Il rapporto tra giustizia amministrativa e giustizia sportiva: distinzioni e connessioni

C a p i t o l o 1 
LA GIUSTIZIA SPORTIVA: I PROFILI DI 
SPECIALITÀ DELLA DISCIPLINA 
1. IL BENE “SPORT” COME INTERESSE GENERALE 
DELLA COMUNITÀ 
Il fenomeno sportivo da sempre ha rappresentato un interesse di 
portata generale, in quanto coinvolge diversi settori della società 
facendoli interagire tra di loro in una rete di mercato e di scambi che 
necessariamente devono essere regolati da norme e discipline 
giuridiche, con organi ed istituzioni ad hoc in modo da garantirne 
l’efficienza e la funzionalità. Al fine di garantire un regolare 
svolgimento di campionati sportivi è pertanto necessario che tali 
attività siano regolate nel rispetto delle regole del diritto internazionale 
e nazionale, intendendo l’attività sportiva come un mezzo per lo 
sviluppo della personalità dell’individuo, centro e principio 
fondamentale di ogni ordinamento giuridico.  
Lo Sport nasce come movimento, che da espressione prima di 
animus ludens homini, diventa gioco, e successivamente come 
espressione di animus belligerans hominis, si traduce in agonismo, che 
a sua volta inizialmente è occasionale, e poi si trasforma in 
programmatico
1
.  
Nella sua evoluzione il fenomeno sportivo si apre alle esigenze di 
predisporre un insieme di regole e norme,  e soprattutto di creare un 
apparato organizzativo prima semplice e lentamente sempre più 
complesso, fino a costituire un vero e proprio ordinamento giuridico 
proteso alla realizzazione di un fine particolare e speciale. 
                                                 
1
 Cfr. E. LUBRANO, L’ordinamento giuridico del Giuoco Calcio, Roma, 2004, pp. 15-20
Secondo il Giannini
2
, viene ammessa la natura ordinamentale del 
fenomeno sportivo, riconoscendo all’ordinamento sportivo le tre 
caratteristiche necessarie per configurarsi come tale, ossia la 
plurisoggettività, l’organizzazione e la formazione propria.   
Lo sport riesce a creare un ordinamento giuridico settoriale a 
formazione spontanea, ovvero non istituito dall’ordinamento statale, 
suscettibile di essere considerato dallo stesso, secondo la propria 
maggiore o minore capacità di autodeterminarsi e autolegittimarsi, 
stabilendo la misura della sua autonomia rispetto alla posizione di 
supremazia dell’ordinamento statale.  
Nel corso del XX secolo l’ambito del mondo sportivo si è 
notevolmente modificato, e si sono sviluppate numerose attività legate 
prettamente ad un fine economico
3
 attorno ad avvenimenti sportivi, 
campionati, manifestazioni che necessariamente coinvolgono ogni 
ambito della nostra società. 
Atleti e professionisti del settore, quando raggiungono livelli 
elevati rispetto allo standard dilettantistico, staccandosi quindi dal 
concetto di sport inteso come puro divertimento,  vengono retribuiti 
per le loro prestazioni e quindi possono oggi essere considerati dei 
lavoratori a tutti gli effetti.  
Tutto questo però comporta una selezione obbligata di alcune 
discipline sportive a svantaggio di altre, perché alcuni sport 
professionistici attraggono maggiormente di altri e quindi diventa 
difficile sostenere sport considerati “minori” che vengono praticati 
sempre meno. Sono notevoli i costi da sostenere per l’amatorialità 
dilettantistica e questo poi si traduce in una difficoltà effettiva per 
mantenere queste attività insuperabile senza l’intervento dello Stato.  
                                                 
2
 M.S. GIANNINI, Prime osservazioni sugli ordinamenti sportivi, in riv. dir. sportivo, 
1949, pp. 1-10 
3
 Cfr. F. SETACCIOLI, Ordinamento sportivo e ordinamento statale: spunti critici sulle 
possibili forme di interconnessione, in Riv. dir. sportivo n. 4, 2009, pp. 319-326: “Il sempre 
più crescente rilievo economico delle attività sportive ha condotto ad una grave crisi 
finanziaria degli organismi sportivi, costretti ad investimenti finanziari di entità nettamente 
superiore a quelli del passato: crisi che ha ispirato interventi legislativi tesi ad 
incrementare e a rendere più penetranti i controlli statali nel settore.”
Nella società italiana di fatto lo sport è una delle attività più 
diffuse, soprattutto tra i giovani, ai quali lo sport diffonde i valori di 
lealtà e lo spirito di squadra sin dall’età scolastica, e le istituzioni 
delegando l’attività sportiva ad associazioni sportive private, 
permettono di istruire i giovani ad una buona ed equilibrata 
educazione sportiva come fonte importantissima per il benessere 
fisico, mentale e sociale.  
In Italia è il calcio la disciplina sportiva più praticata e 
sicuramente più apprezzata dalla comunità, sport che è diventato 
sempre maggiormente una vera e propria attività economica e 
finanziaria in cui le società calcistiche si comportano come aziende sul 
mercato per la compravendita dei giocatori con il fine di ottenere il 
maggior profitto da investire successivamente in titoli o in capitali, 
allontanandosi forse dalla vera essenza dello sport. 
Con la crisi del mondo calcistico esplosa nell’estate 2006 poco 
prima dei Campionati del Mondo in Germania
4
, si sta forse 
lentamente tornando ad una pratica più genuina e meno tesa al 
profitto del bene “sport”, perché la competizione deve servire a 
confrontarsi per migliorare le proprie qualità e raggiungere obiettivi 
importanti, questo però nel pieno rispetto delle regole che 
appartengono all’ordinamento sportivo, senza però violare le regole 
economiche, finanziarie e statali, o semplicemente nel rispetto della 
lealtà e della correttezza, clausole generali che sono parte integrante 
della Società stessa. 
  
                                                 
4
 Lo scandalo del calcio italiano del 2006 noto come Calciopoli è stato il terzo grande 
scandalo dopo quelli del 1980 e del 1986, ad investire il mondo del calcio italiano e a 
stravolgerlo, producendo effetti di una portata gigantesca tale da aver scosso l’intero 
sistema calcistico italiano.
2. IL BENE “SPORT” SECONDO LA COSTITUZIONE 
REPUBBLICANA 
Con l’avvento della Costituzione Repubblicana si è realizzata una 
integrazione progressiva degli ordinamenti minori in quello statale. 
Quella meno lineare è stata proprio quello che riguarda l’ordinamento 
sportivo, sicuramente uno degli ordinamenti che dispone di normative 
più complesse e specifiche. 
Secondo la teoria istituzionalistica, che vede tra i suoi maggiori 
sostenitori Santi Romano e Maurice Hauriou, è evidente che 
nell’ambito di una comunità statale, non si può non riconoscere 
l’esistenza di una pluralità di ordinamenti giuridici, principio cardine 
del nostro ordinamento costituzionale, ponendosi alla base del sistema 
dei rapporti dello Stato con le formazioni sociali citate dall’articolo 2 
del testo della Costituzione. 
La Costituzione disciplina e tutela numerose forme associative, 
intese come espressione della socialità dell’individuo, non solo in 
modo generico come stabilisce l’articolo 18, ma anche in modo 
specifico riguardo alle più importanti di esse quali la religione, le 
attività sindacali, politiche e la famiglia. 
Nell’ambito di questo macrocosmo giuridico costituito 
dall’ordinamento statale, si rinvengono una molteplicità di piccole 
istituzioni che vengono definite come ordinamenti settoriali, 
costituendo ciascuna un microcosmo a sé
5
. 
Tali enti istituzionali hanno finalità non generiche bensì 
particolari, e sono composti da persone che, pur avendo attività o 
professioni diverse, hanno interessi comuni.  Tra gli ordinamenti 
settoriali è necessario poi distinguere quelli direttamente collegati e 
posti dallo Stato quali gli enti pubblici territoriali o istituzionali, e 
quelli invece a formazione spontanea, i quali determinano i propri 
                                                 
5
 Cfr. E. LUBRANO, L’ordinamento giuridico del Giuoco Calcio, pp. 19-20, Roma, 2004
elementi costitutivi,  formati da un gruppo sociale, il quale ha, 
evolvendosi, costituito una propria organizzazione ed un proprio 
sistema normativo, ed in questa categoria viene collocato 
l’ordinamento sportivo. 
L’attività sportiva agli inizi si struttura come una attività 
gestionale basata sui tifosi e sulle famiglie - prendendo come 
riferimento ad esempio le squadre di calcio, che nascono come 
imprese societarie – e tale attività è una mera concentrazione di poteri 
contrapposta invece al modello di organizzazione che preferisce il 
devolvere dei poteri separandoli. Lentamente quindi assume per 
l’appunto le sembianze di una attività organizzata e per funzionare in 
modo efficace è necessario istituire un ordinamento vero e proprio 
dotato di regole e norme che permettono di sostenerlo e renderlo 
pienamente autonomo. 
Gli ordinamenti settoriali  - nei quale andrebbe ricompreso 
l’ordinamento sportivo - sono dunque, istituzioni, “vere realtà sociali, 
enti chiusi, distinti dagli individui che ne fanno parte”
6
, che 
costituiscono entità a sé, intermedie tra l’individuo e lo Stato, che 
possono essere presi in considerazione non solo sotto il loro profilo 
interno, ma anche sotto il profilo dei rapporti con lo Stato
7
.  
Tale molteplicità di gruppi sociali e la conseguente pluralità degli 
ordinamenti giuridici, va ricondotta ad un sistema armonico che può 
essere definito unitario, per assicurare un ordinato svolgimento della 
vita sociale. 
  
                                                 
6
  Cit. S. ROMANO,  L’ordinamento giuridico, Firenze, 1918, pp. 10-20 
7
 Cfr. E. LUBRANO, L’ordinamento giuridico del Giuoco Calcio, Roma, 2004, pp. 21-22
3. IL BENE “SPORT” SECONDO L’UNIONE EUROPEA 
 Per comprendere pienamente la struttura ed il funzionamento 
dell’ordinamento sportivo è necessario affermare che il fenomeno 
sportivo di ogni Nazione trova le proprie basi e le proprie radici 
nell’ordinamento sportivo mondiale.  
Si può iniziare a parlare di un vero e proprio apparato 
organizzativo mondiale già nel 1894, con la costituzione del Comitato 
Internazionale Olimipico
8
 (C.I.O) e la stesura della Carta Olimpica, 
cioè lo statuto dell’ordinamento sportivo internazionale. 
Di tale apparato fanno parte le varie Federazioni sportive 
internazionali, una per ogni singola disciplina sportiva, ognuna di esse 
costituendo la massima istituzione mondiale del rispettivo sport.  
Il fenomeno sportivo quindi è un “bene” che coinvolge tutte le 
Nazioni e l’ordinamento sportivo è costituito da una concreta 
organizzazione a livello mondiale
9
.  
E’ quindi un ordinamento sovranazionale del quale i vari stati 
costituiscono una mera sede di riferimento ed è caratterizzato dalla 
originarietà, fondando la propria efficacia esclusivamente sulla forza 
propria e non su quella di altri ordinamenti.  
Successivamente però si crea anche nei singoli Stati che 
appartengono alla comunità mondiale una struttura parallela a quella 
dell’ordinamento sportivo mondiale ed è cosi che nascono i vari 
ordinamenti sportivi nazionali che hanno al vertice un Comitato 
Olimpico proprio, del quale fanno parte le varie federazioni sportive 
                                                 
8
 Il Comitato Olimpico Internazionale, è un'organizzazione non governativa creata dal 
barone Pierre de Coubertin nel 1894, per far rinascere i Giochi olimpici della Grecia antica 
attraverso un evento sportivo quadriennale dove gli atleti di tutti i paesi possono competere 
fra loro. 
9
 Storicamente il fenomeno sportivo è sporto spontaneamente come forma di 
associazionismo di carattere privatistico: lo stesso C.O.N.I.  è stato inizialmente istituito nel 
1914 come persona giuridica privata. Solo successivamente il C.O.N.I. è stato trasformato 
prima in ente pubblico indipendente (l. 16 febbraio 1942, n. 426) ed infine in ente pubblico 
posto sotto la vigilanza del Ministero del Turismo e Spettacolo (D.P.R. 2 agosto 1974, n. 
530).
nazionali che dipendono da quelle internazionali per la gestione di 
regolamenti tecnici e normativi per ogni singolo sport.  
A questo punto è necessario descrivere il tema più da vicino per 
quello che riguarda l’Unione Europea, per proseguire in seguito ad 
una analisi dettagliata volta all’Italia. 
Negli ultimi decenni, in Europa si è assistito ad un regolare 
aumento dell’influenza della politica comunitaria sul mondo dello 
Sport, che è diventato una vera attività economica coinvolgendo 
sempre maggiormente le istituzioni degli Stati membri
10
.  
Infatti la situazione europea che riguarda tale ambito è 
abbastanza singolare in cui abbiamo, da un lato, a livello nazionale, 
organizzazioni molto diverse che cambiano da uno stato membro 
all’altro,  e dall’altro lato, lo sport in Europa è l’unica attività per cui si 
organizzano competizioni transnazionali che abbracciano tutte le 
discipline sportive e tutte le fasce di età.  
Per fornire una rappresentazione valida del modello sportivo 
europeo, si può spiegare meglio la sua struttura che idealmente 
corrisponde alla forma di una piramide e dare una immagine completa 
sul funzionamento del sistema europeo.  
Le società sportive e tutti coloro che partecipano 
volontariamente, formano la base di tale piramide, offrendo a tutti la 
possibilità di praticare uno sport ad un livello per lo meno locale. In 
questo livello sia gli atleti sia la direzione sportiva della società 
partecipano senza essere retribuiti e si evidenza quindi una base 
dilettantistica in piena linea con i principi europei che fanno dello 
sport una funzione sociale senza obbligatoriamente tendere ad uno 
scopo di lucro
11
. 
Il secondo livello della piramide invece è rappresentato dalle 
federazioni regionali, alle quali sono associate le società sportive locali 
di ogni singolo stato membro. Esse si occupano di organizzare i 
                                                 
10
 Cfr. http://ec.europa.eu, “l’unione europea e lo sport”, n. 23/2004, pp. 3-4 
11
  Cfr. http://ec.europa.eu, “l’unione europea e lo sport”, n. 23/2004, pp. 5-6
campionati e del coordinamento sportivo. A loro volta esse formano 
le federazioni nazionali che operano sia a livello nazionale sia 
internazionale, in competizioni, campionati ed eventi sportivi
12
. Questi 
organismi nazionali sono responsabili della regolamentazione delle 
rispettive discipline, elaborando standard inerenti agli impianti, alla 
sicurezza ed ad ogni altra attività legata al mondo dello sport. 
Infine esiste un livello internazionale, in cui la miglior 
federazione nazionale in ogni disciplina sportiva si propone come 
rappresentante di quella stessa disciplina nei confronti delle 
federazioni europee ed internazionali che costituiscono il vertice della 
piramide
13
. 
L’inserimento di una “dichiarazione sullo sport” allegata al 
trattato di Amsterdam del 1997
14
, ha poi dato il primo forte segnale 
politico da parte dei governi degli Stati membri dell’Unione Europea 
riguardo l’importanza dello Sport e dei suoi valori. Tale dichiarazione 
sottolinea la dimensione sociale dello sport, invitando le istituzioni 
europee a prestare ascolto alle organizzazioni sportive laddove trattino 
questioni fondamentali per il mondo dello sport e raccomanda di 
rivolgere una particolare attenzione al livello dilettantistico dello sport, 
onde rafforzare il fine nobile dello sport che è quello di svolgere 
soprattutto una funzione sociale.  
Tuttavia necessariamente lo sport è diventato sempre più una 
attività agonistica che di conseguenza è diventata una vero centro di 
interessi e di mercato, e con la sentenza Walrave e Koch del 1974 la 
Corte di Giustizia stessa ha stabilito che lo sport deve osservare il 
diritto comunitario, in quanto costituisce una attività economica
15
.  
                                                 
12
 Cfr. http://ec.europa.eu, “l’unione europea e lo sport”, n. 23/2004, pp. 8-9 
13
 Cfr. http://ec.europa.eu, “l’unione europea e lo sport”, n. 23/2004, pp. 10-11 
14
 Il Trattato di Amsterdam è uno dei trattati fondamentali dell’UE ed è il primo importante 
tentativo di riformare le istituzioni europee in vista dell'allargamento degli Stati membri. 
Venne firmato il 2 ottobre 1997 dagli allora 15 paesi dell'Unione Europea ed è entrato in 
vigore il 1º maggio 1999. 
15
 Cfr. http://ec.europa.eu, “l’unione europea e lo sport”, n. 23/2004, pp. 12-13