Il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo

  
5
L’ oggetto della seconda parte  della tesi è la Questione di fiducia nel sistema 
costituzionale repubblicano del secondo dopoguerra in Italia. Prendendo, in esame 
i fondamenti costituzionali della questione di fiducia, lo studio dei profili 
strutturali e funzionali  dell’ istituto ed i riflessi  da esso prodotti sulla forma di 
governo.  
A tale fine, si è ritenuto opportuno, da un lato, integrare la ricerca, con una 
sommaria ricostruzione delle regole costituzionali del rapporto fiduciario, della 
prassi e dell’ istituto nell’ assetto monarchico-costituzionale pre-fascista, per poter 
conoscere le radici storiche dell’ istituto durante la vita parlamentare-monarchica.  
Dall’ altro lato, è stata posta l’ attenzione sui vari modelli di questione di fiducia 
presenti in alcune delle principali democrazie pluralistiche contemporanee, nel 
tentativo di individuare quale modello di questione di fiducia è stato accolto nel 
nostro sistema costituzionale. Inoltre, particolare attenzione è stata prestata in 
riferimento, sia al periodo in cui la questione di fiducia non aveva una 
regolamentazione da parte di entrambe le Camere, che nel periodo successivo alla 
sua regolamentazione, in seguito all’adozione da parte della Camera dei Deputati 
del Regolamento del 1971, con la finalità di razionalizzare l’istituto in esame. 
Nell’ ultima parte del lavoro, si pone l’attenzione  alle proposte di riforma  
dell’art. 94 Cost., in risposta alla istanze di riforma del rapporto fiduciario. 
Particolare attenzione si pone all’ ampio disegno di legge di riforma della I, III e 
V parte della Costituzione, presentato nel 2005 nel corso della XIVª legislatura. 
Verranno analizzate le principali novità, ponendo attenzione alla critica da parte 
della dottrina.  
  
6
Nella parte finale della tesi, vengono illustrate le ulteriori ipotesi di riforma dell’ 
attuale assetto costituzionale affinché  si possa raggiungere, tramite un consenso 
ampio tra le forze politiche, una radicale modifica dell’istituto fiduciario.  
 
  7
CAPITOLO I 
 
Il rapporto fiduciario  nell’ Ordinamento Repubblicano 
 
1. La forma di governo parlamentare in Italia e le sue 
caratteristiche 
Con la primavera del 1946, si avviava in Italia un rinnovamento profondo della 
struttura dello Stato, portato a conclusione con l’entrata in vigore della 
Costituzione del’48
1
. Con la Costituzione Repubblicana non si ebbe il solo 
obiettivo del recupero della prassi parlamentare statutaria, ma si compì un vero e 
proprio salto di qualità, in quanto il processo di “restaurazione” del regime  
parlamentare si caratterizza per la razionalizzazione
2
 del potere, in particolare 
modo in riferimento al rapporto di fiducia fra il Parlamento e Governo.                   
Dal dettato Costituzionale  è possibile trarre elementi di discontinuità  fra la forma 
di governo del periodo monarchico e quella della fase repubblicana. La prima 
discontinuità  che emerge  fa riferimento alla forma di Stato
3
 in quanto con la 
                                                           
1
 V. FALZONE – P. GROSSI, Assemblea Costituente Italiana in << Enc. dir. >>, Giuffrè, Milano, 
1958, p. 2. Il testo finale della Costituzione fu approvato a scrutino segreto con 453 voti a favore e 
62 contrari la nuova Costituzione, ai sensi della XVIII disp. trans. venne promulgata il 27 
dicembre 1947 ed entrò in vigore il 1° gennaio 1948. 
2
 M. OLIVETTI, La questione di fiducia nel sistema parlamentare Italiano, Giuffrè, Milano, 1996, 
p. 87. Con il termine razionalizzazione si indica il tentativo di elaborare una disciplina organica 
per regolare l’assetto del regime parlamentare, in quei Paesi, nei quali tale forma di governo viene 
introdotta non mediante un graduale adeguamento della prassi delle istituzioni e dei soggetti 
politici (come era accaduto in Inghilterra, in Belgio, in Francia e nei paesi Scandinavi), ma 
mediante Costituzioni scritte che mirano a regolare articolosamente i rapporti fra il potere 
esecutivo e potere legislativo.    
3
 A. BARBERA - C. FUSARO, Corso di Diritto Pubblico, Il Mulino, Bologna, 2004, p. 38. Per 
forma di governo si intende il modo in cui si distribuisce il potere fra i vari organi dello Stato, 
  8
Costituzione Repubblicana, in primo luogo, viene eliminata la componente 
monarchica e in secondo luogo, il potere Esecutivo viene inserito in un sistema 
democratico  che trova il suo punto cruciale nella sovranità popolare, ove  la cui 
prima forma d’espressione e riconoscimento integrale avverrà attraverso le 
consultazioni  a suffragio universale del 2 giugno del 1946
4
. Questi due elementi  
caratterizzanti la forma di Stato incidono sulla  forma di governo, in quanto la 
posizione costituzionale del Governo, muterà sensibilmente trasformandosi da 
Collegio dei Ministri del Re, diretta emanazione del Capo dello Stato vincolato 
solo politicamente alle scelte di un Ministero in armonia con la maggioranza della 
Camera, nel sistema l’ Esecutivo è nominato dal Capo dello Stato, godendo della 
fiducia delle due Camere. La seconda discontinuità che emerge dal dettato 
costituzionale riguarda la posizione del Governo non soltanto all’ interno del 
sistema democratico, ma in considerazione della sua posizione di fronte alle 
Camere. Il ruolo dell’ Esecutivo dinanzi all’ organo Legislativo  è disciplinato da 
un complesso di  regole di rango costituzionale, da cui  deriva che  il processo di 
formazione del Governo come anche la questione di fiducia
5
, non è più il 
compromesso tra organi supremi, ma discendano direttamente da regole 
costituzionali. Tali norme inoltre, sono costituzionalmente protette dalla 
previsione di un procedimento di revisione costituzionale, sancito dalla stessa 
Costituzione. Un terzo elemento di discontinuità tra la forma di governo del 
periodo monarchico e quella repubblicana, consiste nel ricondurre l’assetto 
                                                                                                                                                                  
mentre per forma di Stato si intende il modo in cui si atteggia il rapporto fra i cittadini e il potere 
politico, vale a dire il rapporto fra“governanti e governati”, nonché i fini ultimi, che si pone 
l’ordinamento. 
4
 Il  c. d.  suffragio universale,  fu introdotto  con la legge 30 giugno 1912, n. 665. 
5
 M. OLIVETTI, La questione di fiducia, op. cit., p. 1. Per questione di fiducia si intende una 
votazione fiduciaria provocata spontaneamente da un Governo già in carica.  
  9
costituzionale allo schema di parlamentarismo monista
6
. In primo luogo, va 
osservato che l’assetto monista del regime parlamentare introdotto dalla 
Costituzione del’48, non esclude la sussistenza  di poteri che siano estranei  al 
circuito democratico-rappresentativo o al rapporto fiduciario governo-
maggioranza parlamentare, ma  riconduce all’ interno di uno  sistema garantistico 
che trova la sua ragione d’ essere nell’ assenza del proseguimento di un indirizzo 
politico
7
. È questo il punto focale che può essere definito come l’ insieme dei 
correttivi al regime parlamentare oppure come componente “liberale” o              
“garantista” del modello di democrazia Italiana, la quale si caratterizza come 
democrazia pluralistica o più correttamente liberal-democrazia, segnata dalla 
consapevolezza che “solo l’effettività degli equilibri costituzionali rende effettive 
le garanzie individuali”
8
. In relazione a quanto detto è noto come la stessa 
Costituzione del’48, e l’ esperienza costituzionale che ne è seguita,  si muovano in 
un contesto nel quale  un’ampia gamma di poteri siano sottratti al circuito 
Governo-maggioranza parlamentare, facendo risultare difficile definire                    
“un preciso limite al potere dei soggetti politici che traggono la loro 
legittimazione  dall’ investitura democratica”, tale problema di definizione è un 
punto cruciale del costituzionalismo in quanto, se inteso come teoria della 
limitazione del potere, diviene in un sistema democratico, la teoria dei limiti al 
                                                           
6
 In senso contrario al parlamentarismo monista in Italia si esprime; V. SICA, La fiducia nel 
sistema parlamentare  italiano, in Studi in onore di De Francesco G. M., vol. I, Giuffrè, Milano, 
1957, p. 620 ss. Il quale sostiene che la struttura del sistema parlamentare italiana è dualista. 
7
 Per un approfondimento su tale tema si veda: V. CRISAFULLI, Aspetti problematici del sistema 
parlamentare vigente in Italia, in Jus, 1958, (e in V. CRISAFULLI Stato, popolo, governo, 
Giuffrè, Milano,1985) p. 151; E. CHELI, organi costituzionali e organi di rilievo costituzionale, in 
Arch. Giur. Serafini, 1965, II, p. 96 ss. 
8
 In tal senso si esprime G. MARANINI, Governo parlamentare e partitocrazia, Rass. Dir. Pubbl. 
n.1/2, 1951, p. 35. 
  10
potere della maggioranza
9
. Va inoltre osservato come il monismo della forma di 
governo italiana, si spinge sino al punto di determinare una derivazione non solo 
sostanziale ma anche diretta del Governo dal Parlamento, secondo modalità 
previste  da altre  carte Costituzionali del primo dopoguerra. Nel procedimento  
previsto dalla Costituzione Repubblicana sia per la concessione che per la revoca 
della fiducia, si innesta infatti, un procedimento  di formazione del Governo che 
nel principio fiduciario trova il suo criterio direttivo, punto cruciale che deve 
guidare l’azione dello Capo dello Stato, ma che allo stesso tempo vede il 
Parlamento formalmente estraneo alla costituzione dell’ Esecutivo e alla sua 
eventuale cessazione
10
. Un quarto elemento di discontinuità si ha in relazione al 
rapporto fiduciario fra Governo e Camere in riferimento all’ insieme delle regole 
costituzionali di carattere tassativo relative alla modalità di conferimento e revoca 
della fiducia da parte del Parlamento. Il discorso sul tema della razionalizzazione 
presenta un’ innegabile duplicità di significati: da un lato,“ mettere per iscritto le 
procedure” fissando regole chiare e certe; dall’altro  lato, scriverle  con contenuto 
preciso, con particolare finalità di stabilità dell’ Esecutivo mediante la disciplina 
                                                           
9
 Cfr. A. TESAURO, Il Sistema parlamentare  nell’ ordinamento inglese ed in quello francese e 
italiano, in Rass. Dir. Pubbl. n.1/2, 1954, p. 121, per un’opinione contraria in riferimento alla 
previsione dei limiti all’ autonomia del Parlamento mediante la previsione di una serie di  freni al 
potere della maggioranza. 
10
 Sul collegamento tra il procedimento di nomina e quello relativo all’ instaurazione  del rapporto  
fiduciario si veda G. FERRARA, Il Governo di coalizione, Giuffrè, Milano, 1973, p. 88-89. 
Secondo il quale il procedimento di formazione del Governo deve essere visto come procedimento 
formale che si conclude con la nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri diretto a creare le 
condizioni affinché, si stabilisca il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo, quindi il 
procedimento di nomina si inserisce in un’ampia e complessa progressione di atti-procedimenti 
che si esauriscono nell’instaurazione della fiducia. A tale riguardo si osserva: L. PALADIN, 
Governo Italiano, in Enc. Dir., vol. XIX, Giuffrè, Milano, 1970, p. 684, secondo il quale il 
Presidente della Repubblica avrebbe il dovere giudico e non solamente politico di formare un 
Governo che possa riscuotere la fiducia alle Camere. Cfr. L. PRETI, Il Governo nella Costituzione 
Italiana, Giuffrè, Milano, 1954, p. 170, il quale sostiene che, pur distinguendo i procedimenti, di 
nomina e di fiducia, lì raggruppa in un unico procedimento di investitura. Sulla distinzione tra i 
procedimenti di nomina-formazione del Governo e d’investitura del rapporto fiduciario si vedano 
anche; V. CRISAFULLI, Il Governo tra nomina e fiducia, in Foro Amm., 1957, p. 6; C. 
MORTATI, Istituzioni di Diritto  pubblico, IX ed., Cedam, Padova, 1975-76, p. 570; G. F. 
CIAURRU, Fiducia Parlamentare, in Enc. Giur. Treccani, vol. XIV, Roma, 1989, p. 4.  
  11
dei voti di fiducia e sfiducia
11
. Si arriva a configurare la razionalizzazione del 
parlamentarismo come  il tentativo di ricostruire mediante tecniche giuridiche, le 
condizioni dell’efficienza e della stabilità del Governo, facendo riferimento all’ 
esemplare modello di parlamentarismo prodottosi gradualmente in Gran Bretagna 
ove è nato e successivamente diffusosi in Europa Continentale dalla metà 
dell’ottocento
12
. I Padri Costituenti dedicarono gran parte del loro lavoro
13
, in 
seguito alla scelta del forma di governo parlamentare, si fecero carico di 
individuare i dispositivi costituzionali diretti a garantire stabilità all’ Esecutivo. Il 
fine della stabilità del Governo ha introdotto all’interno della Costituzione 
Repubblicana in modo preciso e dettagliato, le modalità relative sia al 
procedimento di  instaurazione che di rottura del rapporto fiduciario. Entrambi i 
procedimenti si articolano in una fase preparatoria ed in una fase costitutiva. Per 
la prima vengono previsti dei termini precisi, indicati dalla stessa Costituzione,  in 
riferimento sia alla presentazione del Governo alle Camere, come prescritto             
dall’ articolo 94. Cost., il 3° “Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo 
si presenta alle Camere per ottenere la fiducia”, sia in relazione al termine 
prescritto per la  votazione della mozione di sfiducia come sancito dal 4° comma 
dell’ art. 94 Cost., “la mozione di sfiducia  non può essere messa in discussione 
                                                           
11
 In tale senso si esprime M. OLIVETTI, La questione di fiducia, op. cit.,  p. 94.  
12
 F. CUOCOLO, Istituzioni di Diritto Pubblico, Giuffrè, Milano, 2000, p. 201-202. Storicamente, 
il parlamentarismo sorge  in Inghilterra  nel corso del secolo XVIII, in via consuetudinaria, per  
l‘attuarsi di pratiche che affermano l’autonomia politica del Gabinetto nei confronti  del re c.d. 
bicefalismo dell’esecutivo e successivamente la responsabilità del governo nei confronti del 
parlamento, lungo il processo storico nel corso del quale i due principi si sono consolidati accanto 
al potere di sciogliere la Camera dei Comuni ed accanto all’ indipendenza dei giudici, il sistema 
parlamentare nel suo schema classico si può considerare realizzato. Dall’ Inghilterra, dove il 
parlamentarismo è nato, si  è diffuso  rapidamente in Europa continentale già nella seconda metà 
dell’Ottocento, per poi diffondersi più precisamente nel corso del secolo  XX. In Europa si finì per 
cristallizzare le procedure del parlamentarismo in forme positive, dirette a garantire maggiore  
stabilità e garanzia, ma tale procedura  ha tolto al sistema parlamentare  la  caratteristica di fluidità, 
soprattutto nelle costituzioni adottate nell’ immediato secondo dopoguerra. 
13
  V. FALZONE– P. GROSSI, Assemblea Costituente Italiana, op. cit., p. 102-103.  
  12
prima di tre giorni dalla sua presentazione”, ed infine nella richiesta di un 
quorum minimo dei presentatori della mozioni di sfiducia, la cui richiesta è 
riconducibile alla volontà dei costituenti di garantire stabilità ai Governi. La fase 
costitutiva richiede invece la fissazione di regole esattamente speculari
14
 per i due 
procedimenti, in relazione sia allo svolgimento del voto che alla richiesta della 
motivazione, in tal senso il 2° comma dell’ art. 94 Cost., dispone in tale senso:          
“Ciascuna Camera accorda o revoca  la fiducia mediante mozione motivata e 
votata per appello nominale”.  
1. Il procedimento di instaurazione del rapporto fiduciario 
nell’ Ordinamento Repubblicano 
 Il procedimento d’instaurazione della  fiducia si articola in automatico
15
 a seguito 
alla presentazione del giuramento da parte del Governo
16
, atto dal quale decorre il 
termine di dieci giorni  fissato dall’ art. 94 Cost., per la presentazione del Governo 
dinanzi alle Camere. Vivace discussione in dottrina è sorta sul termine dei dieci 
giorni previsto dalla Costituzione, assumendo come premessa di fondo che il 
dettato costituzionale in relazione alla forma di governo adottata, debba intendersi 
con finalità del miglior rendimento dei meccanismi istituzionali, in tale 
prospettiva va letto il termine prescritto dal 3° comma  dell’ art. 94 Cost., in 
relazione alla presentazione del Governo alle Camere. Sul  piano giuridico il 
termine può considerarsi “ ordinario ” o “ perentorio ”. Nel primo caso, il dettato 
                                                           
14
 In tale senso si esprime M. OLIVETTI, La questione di fiducia, op. cit., p. 97.  
15
 Non c’è in dottrina uniformità relativa all’importanza attribuita al voto di fiducia iniziale 
previsto dal nostro sistema costituzionale, secondo P. CALANDRA, Il  Governo della Repubblica, 
Il Mulino, Bologna, 1986, p. 75, secondo il quale,  il voto di fiducia può considerarsi ancora tratto 
fondamentale  del sistema.  
16
 Per un approfondimento su tale punto si veda S. LABRIOLA, Il governo della Repubblica; 
organi e poteri: commento alla legge 23 Agosto 1988, n. 400, Maggioli, Rimini, 1992, p. 49-52. 
  13
costituzionale perde sostanzialmente rilievo, perché è per definizione inidoneo a 
garantire  tempi certi e rapidità nell’ instaurazione  del rapporto fiduciario, nel 
secondo caso, si dovrebbe – a stretto rigore – concludere che il Governo, 
presentandosi anche solo all’ undicesimo giorno, non potrebbe essere investito  
della fiducia ma dovrebbe dimettersi, anche in caso di voto positivo
17
. È in tal 
senso che deve esser letto  il  termine, anche se la finalità diretta a  favorire l’ 
efficienza delle istituzioni, produrrebbe l’effetto contrario volto a superare la crisi  
riconoscendo la funzione della maggioranza, ma di fatto, il Governo sarebbe 
costretto a dimettersi per il mancato adempimento dell’obbligo
18
 costituzionale. Il 
problema ha nella realtà scarso rilevo pratico in quanto già nell’ esperienza 
statutaria, il termine che intercorre tra formazione  del Governo e presentazione  
alle Camere è stato sempre piuttosto breve, il Governo per prassi  anche nel 
sistema costituzionale vigente accorda, almeno per grandi linee i contenuti 
programmatici del programma al momento della nomina del Presidente  del 
Consiglio e dei Ministri. Durante tale intervallo di tempo  viene messo a punto dal 
Presidente del Consiglio ed approvato, il programma da parte del  Consiglio dei 
Ministri
19
, esposto personalmente dal Presidente del Consiglio davanti alle 
                                                           
17
 In adesione al carattere perentorio del termine si veda M. GALIZIA, Fiducia parlamentare, in 
Enc. dir., XVII, Giuffrè, Milano, 1968, p. 407, secondo l’ autore vengono prospettati anche 
ipotesi, non imputabili al governo stesso, bensì a forze maggiori, che giustificherebbero un 
eventuale ritardo attribuendo al Capo dello Stato il controllo circa l’ esistenza delle cause. Nel 
senso che il termine sia sollecitatorio si veda; P. VIRGA, La crisi e  le dimissioni, Giuffrè, Milano, 
1948, p. 54 nota 59; L. CARLASSARE, Il Presidente della Repubblica (art. 88-91) in 
Commentario della Costituzione, (a cura di) G. BRANCA, ZANICHELLI, Zanichelli, Bologna, 
1983, p. 2. 
18
 A. GIANNINI, Sul voto di fiducia, in Riv. Amm. Rep. It. n. 3, 1954, p. 382, il quale inquadra la 
mancata  presentazione come una tacita “ rinunzia al governo ”. 
19
 A. RUSSO, Programma di Governo e regime parlamentare, Giuffrè, Milano, 1984, p. 120, il 
quale osserva che lo svolgimento di tale attività da parte  del Consiglio è conforme alla posizione 
costituzionale in relazione alle funzioni attribuitegli dall’ art. 95 Cost., e al ruolo da esso svolto  
nella fissazione  dell’accordo di Governo. 
  14
Camere.
20
 Tale fase permette di dare inizio al dibattito che si concluderà con la  
replica dello stesso Presidente, secondo alcuni autori
21
 è in tale fase che il 
Presidente del Consiglio assume la figura di capo del Governo. In seguito alla 
scelta della mozione di fiducia
22
 da parte del Presidente del Consiglio ha  inizio la 
fase costitutiva  del procedimento, fissata dalle regole costituzionali. Una prima 
regola sancisce la  motivazione  della mozione, tale obbligatorietà in prima lettura 
può risultare superflua, in quanto tutte le mozioni sono di norma motivate, ma la 
ratio della richiesta della motivazione va ricondotta ad una duplice volontà dei 
costituenti,  in primo luogo, superare la prassi statutaria  nella quale la fiducia era 
spesso concessa sulla base di un ordine non motivato; dall’ altro, lato far emergere  
un’adesione impegnativa non solo da parte del Governo, ma anche alle stesse 
Camere ad un programma prestabilito
23
.
 
   
                                                           
20
 T. MARTINES et al., Diritto Parlamentare, Milano, Giuffrè, 2005, p. 215- 216. Secondo la 
prassi parlamentare il procedimento d’investitura della fiducia si apre con l’esposizione 
programmatica del presidente del Consiglio, con la formula << Comunicazione del Governo >>, 
poiché  ognuna delle due Camere esercita una funzione autonoma  nella concessione della fiducia 
all’ organo Esecutivo, la comunicazione deve avvenire separatamente  in  ognuna di esse. Fino al 
1980, la prassi prevedeva che il discorso fosse pronunciato in entrambe le Camere, essendo 
risultata tale procedura inutile e defatigante in quanto, si concretizzava  nella rilettura dello stesso 
testo in occasione del Governo Forlani (1980), si è dato luogo ad una semplificazione della 
procedura, consentendo al presidente del Consiglio di pronunciare il suo discorso  dinanzi ad un 
solo ramo del Parlamento, quello in cui si aprirà per primo il dibattito, inviando all’ altro il testo 
scritto che si dà per letto. Il dibattito si apre alternativamente tra le Camere, solo quando il dibattito 
si sia completato in uno dei due rami e con esito positivo, ottenendo cioè la fiducia, si darà luogo 
al dibattito nell’altro ramo del Parlamento, tale alternanza è mirata a garantire al presidente del 
Consiglio di poter assistere ai dibattiti e  di tenere conto dei contributi critici da entrambi i rami del 
Parlamento e nonché la possibilità di poter replicare. 
21
 In tale senso si esprime M. OLIVETTI, La questione di fiducia, op. cit., p. 103 ss. 
22
 La scelta tra più mozioni di fiducia si  ebbe in occasione della presentazione alla Camera del I 
governo Craxi ( agosto 86) e del VI  Governo Fanfani ( aprile 86). Per un approfondimento sul 
tema della spettanza al Governo della facoltà  di scegliere  la mozione di fiducia su cui accettare il 
voto tra le varie mozioni presentate si veda; V. FALZONE, La prassi nell’ ordinamento 
costituzionale italiano, in AA. VV., Discorsi  sulla Costituzione, Giuffrè, Milano, 1958, p. 470. 
23
  Ass. cost., Assemblea, Discussioni, 24.10.1947, p. 1520, come emerge dagli interventi  degli 
on. Mortati e Tosato, entrambi sottolineano l’importanza della motivazione in caso di 
scioglimento, affinché l’elettorato  potesse valutare il contrasto tra Governo e Parlamento.