Il rapporto di lavoro nelle Poste Italiane SpA

 7 
effetti, non solo per i lavoratori postali, ma anche per coloro che 
operano nelle società controllate da Poste SpA.  
I primi due contratti collettivi nazionali di lavoro, uno per i 
dirigenti e uno per il personale compreso nelle quattro aree 
funzionali, sono siglati nel 1994. 
Il primo capitolo della dissertazione è dedicato alla storia del 
sistema postale italiano, alla nascita e quindi all’ evoluzione che ha 
subito nel corso dei secoli fino a diventare ciò che sarà oggetto di 
studio nei successivi capitoli: società per azioni a prevalente 
capitale pubblico. 
Il secondo capitolo compie un’ analisi sullla natura del 
rapporto di lavoro nelle poste. Il metodo che ho voluto adottare è 
una continua comparazione fra ciò che era il pubblico impiego 
negli anni di Azienda autonoma dello Stato e che, con la 
privatizzazione di metà anni novanta, è divenuto  rapporto di 
lavoro privato. 
Il capitolo terzo e quarto esaminano quegli istituti che hanno 
subito le maggiori modifiche alla luce della privatizzazione del 
rapporto di lavoro; in particolare, il capitolo 3, si sofferma sul 
“contratto a tempo determinato” che, nei primi anni di 
applicazione del CCNL è stato oggetto di accesi contrasti fra 
lavoratori e datore di lavoro e che, per risolversi, hanno avuto 
bisogno delle pronunce dei giudici.  
Il quarto capitolo infine tratta la disciplina della 
responsabilità dei dipendenti postali senza tralasciare la 
 8 
giurisprudenza chiamata a pronunciarsi sulla portata interpretativa 
delle norme che la disciplinano.  
 
 9 
1: LA STORIA DELLE POSTE 
 
 
  
 
1.1 LA REPUBBLICA 
 
 
 
Con la nascita della Repubblica il Ministero delle 
Telecomunicazioni viene scorporato in due nuovi ministeri, quello 
dei trasporti e quello delle poste e telecomunicazioni. 
Questo atto formale è il primo che segna la tendenza a 
muoversi verso una gestione pubblica del settore postale e delle 
telecomunicazioni. Non solo, viene ideato il Codice Postale
1
 che, 
coerentemente con quanto detto, al suo art. 1 sottolinea 
l’appartenenza dei servizi esercitati dall’Amministrazione Postale 
Italiana alla gestione esclusiva dello Stato
2
.  
Questo modo di riorganizzare il sistema è figlio del 
compromesso trovato fra un’economia liberista e il suo opposto, 
quella statalista: è la cd “economia mista” ispirata a fini di 
                                                 
1
 Il Codice delle Leggi Postali è approvato con D.P.R. 29 marzo 1973 n. 156. 
Cfr: Codice Amministrativo della Legislazione Postale e delle 
Telecomunicazioni, Ceruti- Caiazza, Lucarini Editore 
2
 La tendenza accentatrice dello stato non si ferma questo ma successivamente 
porta alla nascita di Enti ed Amministrazioni fra i quali ricordiamo ad esempio: 
Il Ministero del Lavoro nel 1945, L’Ente Nazionale Idrocarburi nel 1953 o la 
nazionalizzazione dell’ energia elettrica- ENEL nel 1962. 
 10 
solidarietà sociale e uguaglianza e suffragata dalla stessa 
Costituzione Italiana art 43
3
.  
Quanto dalla costituzione sancito va interpretato come la 
possibilità riservata allo Stato di sottrarre determinati settori 
produttivi, che siano di rilevante interesse sociale, alla logica del 
mercato concorrenziale; viene così privilegiata l’esigenza di 
benessere sociale.  
Quello che ne risulta è uno Stato orientato a intervenire 
nell’economia ove ritenga necessario sottrarre qualsivoglia settore 
produttivo alla mera logica del mercato. 
La figura di uno Stato interventista inizia a vacillare negli 
anni ‘90 con l’avvento della globalizzazione e l’avanzare 
incessante dell’economia dei paesi in via di sviluppo.  
Il passo evolutivo risulta essere troppo accellerato perché uno 
Stato possa rispondere alle nuove esigenze. Quello che prima 
aveva portato a optare per  un’economia di tipo misto ora sembra 
passare in secondo piano di fronte ai mutamenti sociali ed 
economici che sembrano esigere un’inversione di rotta.  
Lo stato vive questa nuova e non facile realtà e la risposta che 
offre è aprire le porte alle cd “liberalizzazioni- privatizzazioni”
4
. 
                                                 
3
 Art 43 cost. “Ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente 
o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo stato, ad enti 
pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie 
di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici, essenziali o a fonti di energia o 
a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse 
generale. 
4
Vd AUGUSTO LEGGIO, Le Poste italiane: un’azienda in evoluzione, 
Tipografia Poste Italiane, Bologna,1996, pag 11 e ss. 
 11 
Come altri, anche il settore postale vive questa inversione di 
tendenza. Nei primi anni 90 si aprono le porte a un progetto di 
riorganizzazione dell’ “Amministrazione PT” che si materializzerà 
nella legge 29 gennaio 1994 n. 71
5
 e che muove una situazione di 
profondo deficit del bilancio dell’ amministrazione. 
Il servizio postale è da annoverare sicuramente fra i servizi 
pubblici
6
. Storicamente la nozione di servizio pubblico diventa un 
problema di carattere giuridico all’inizio del ventesimo secolo in 
corrispondenza dei processi di nazionalizzazione e 
municipalizzazione di attività che fino a quel momento erano state 
svolte dai soggetti privati in forma di impresa.  
Il fenomeno della municipalizzazione, intesa come esigenza 
ed espressione dello Stato moderno di intervenire nella sfera 
dell’impresa privata, stante la necessità di soddisfare attraverso i 
                                                                                                                       
 I concetti di privatizzazione e liberalizzazione sono diversi. Con la 
privatizzazione sono messe sul mercato delle azioni di imprese statali che 
verranno acquistate da privati, tuttavia spesso la quantità di tale azioni non è 
altro che una minoranza di quelle totali cosicchè il controllo dell’impresa 
continua a essere nelle mani dello Stato. Diverso invece per la liberalizzazione 
ove una qualsivoglia impresa statale viene assoggettata a un regime di libera 
concorrenza con conseguente e inevitabile riassetto amministrativo e 
gestionale. L’uso indifferenziato dei due termini, purchè inesatto, trova 
giustificazione nell’equivalenza dello scopo che entrambe si prefiggono cioè il 
miglioramento della competitività dell’impresa. 
5
 FONTE: Gazzetta Ufficiale n. 024 del 31-01-1994 
6
 Vd LAURA CESARINI, Il servizio pubblico locale: evoluzione e prospettive 
tra principio di sussidiarietà e regime di concorrenza, in “Diritto e Diritti- 
rivista giuridica online” 
La tematica dei servizi pubblici ha sempre costituito oggetto di impegnati 
dibattiti dottrinali e legislativi perché su quel terreno si scontrano interessi 
eterogenei e contrapposti: esigenze di governo pubblico del mercato e di 
sviluppo dell’economia privata, istanze sociali ed economicità della gestione. 
E’ in questo contesto che nasce l’arduo compito di dare una definizione di 
servizio pubblico, definire significa prendere una posizione socioeconomica 
prima di tutto.  
 12 
pubblici servizi i bisogni collettivi, affonda le sue radici nel 
socialismo municipale e si afferma come manifestazione 
dell’autonomia comunale che vuole gestiti i servizi pubblici di 
maggior rilievo economico sociale attraverso attività di natura 
economica, ma sottratte all’economia di mercato
7
. 
Gli enti locali a partire dal 1903, anno di entrata in vigore 
della legge Giolitti istitutiva delle aziende municipalizzate, 
assumevano la gestione di determinate attività, ad essi si affiancò 
l’esperienza dei servizi pubblici a carattere nazionale assunti dallo 
Stato.  
In questo contesto la nozione di servizio pubblico ha trovato 
una soluzione nella cd concezione soggettiva; essa focalizza 
l’attenzione sull’aspetto soggettivo dell’imputazione del servizio 
all’amministrazione, ritenendo elemento qualificante della nozione 
l’assunzione e la gestione , da parte di un pubblico potere, di una 
determinata attività produttiva: servizio pubblico in senso 
soggettivo
8
.  
Tale concezione è stata oggetto fin dal principio di numerose 
critiche, a contraddirla: da un lato le attività di impresa che 
l’amministrazione pone in essere nei settori più vari ma che non 
hanno nessuna connessione con le finalità proprie dei pubblici 
                                                 
7
Vd L. CASTELLANI “Il servizio pubblico locale in Italia e in europa”, in 
rivista Anci, 1996, pag 25 e ss. 
8
 Si veda G. CIRCASSI, in “Amministrazione PT e legislazione postale”, 
Simone- Napoli,1989, pag 8 e ss 
Per servizio pubblico veniva inteso l’esrcizio da parte di un soggetto pubblico, 
in modo diretto o attraverso specifiche articolazioni come le aziende autonome 
o l’affidamento in concessione, di un’attività imprenditoriale offerta in modo 
indifferenziato al pubblico. 
 13 
servizi e, dall’altro, le attività che hanno caratteristiche materiali 
perfettamente simili ai pubblici servizi ma che vengono gestite da 
privati e non da amministrazioni.  
Da qui l’esigenza di una concezione oggettiva che 
comprendesse le attività economiche in senso lato contraddistinte 
da una soggezione ad un particolare regime in ragione della 
rilevanza sociale degli interessi perseguiti e che prescinda 
dall’imputazione soggettiva ai pubblici poteri.  
Così inteso il pubblico servizio non è altro che un’attività 
riferita ai fini assunti dallo Stato e dagli enti locali territoriali come 
propri perché rispondenti a esigenze di pubblica utilità. 
In questa nuova impostazione ciò che rileva al fine di 
qualificare un servizio come pubblico non è il soggetto che la pone 
in essere ma il fatto oggettivo che l’attività sia sottoposta ai 
programmi e ai controlli ritenuti dalla legge opportuni per 
indirizzarla e coordinarla ai fini sociali
9
; tale impostazione ha 
trovato conferma anche nella giurisprudenza della Corte di 
Cassazione
10
. 
Nonostante questo, anche la concezione oggettiva è andata 
incontro a critiche per la sua ampiezza e la sua ambiguità; alla 
nozione di pubblico servizio infatti vengono ricondotte situazioni 
non omogenee che vanno a inficiare l’utilità e la giuridicità della 
categoria stessa.  
                                                 
9
 DE VALLES “I servizi pubblici”, in Trattato di V.E. O., Milano, 1930, 379. 
10
 Cass. Sez V, 6 giugno 1991 e Cass. Sez. unite 24 luglio 1989 
 14 
Detto questo è opportuno rilevare che rimane la preferita da 
dottrina e giurisprudenza.  
La nozione di servizio pubblico è andata modificandosi 
progressivamente per rispondere alle diverse esigenze incontrate. 
Una nozione che voglia essere moderna deve oggi confrontarsi con 
i principi che si evincono nel diritto comunitario
11
 dove trova 
spazio, come vedremo meglio in seguito, l’affermazione della 
libera concorrenza che costituisce l’aspetto che maggiormente 
rischia di essere compromesso dall’assunzione di un pubblico 
servizio
12
.  
In sostanza le attività oggetto del servizio pubblico non sono 
soggette a formule organizzatorie tipizzate e possono essere 
prestate sia in concorrenza che in monopolio, sia da imprese 
private che pubbliche. 
                                                 
11
 Nel diritto comunitario la nozione di servizio pubblico è sensibilmente 
diversa da quella degli Stati membri. La regolamentazione comunitaria non si 
preoccupa di dare una definizione al servizio pubblico ma lo fa per il 
“servizio”. In base alla dirrettiva 92/50/CEE del 18 giugno 1992 i sevizi sono 
intesi come attività a contenuto economico svolte dalla pubblica 
amministrazione; più precisamente ai sensi dell’art. 60 del Trattato Cee “sono 
cosiderate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, 
in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione 
delle merc, dei capitali e delle persone. I servizi comprendono in particolare: 
attvità di carattere industriale, attività di carattere commerciale, attività 
artigiane le attività delle libere professioni”. Con il termine servizio secondo 
la Comunità può essere definita l’attività economica fornita in modo 
imprenditoriale nel settore dell’artigianato, del commercio, dell’industria, delle 
libere professioni dietro il pagamento di una retribuzione che trae di norma 
fondamento in un negozio giuridico bilaterale redatto in forma scritta.  
12
 D. SORACE “L’ente pubblico tra diritto comunitario e diritto nazionale” in 
riv. It. Diritto Pubblico commerciale, 1992, 357 
 15 
1.2 L’AMMINISTRAZIONE PT 
 
 
L’organizzazione dello Stato è costituita dal complesso dei 
ministeri
13
 e delle agenzie. 
Nell’organizzazione di alcuni ministeri sono incardinate 
organizzazioni differenziate cd “Aziende autonome dello Stato” 
adibite ad attività di tipo operativo- produttivo, ad esempio 
“servizi”. Nella maggior parte dei casi tali attività potrebbero 
essere svolte in forma di impresa da enti pubblici economici; la 
scelta per l’una o per l’altra forma è spesso riconducibile a prese di 
posizione politiche che possono essere le più varie
14
. 
Nel sistema dell’amministrazione statale l’azienda autonoma 
costituisce per così dire una particolare forma di decentramento cd 
“decentramento funzionale”.  
Si tratta di una forma speciale di amministrazione centrale, 
distinta da quella ordinaria in quanto affidata a organi separati dai 
normali organi centrali dello Stato e, talora, anche dotati di 
personalità giuridica.  
                                                 
13
 Si veda V. CERULLI IRELLI “Corso di diritto Aamministrativo”, 
Giappichelli Editore- Torino,2001, pag 176 e ss 
Ogni ministero è dotato di un proprio ordinamento normativo, anche per 
quanto concerne il personale. Essi sono uffici complessi formati da una 
pluralità di di uffici e organi che si individuano a seconda delle funzioni loro 
assegnate ma che sono accomunati nell’attribuzione complessiva del ministero. 
Ogni ministero ha un’organizzazione centrale con sede nella capitale della 
Repubblica, alcuni hanno altresì un’organizzazione periferica con sedi e 
circoscrizioni territoriali di livello regionale o provinciale quando non sub- 
provinciale.  
14
 Si veda V. CERULLI IRELLI , ult. Op. cit, pag 195 
 16 
La figura dell’azienda autonoma viene creata al fine al fine di 
facilitare e snellire l’esercizio di determinate attività economiche, 
o pubblici servizi, conferendo alle risorse patrimoniali destinate 
all’esercizio dell’attività del servizio un’ autonomia di gestione e 
di bilancio
15
. 
Tale indipendenza deve essere però distinta dalla personalità 
giuridica, anche se a volte con essa può coesistere.  
Comporta una maggiore snellezza della propria attività 
rispetto ai consueti rapporti burocratici tipici delle altre 
amministrazioni dello Stato.  
Per chiarezza, le aziende autonome non hanno personalità 
giuridica o patrimoniale bensì costituiscono organizzazioni di beni 
e di persone che, seppure incardinate in un ministero, svolgono, 
con un elevato grado di autonomia, attività tecniche ed 
economiche in specifici settori di attività
16
. 
L’amministrazione PT, in quanto azienda autonoma, è dotata 
di particolari elementi distintivi
17
 quali: 
• Una posizione di indipendenza maggiore rispetto a 
quella goduta da altri enti che trova la sua ragione giustificativa 
nel particolare tipo di attività esercitata che richiede un maggiore 
margine di autonomia e indipendenza rispetto alla rigida 
regolamentazione dei servizi statali 
                                                 
15
 Vd GIULIO CIRCASSI, Amministrazione PT e legislazione postale, 
Simone- Napoli, 1989, pag 12 e ss. 
16
Vd GIULIO CIRCASSI, Ult. Op. cit.pag 8  
Le aziende autonome possono essere costituite sia dallo Stato che dalle 
Regioni e dai Comuni per la gestione dei servizi pubblici.  
17
 Vd GIULIO CIRCASSI,  Ult. Op. cit., pag 10 ss 
 17 
• Carenza di personalità giuridica 
• Autonomia amministrativa poiché ogni azienda è dotata 
di un proprio consiglio di amministrazione con funzioni 
prevalentemente consultive. Nel caso specifico il parere del 
consiglio d’amministrazione dell’Amministrazione PT sostituisce 
quello che sarebbe stato il parere del consiglio di Stato richiesto 
per gli organi dello Stato. Inoltre gli atti dell’azienda autonoma 
sono sottratti al controllo preventivo della Corte dei Conti. 
• Particolare autonomia patrimoniale, non ha un 
patrimonio autonomo e separato da quello statale. Il suo 
patrimonio è di proprietà dello Stato ma viene affidato in gestione 
all’azienda. 
• Particolare autonomia finanziaria, ogni azienda ha un 
proprio bilancio, separato da quello del Ministero in cui è 
incardinata, e quindi separato da quello dello Stato. Tale 
caratteristica è molto importante perché costituisce un’eccezione al 
principio dell’unità del bilancio statale
18
. 
  
                                                 
18
 Vd AA.VV.,Scienza delle finanze e diritto finanziario, Simone, Napoli, 1980 
 18 
1.3 L’ENTE PUBBLICO ECONOMICO POSTE 
ITALIANE 
 
 
 
La legge 29 gennaio 1994 n. 71 apre lo scenario al processo 
di liberalizzazione che porterà alla creazione di una società per 
azioni quotata in un settore economico di vitale importanza per 
l’intera economia italiana
19
. 
 E’ in questa logica che deve leggersi la trasformazione in 
ente pubblico economico dell’amministrazione PT.  
La legge 71/1994 infatti prevedeva già una successiva 
trasformazione, che sarebbe dovuta intervenire nel 1996, dell’ente 
pubblico economico in società per azioni. 
Allorchè si faccia riferimento all’ente pubblico economico è 
quanto mai opportuno chiarire gli elementi distintivi dello stesso. 
 Quali sono i caratteri che determinano la natura pubblica di 
un ente?  
Si è passati da una concezione sostanzialistica di tali elementi 
sintomatici a una concezione formale degli stessi.  
Durante la prima fase infatti l’elemento determinante 
consisteva in ciò, che alla persona giuridica la legge attribuisse 
poteri amministrativi in senso tecnico o compiti di 
amministrazione di interessi pubblici. Tuttavia le concezioni 
                                                 
19
 Vd AUGUSTO LEGGIO, Le poste Italiane: un’azienda in evoluzione, 
Tipografia Poste Italiane, Bologna, 1996, pag 7 e ss 
 19 
sostanzialistiche sono andate incontro a difficoltà tecniche poiché 
non riuscivano a dare una risposta a quelle situazioni in cui la 
presenza pubblica non è direttamente collegata a manifestazioni di 
amministrazione in senso sostanziale come cura di interessi 
pubblici, spesso infatti vi è una presenza imprenditoriale pubblica 
slegata da esigenze di cura degli interessi pubblici.  
Nella seconda fase gli elementi sintomatici vengono 
ricondotti essenzialmente nella disciplina organizzativa della 
stessa persona giuridica, più precisamente per ciò che riguarda la 
relazione organizzativa tra essa e lo Stato che configura la persona 
giuridica come articolazione della complessa organizzazione 
pubblica.  
“La natura pubblica di una persona giuridica dipende 
esclusivamente dall’inquadramento istituzionale della stessa 
nell’apparato organizzativo della p.a., cioè dal rapporto in cui tale 
soggetto di diritto in conseguenza dell’attività espletata, viene a 
trovarsi rispetto allo Stato; pertanto la qualificazione di un ente 
come pubblico o privato, allorchè la natura dello stesso non sia 
dichiarata espressamente, costituisce il risultato di una ricerca 
ermeneutica che ha per oggetto… le norme legislative 
regolamentarie e statutarie” che riguardano la persona giuridica 
stessa. 
Passiamo a analizzare i caratteri che determinano la natura, 
economica o non, di un ente.  
La giurisprudenza addotta un criterio di natura oggettiva che 
riguarda l’attività istituzionalmente e prevalentemente svolta 
 20 
dall’ente; viene qualificato come economico l’ente che svolge un’ 
attività ascrivibile, oggettivamente, alle attività di impresa (art 
2093,2221, c.c.).   
La giurisprudenza afferma che un ente è sicuramente 
economico “se allo scopo di realizzare un fine di lucro e 
indirettamente una finalità pubblica, esercita un’attvità 
imprenditoriale diretta allo produzione o allo scambio di beni e 
servizi, ponendosi sullo stesso piano con gli imprenditori privati 
svolgenti analoghe attività ed utilizzando gli stessi strumenti del 
diritto privato”
20
. 
La legge 71/1994 crea, dalla scissione dell’ex 
Amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni, con compiti di 
indirizzo, di regolamentazione e di vigilanza, e le Poste Italiane, 
Ente pubblico Economico, con compiti gestionali di operatore, 
segnando così, l’inizio del processo di privatizzazione, che sfocerà 
nella creazione di una SpA quotata, in un settore economico di 
enorme importanza per l’intera società italiana;  
La situazione al momento della creazione dell’ EPI non è 
certamente rassicurante.  
L’ex Amministrazione PT è la più grande realtà italiana nel 
campo della distribuzione di servizi di pubblica utilità: oltre 14000 
Uffici, più di 188000 addetti inoltre opera in un campo non 
omogeneo data la presenza contemporanea di un regime di 
                                                 
20
 Si veda VINCENZO CERULLI IRELLI, Corso d i diritto amministrativo, 
Giappichelli editore- Torino, 2001, pag 116-117-118  
 21 
servizio universale e riservato, un regime di servizio universale e 
di concorrenza e di un regime non universale in concorrenza
21
.  
La nuova azienda dovrà operare su più fronti
22
 e dovrà farlo 
come operatore pubblico ma anche come azienda privata. 
 L’assetto organizzativo dell’Amministrazione PT è quello 
tipico dell’amministrazione pubblica e, quindi, gerarchico 
accentrato, con conseguente deresponsabilizzazione del personale 
e caratterizzato da una bassa qualificazione dei dirigenti e dei 
quadri
23
. A questo va aggiunta l’immagine dell’azienda verso il 
cliente cittadino che è definibile come disastrosa. 
I settori in cui la nuova società sarà chiamata ad operare sono 
i seguenti: dai Servizi postali, fra i quali: corrispondenza, pacchi, 
raccomandate, assicurate, posta celere, posta ibride; Servizi di 
Bancoposta fra i quali: conti corrente, vaglia, libretti di risparmio, 
buoni postali fruttiferi, nuovo servizio di vaglia internazionale 
“Eurogiro”, nuovo servizio di sottoscrizione dei BOT, il nuovo 
servizio di distribuzione primaria dei valori bollati, l’accettazione 
della carta Bancomat presso gli uffici postali; Servizi di 
Telecomunicazione: il telex, il telegrafo. 
                                                 
21
 Si veda: A. LEGGIO, Le poste Italiane: un’azienda in evoluzione,Tipografia 
Poste Italiane, Bologna, 1996 pag 10 e ss., op.cit 
22
 Si veda: A.LEGGIO, Ult.op.cit,  pag 15 
23
 Si veda: PULEDREA V: Le nuove Poste cambiano pelle e puntano al 
pareggio- La repubblica, 18-02-1994, pag. 46. 
L’amministrazione PT viene definita così: <<… un “carrozzone” con tanti 
problemi, lentezze e inefficenze da nascondere persino a se stesso le molte 
potenzialità che pure potrebbe avere…>>