tralasciando, immediatamente, la Sicilia, che solo fino a pochi 
anni fa prevedeva nel suo statuto solo il referendum consultivo locale, 
riguardante però gli enti locali, la cui disciplina era  di competenza 
esclusiva dello statuto
25
, e per il quale è oramai notorio il fatto, da 
alcuni sostenuto, che non potesse aversi attività sostitutiva da parte 
dell’articolo 123 della Costituzione, per la ragione che nello statuto 
                                                          
25
 Art. 14 Statuto della Sicilia, in T. MARTINES “Gli Statuti delle regioni” Milano 1980 
pag.700