5
1. La transizione
1.1 Per una definizione di transición. 1.2 La morte di Franco e il ritorno della Corona.
1.3 Il primo governo Suárez: riforme e libere elezioni. 1.3.1 La Ley para la Reforma
Política. 1.3.2 Le elezioni del 15 giugno 1977. 1.3.3 Los Pactos de la Moncloa 1.4 Fase
costituente e referendum approvativo. 1.5 1978-1982. L’ultimo mandato di Adolfo
Suárez e la fine della transición.1.5.1 Attività degli organi costituzionali durante la
prima legislatura. 1.5.2 Il tentativo di golpe del 1981. 1.5.3 Le elezioni politiche del
1982. Fine della transizione: evitare la rottura democratica.
1.1 Per una definizione di transición
Il passaggio dal regime franchista alla democrazia in Spagna avvenne
in modo graduale ed incruento
1
, realizzando non una semplice revisione in
forma democratica dello Stato autoritario previgente, bensì la sostituzione
totale del regime politico.
I protagonisti del processo storico in esame
2
, furono, nell’ordine:
– il pueblo español, che mostró maturità politico-sociale, nutrita, sì
dal rifiuto del ricordo della guerra civile, ma anche dal desiderio di stabilire
un sistema fondato su istituzioni finalmente democratiche;
– la Corona, che seppe orientare la classe politica sulla strada verso
la democrazia, fu sensibile agli umori della piazza, rivestendo un compito
difficile e delicato
3
;
1
“[S]orprendente por la forma peculiar (…) respetando procedimentalmente la legalidad
corporativa-franquista…”. Morodo R., La transición política, Madrid 1988, p.27.
2
Definito “portentoso”. Verdu P.L., Transición Politica. Cambio político.
Transformacion político-social, cambio establecido. In “Rev. de Est.Pol.”, 43, 1985,
p.149.
3
Lasciò “chiaramente intendere di non voler in nessun modo delegare ad altri la
funzione di garante dell’accordo (…) in cui si traduceva, di fatto, la sincera volontà di
riconciliazione nazionale che animava le maggiori forze politiche”. Soi A., Spagna:
verso quale democrazia?. In: “Politica e Diritto”, (1977), p.709
6
– i mezzi di comunicazione sociale furono in grado di raccogliere e
manifestare il desiderio di “cambio” della società civile, avvicinando e
mettendo in stretto contatto quest’ultima con lo Stato-apparato;
– infine la clase política, tanto al governo quanto all’opposizione,
riuscì nel difficile compito di superare divisioni e appianare differenze non
solo ideologiche, per portare a termine l’elaborazione della Costituzione
vigente.
L’esame del periodo presenta talvolta difficoltà quando si cerchi di
individuarne cronologicamente il termine a quo e quello ad quem.
La scomparsa del Caudillo, Generalísimo Don Francisco Franco
Bahamonde il 20 novembre del 1975, rappresenta sicuramente una data
emblematica, come sottolineano diversi autori
4
, ma c’è chi ha visto
nell’uccisione dell’ammiraglio Carrero Blanco, avvenuta nel dicembre
1973, la conclusione del regime franchista, quando venne dimostrata
l’impossibilità di assicurare l’ordine pubblico con metodi repressivi
5
.
Altri ancora, ritengono che il cambiamento istituzionale si sarebbe
comunque verificato anche se Franco avesse continuato a vivere
6
.
Mario Caciagli, politologo che acutamente ha esaminato il problema,
propone la distinzione tra transizione istituzionale e transizione politica: la
4
R.Carr, e J.P.Fusi.
5
Montalto Cessi D., Verso la democrazia: cronaca della transizione spagnola, Milano
1992, p.18.
6
“La desaparición de Franco (…) no venía a introducir ningún factor nuevo (…).
Podríamos afirmar, eventualmente, que los acontecimientos subsiguientes (…) se
hubieran producido de todos modos, con o sin Franco”. Jorge de Esteban e Luis López
Guerra, La crisis del Estado franquista, Barcelona, 1977, p.186.
7
prima avrebbe avuto inizio con l’approvazione della Ley de reforma
política il 18 novembre 1976 e si sarebbe conclusa con la promulgazione
della Costituzione il 29 dicembre del 1978; viceversa la seconda, più ampia,
si dovrebbe far partire dal 3 luglio 1976, quando il Re nominò Capo del
Governo Adolfo Suárez in sostituzione di Arias Navarro, e sarebbe
terminata con la data delle elezioni del 28 ottobre 1982, che videro
l’affermazione del PSOE, non legato, a differenza dell’UCD di Suárez, al
franchismo
7
.
Le basi del cambiamento furono sicuramente poste già in precedenza:
non bisogna dimenticare che le trasformazioni sociali che si produssero nel
periodo tardo-franchista rivestirono importanza cruciale nello sviluppo
pacifico della transizione.
La cd. “quinta modernizzazione”
8
, come viene definita da Ludovico
Incisa di Camerana, vide la priorità dello sviluppo diventare un valore
culturale, portando anche una rinnovata attività sindacale e politica, ai limiti
(e oltre) delle normative allora vigenti.
Circa il termine ad quem molti autori concordano che una transizione
alla democrazia si può considerare conclusa solo quando vi sia un governo
frutto di libere elezioni.
7
Caciagli M., Elecciones y partidos en la transición española. Madrid 1986.
8
Incisa di Camerana L., Il modello spagnolo. Firenze, 2000. L’autore divide il periodo
franchista in cinque fasi.
8
Così, la maggior parte degli analisti indica unanimemente quale
conclusione della transición la data delle elezioni che videro il trionfo del
PSOE nel 1982, poichè un sistema democrático si consolida quando non
sono più presenti centri di potere che impediscano l’applicazione di un
programma politico nel rispetto delle leggi
9
; la democrazia si può ritenere
stabile solo “quando la maggior parte dell’opinione pubblica condivida la
convinzione che le istituzioni democratiche rappresentano il miglior modo
di governo”
10
e, sicuramente, tra il 1978 (anno in cui fu promulgata la
Costituzione) ed il 1982 (vittoria elettorale del PSOE), elementi delle Forze
armate, legati al franchismo più retrivo, cospirarono col fine di rovesciare il
sistema democratico appena instaurato.
9
Powell C., El piloto del cambio. Barcelona 1991, p.15.
10
Montalto Cessi D., Verso la democrazia: cronaca della transizione spagnola. Milano
1992.
9
1.2 La morte di Franco e il ritorno della Corona
Crisi politica e conflittualità sociale nella Spagna dei primi anni
settanta erano al culmine: l’economia stava attraversando un buon momento
di ripresa, ma la società civile chiedeva cambiamenti che allineassero la
nazione alle democrazie dell’Europa occidentale.
Il governo di Carrero Blanco, autoritario e repressivo, non aveva
saputo dare una risposta adeguata e l’unico tentativo di placare le agitazioni
sindacali, incarnatosi nell’emanazione della Ley Sindical del 1971, non
raggiunse neppure lontanamente il suo scopo: la crisi economica del 1973
riacutizzò la tensione socio-politica, ed il Capo del Governo con l’apertura
all’Est e le proposte di obiezione di coscienza, aveva suscitato il
malcontento anche dell’estrema destra (il cd. búnker).
All’inizio del 1973 sembrava che le sospirate riforme fossero vicine
ma l’assassinio di un poliziotto da parte del FRAP (Frente Revolucionario
Antifascista y Patriótico, di estrema sinistra e sovversivo) provocò la
risposta repressiva della destra di governo.
10
Il 20 dicembre 1973 l’auto di Carrero Blanco venne fatta saltare in
aria da un commando dell’ETA; Gilmour osserva che l’atto terroristico fu
forse l’unica sciagurata azione del gruppo sovversivo che
inconsapevolmente accelerò il processo di democratizzazione in Spagna
11
.
Il Caudillo, che in giugno decise di separare la carica di Capo dello
Stato da quella di Capo del Governo (fino ad allora riunite nella sua
persona), stanco e anziano, nominò Carlos Arias Navarro Presidente
dell’Esecutivo
12
.
Tre i principali problemi del nuovo Governo: ordine pubblico, crisi
economica e riforma politica. La scomparsa di Franco era imminente e si
doveva preparare la continuazione del regime: la politica di Arias fu un
continuo oscillare fra promesse di democratizzazione e azioni repressive
per soddisfare il búnker; la legge sulle Asociaciones políticas
13
si rivelò un
tentativo malriuscito di escludere ogni possibilità di opposizione
democratica e fu boicottata dalla maggior parte dell’opinione pubblica.
Qualche progresso fu raggiunto in tema di libertà di stampa con la
nomina al Ministerio de Información di Pío Cabanillas, ma il crescente
11
“Dejando aparte las consideraciones de índole moral, el asesinato de Carrero Blanco
fue probablemente el único acto realizado por los guerrilleros vascos que favoreció la
causa de la democracia en España”. Gilmour D., cit. da Montalto Cessi, in: Verso la
democrazia: cronaca della transizione spagnola, Milano 1992.
12
“[F]orse perché non faceva parte dell’Opus Dei
12
, non proveniva dalla Falange, ma
era un vecchio politico di sicura fede franchista”. Montalto Cessi D., Verso la
democrazia: cronaca della transizione spagnola, Milano 1992, p.66.
13
Prevedeva la formazione di gruppi politici all’interno del Movimiento e approvate da
quest’ultimo, che avrebbero dovuto partecipare a non precisate elezioni.
11
terrorismo nel 1975 portò un nuovo periodo di repressione e l’immediata
sostituzione del ministro vicino agli aperturistas
14
.
All’estero l’opposizione rimaneva divisa: nel luglio 1974 a Parigi,
Partido Comunista (PCE), Partido del Trabajo (PTE), Partido Socialista
Popular (PSP), Partido Carlista, Alianza Socialista Democrática,
Comisiones Obreras e alcuni politici vicini a Don Juan de Bourbon (padre
di Juan Carlos) costituirono la Junta Democrática, ma l’opposizione
moderata (socialisti, socialdemocratici e liberali) ne restò fuori, preoccupata
dello strapotere dei comunisti all’interno della Junta. Quest’ultima fondò
quindi nel 1975, a Madrid, la Plataforma de Convergencia Democrática.
Arias cercò di sfruttare le divisioni tra gli oppositori, tollerando l’azione
politica dei moderati in patria, ma ottenne scarso successo.
La morte di Franco, il 20 novembre 1975, segnò il ritorno di Re Juan
Carlos, figlio di Don Juan
15
, nominato espressamente dal Caudillo suo
successore nel 1969
16
. Il Re venne incoronato il 22 e nei primi sei mesi di
14
In tema di libertà politica a partire dagli anni sessanta nel franchismo si contrapposero
due diverse tendenze: i continuistas erano favorevoli ad associazioni politiche
addomesticate fedeli al sistema che funzionassero da meri gruppi di pressione, mentre
gli aperturistas chiedevano che alle stesse associazioni si lasciasse, sempre all’interno
del sistema, spazio alla diversità d’opinione. I due differenti approcci continueranno a
scontrarsi sulla scena della transizione fino al varo della costituzione vigente.
15
Il quale tuttavia non rinunciò ai diritti dinastici in favore del figlio. Abdicherà
formalmente solo nel 1977.
16
I rapporti tra Franco e il principe Juan Carlos furono curiosi, così lo storico Tusell ne
parla in un’intervista al Corriere delle sera del 14 Novembre 2000 ”relazioni curiose,
difficili da capire ora che uno è morto e l'altro è legato alla discrezione. Si può capire
che furono buone relazioni, mai intime. Franco vide forse in Juan Carlos u n nipote ma
fu un nonno esigente che non consigliava e nemmeno aiutava. Il Caudillo era molto
taciturno anche con il futuro re. A Juan Carlos è stato chiesto che cosa avesse imparato
da Franco. «A guardare, ad ascoltare e a tacere», ha risposto”.
12
regno si contraddistinse per prudenza, che a volte poteva sembrare
ambiguità, ma che si rivelò strategia vincente
17
.
Le prime mosse del Re furono abili: ristabilì l’alleanza con la Chiesa
spagnola, il cui appoggio si rivelò prezioso nel corso della transizione,
grazie all’opera di Monsignor Benelli, sostituto alla Segreteria di Stato (già
consigliere alla Nunziatura di Madrid) che rivoluzionò le gerarchie
ecclesiastiche spagnole promovendo gli elementi favorevoli all’apertura del
regime
18
.
Al contempo anche i detentori del potere economico del Paese,
tradizionalmente legati al regime, si resero conto che il persistere delle
istituzioni franchiste era d’ostacolo allo sviluppo ed all’ingresso nella CEE.
Nel discorso che Juan Carlos tenne davanti alle Cortes
19
subito dopo
essere stato incoronato, confermò la lealtà ai principi del Movimiento
20
ma
parlò di “una nueva etapa en Historia de España”, il lento e tortuoso
cammino verso la democrazia era al suo inizio: riconfermò Arias Navarro a
capo del governo, includendo tre riformisti, Fraga Iribarne (agli Interni),
17
“Juan Carlos non è l’uomo di suo padre, ma nemmeno l’uomo di Franco: è l’uomo
della sua generazione. (…) Capisce che non si può mantenere più a lungo in Europa un
modello spagnolo, ormai sempre più anomalo, dopo la rivoluzione dei garofani in
Portogallo e la fine ignominiosa, in Grecia, il paese del cognato, del regime dei
colonnelli”. Incisa di Camerana L., Il modello spagnolo. Firenze, 2000, p.76.
18
Incisa di Camerana L., Il modello spagnolo. Firenze, 2000, p.77.
19
Il Re comprese che la sua posizione sarebbe stata più fragile in un sistema autoritario”
che “in una monarchia democratica”, del resto le Forze Armate “trasferirono a lui la
lealtà e l’obbedienza”, poiché la sua legittimità procedeva senza soluzione di continuità
dal regime anteriore. Montalto Cessi D., Verso la democrazia: cronaca della
transizione spagnola, Milano 1992.
20
Il partito unico.
13
Areilza e Garrigues, gli Esteri verranno affidati a Motrico e il Movimiento a
Suaréz.
Arias continuò però a scontrarsi con la resistenza del búnker, e le
illusioni di riforma svanirono presto, sostituite dall’intensificarsi della
contestazione sociale, che assunse connotati sempre più politici. Georgel, a
questo proposito è lapidario: probabilmente “Arias Navarro non aveva
nessuna intenzione di riformare il sistema”
21
.
La repressione del «riformista» Fraga fu decisa ma non sortì alcun
effetto
22
. Nel frattempo, l’opposizione unì le proprie forze fondando
Coordinación Democrática, che in un manifesto proclamava la propria
totale opposizione al governo, chiedendo la dissoluzione del Movimiento, la
piena libertà sindacale e libere elezioni al più presto (“ruptura
democrática”
23
).
Mentre le contestazioni infiammavano le piazze, il Governò tentò di
escludere dalla scena il partito comunista, accordandosi per presentare alle
Cortes le modifiche al codice penale, in vista della legalizzazione dei partiti
politici: Cordinación Democrática si oppose e le riunioni pubbliche dei
21
J.Georgel, Dalla dittatura alla democrazia: la Spagna contemporanea. In “Dir. e
Soc.” (1980), p.644.
22
“[S]i brucerà le mani, intrappolato tra due fuochi: da un lato la tendenza duramente
repressiva delle forze dell’ordine, dall’altro il terrorismo dell’ETA e di un’estrema
sinistra che sembra obbedire a quella strategia destabilizzante in atto anche in Italia e in
Germania”. Incisa di Camerana, Il modello spagnolo. Firenze, 2000.
23
I due concetti reforma/ruptura definiscono le due correnti maggioritarie in tema di
modalità per arrivare alla democrazia, una volta scomparso il dittatore: per i riformisti la
transizione doveva avvenire nell’ambito delle leggi e istituzioni vigenti; viceversa, i
rupturistas volevano rompere in modo definitivo con il passato, instaurando la
Repubblica. L’idea di ruptura democrática, vista la debolezza dell’opposizione, si
ridimensionerà a ruptura pactada con l’establishment del vecchio regime.
14
partiti, formalmente vietate dalla legge, continuarono regolarmente dal
gennaio 1976.
Il fallimento di Arias Navarro era ormai palese agli occhi del Re e
della Nazione, rivelandosi “incapace di realizzare quella riforma che
avrebbe distrutto il franchismo a cui si sentiva ancora vincolato”
24
, nel
segno di un continuismo riformista che non poteva avere più margini di
successo.
Molte cose in Spagna erano cambiate dalla morte di Franco. La
popolazione godeva di un discreto grado di libertà, nonostante la pressione
della polizia: si vendevano giornali di partito, si svolgevano manifestazioni
autorizzate, il Paese aspirava ora ad assimilarsi anche nelle istituzioni al
resto dell’Europa Occidentale. Era giunto il momento per Juan Carlos di
farsi promotore del cambio definitivo.
Era ormai chiara la necessità della convocazione di una assemblea
costituente che esprimesse direttamente la volontà popolare
25
.
24
Montalto Cessi D., Verso la democrazia: cronaca della transizione spagnola, Milano
1992.
25
Sembrava ormai inevitabile “che il disegno continuista [blandamente riformista nel
segno, comunque, del «lealismo istituzionale»] si scontrasse con il netto dissenso delle
forze d’opposizione, assolutamente irremovibili nel rifiutare un progetto di riforma
emanato da un gabinetto di investitura regia”. Soi A., Spagna: verso quale
democrazia?. In: “Politica e diritto”, 1977, p.710.
15
1.3 Il primo governo Suárez: riforme e libere elezioni
Arias Navarro presentò le proprie dimissioni al Re il primo luglio del
1976 e due giorni dopo Juan Carlos designò Adolfo Suárez, nomina che fu
inizialmente criticata e considerata eccessivamente prudente.
Il nuovo Presidente del Governo aveva 43 anni e proveniva dal
Movimiento, in cui aveva ricoperto l’incarico di vicesegretario, era stato
Gobernador civil di Segovia e direttore della RTVE, uomo di fede
franchista, non sembrava allora il personaggio chiave per l’attuazione delle
riforme.
La sua nomina, fortemente voluta da Fernández Miranda
26
, si rivelò,
per dirla con le parole di Gilmour, “una elección intelligente”. Era l’uomo
giusto per attuare la strategia del Re
27
, un franchista puro che non si era
macchiato di corruzione e di cui gli altri franchisti si fidavano. Nel 1975,
alla morte di Franco, vestiva la camisa azul della Falange pronunciando
parole in favore dell’ex dittatore, e un anno dopo si comportava da
“demócrata de toda la vida”.
Le critiche al Re e a Suárez si sopirono quando il 16 luglio
quest’ultimo presentò il suo programma, che comprendeva:
26
Il Re aveva nominato il suo tutore, Torcuato Fernandez Miranda, Presidente de las
Cortes e del Consejo del Reino nel 1975.
27
Gilmour, cit. da Montalto Cessi D., Verso la democrazia, cronaca della transizione
spagnola, Milano, 1992. In realtà egli aveva compreso che ”la política era el arte de
hacer su trabajo, pactar cuando fuera necesario y evitar que la consideraciones de índole
ideológicas interfirieran con las labores del gobierno”.
16
– amnistia per tutti i prigionieri politici non accusati di fatti di sangue
(concessa dal Re il 30 luglio);
– abolizione dei sindacati corporativi e riconoscimento di fatto dei
sindacati di classe;
– scioglimento del Movimiento e possibilità per tutti i partiti politici
di organizzarsi e partecipare a libere elezioni;
– nuova legge elettorale ispirata al pluralismo democratico e libere
elezioni al più presto.
Ottennero il riconoscimento anche partiti come Herri Batasuna e
Fuerza Nueva, nonostante fossero legati a gruppi terroristici e separatisti,
rispettivamente dell’ETA e dell’estrema destra armata; la scelta poteva
apparire eccessivamente tollerante, ma non manca chi vi ha visto il
tentativo di costringere anche i rappresentanti dei movimenti più radicali a
porsi in linea con i principi dello Stato democratico
28
.
L’alternativa tra continuismo (o reforma) e ruptura trovò in Suárez la
soluzione decisiva: Adriano Soi nel 1977 faceva notare che in quel contesto
politico costituì una vera e propria inversione di rotta. Si diffuse la
sensazione che il giovane premier fosse in grado di far uscire la Spagna
dallo stallo in cui si trovava
29
.
28
Gunther R., El proceso constituyente español. In:”Rev. de Est. Pol..”, 1986, p.40.
29
Soi A., Spagna: verso quale democrazia?. In: “Politica e Diritto”, 1977, p.710.
17
Primo atto del Governo fu la modifica del codice penale
relativamente agli articoli sulla libertà personale, libertà di espressione,
diritto di riunione e partiti politici (mantenendo solamente l’illegalità dei
partiti con tendenze totalitarie), scoglio su cui Arias Navarro era
naufragato. Prima di proseguire con il suo programma Suárez incontrò i
vertici delle Forze armate con i quali si impegnò a che il Partito Comunista
non venisse legalizzato (promessa che non riuscì a mantenere, e che in
seguito lo renderà inviso ai vertici militari), cominciando a tessere quella
tela di consensi che fu preziosa compagna ed alleata sulla strada delle
riforme istituzionali.
Il passo successivo fu la presentazione di un progetto di legge: la Ley
para la Reforma Política.
1.3.1 La Ley para la Reforma Política
Il provvedimento pose le basi del futuro democratico del Paese. Si
affermava il principio di sovranità popolare (legge espressione della volontà
sovrana del popolo, art.1.1) e veniva sancita la soppressione delle più
importanti istituzioni franchiste: le Cortes orgánicas, il Movimiento e il
Consejo Nacional.
Le nuove Cortes (elette a suffragio universale) recuperavano la
configurazione bicamerale, Congreso e Senado, con il recupero della
18
denominazione democratica di diputados e senadores al posto dell’arcaica e
corporativa procuradores e consejeros.
Venne disciplinato il procedimento di riforma costituzionale (art.3) e
la legge che avrebbe regolato le prime elezioni democratiche: sistema
proporzionale corretto
30
per il Congreso, maggioritario per il Senado.
Si regolarono altresì i poteri del Re, che in seguito sarebbero stati
ridimensionati dalla Costituzione. Al monarca spettava:
la sanzione e la promulgazione delle leggi (art.1.2);
la nomina di un quinto dei senatori (art.2.3);
la designazione dei Presidenti delle Cortes e del Consejo del Reino
(art.2.6);
la facoltà di sottoposizione a referendum dei progetti di riforma
costituzionale, (art.5);
la possibilità di adire direttamente il corpo elettorale, sottoponendo
a referendum un’opzione politica di interesse nazionale, anche non di
carattere costituzionale; qualora l’oggetto della consultazione fosse
rientrato nella competenza delle Cortes e queste non avessero voluto
conformarsi alla volontà popolare sarebbero state sciolte (art.5).
Il Premier cercò con tutte le sue forze di convincere le Cortes che la
legge significava la logica evoluzione dell’operato politico di Franco
31
e,
30
Con il sistema D’Hondt, che rigonfia la rappresentanza dei grandi partiti.
31
Montalto Cessi, Verso la democrazia, cronaca della transizione spagnola, Milano,
1992, p.84.
19
anche grazie all’appoggio delle alte gerarchie militari, riuscì a persuadere i
procuradores
32
moderati, ma non il búnker che tuttavia restò isolato: frutto
di patteggiamenti del Governo con l’ex franchismo, la legge fu approvata il
18 novembre 1976 con 425 voti a favore, 59 contrari e 13 astenuti, ed entrò
in vigore il 4 gennaio 1977.
Le assemblee legislative di prossima elezione non vennero definite
apertamente “costituenti”, l’ambiguità che ne scaturì diede adito a molte
polemiche, ma ciò non impedì che i disegni del Capo del Governo si
realizzassero ugualmente: il referendum confermativo del 15 dicembre
diede un risultato fortemente positivo
33
, nonostante la campagna per
l’astensionismo sostenuta dall’opposizione, ed incoraggiò l’azione
governativa; solo i partiti ufficialmente riconosciuti ebbero la possibilità di
partecipare al dibattito pubblico e le componenti di sinistra, ancora illegali,
ne furono escluse.
Adriano Soi
34
nel 1977 osservava che, grazie alle facoltà attribuitegli
ex art.5 L.R.P., il sovrano avrebbe potuto influire sulla determinazione
dell’indirizzo politico medianti azioni di pressione sul Parlamento per
mezzo della “minaccia”, più o meno velata, di referendum.
Juan Carlos preferì lasciare il maggiore spazio possibile alla
manovra, del Presidente del Consiglio.
32
Così erano chiamati i membri delle Cortes franchiste.
33
Votò il 77,4% degli aventi diritto ed il 94,4% si pronunciò a favore.
34
Soi A., Spagna: verso quale democrazia?. In: “Politica e Diritto”, 1977.