La finalità.
La scelta della finanza di progetto per il finanziamento delle infrastrutture
di pubblica utilità, da parte delle amministrazioni pubbliche, è dettata da
una duplice esigenza: ridurre l’esborso finanziario pubblico e migliorare
l’efficienza e l’efficacia nella realizzazione e gestione di opere pubbliche.
Con la finanza di progetto si realizza una convergenza di interessi tra la
pubblica amministrazione, interessata alla realizzazione dell'opera o del
servizio minimizzandone i costi di realizzazione, e il privato, interessato ai
ritorni economici legati alla realizzazione e gestione dell'opera o del
servizio.
Gli Strumenti.
L’accordo tra l’amministrazione pubblica e la società privata può avvenire
secondo modalità diverse: il privato può avere il compito di realizzare le
strutture o di gestirle, oppure può svolgere entrambe le attività. Tale
concessione avviene per mezzo della costituzione di una Società di
progetto. Il finanziamento, quindi, non è diretto ad un soggetto
preesistente, bensì va a beneficio di una Società di progetto (anche detta
SPV, Special Purpose Vehicle, o Project Company), costituita per
2
l’occasione, la cui esclusiva finalità è la realizzazione e/o la gestione del
progetto stesso.
La concessione avviene secondo le modalità del BOT (Build, operate and
transfer o anche Build, own and transfer). Sulla base di questo schema,
l’amministrazione – a seguito di una gara - concede la costruzione e la
gestione di un’opera, con diritto di utilizzo commerciale limitato a un
periodo di tempo determinato (chiamato periodo di utilizzo o sfruttamento
dell’opera), e con obbligo finale di trasferire al soggetto pubblico il
possesso dell’opera realizzata o, in alternativa, di rinnovare la concessione
di gestione.
Quando si utilizza.
Il ricorso alla finanza di progetto è utilizzato per la realizzazione di
infrastrutture di interesse pubblico che risultano particolarmente
impegnative sotto il profilo finanziario, che le amministrazioni pubbliche
non sarebbero quindi in grado di finanziare interamente. Si tratta di attività
che comportano l’utilizzo di suolo pubblico e vedono la partecipazione
diretta dello Stato. Le operazioni di project financing derivano da
un’attività pubblica di programmazione e di impulso all'economia e sono
collegate a un atto pubblico, la concessione, che autorizza l’iniziativa
imprenditoriale e ne fissa termini e condizioni.
3
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
1. LA FINANZA DI PROGETTO
La finanza di progetto (o project financing in inglese) è una operazione di
finanziamento di opere di pubblica utilità, di ispirazione anglosassone (ma
diffuso in molti Paesi europei), con la quale uno o più soggetti (detti
"promotori") propongono ad una Pubblica amministrazione di finanziare,
eseguire e gestire un'opera pubblica, il cui progetto è stato già approvato,
in cambio degli utili che deriveranno dai flussi di cassa (cash flow)
generati per l'appunto da una efficiente gestione dell'opera stessa
1
. Il
1
www.utfp.it , voce CARATTERISTICHE: “…l'utilizzo del Project Financing comporta alcune specifiche
implicazioni dal punto di vista organizzativo e contrattuale. Il finanziamento, infatti, non è diretto ad
un'impresa pre-esistente bensì va a beneficio di una società di nuova costituzione ("società di progetto" o
anche "SPV" - Special Purpose Vehicle) la cui esclusiva finalità è la realizzazione e la gestione del progetto
stesso. La società di progetto è un'entità giuridicamente distinta da quella del promotore del progetto, con la
conseguente separazione dei flussi generati dal progetto da quelli relativi dalle altre attività del promotore. Il
duplice risultato é che, in caso di fallimento del progetto, il finanziatore non potrà rivalersi su beni del
promotore diversi da quelli di proprietà della società di progetto e, simmetricamente, in caso di fallimento
del promotore la società di progetto continuerà ad esistere perseguendo le proprie finalità. Inoltre, la
costituzione di una SPV consente agli enti finanziatori l'applicazione di formule di controllo molto
stringenti e l'imposizione di vincoli contrattuali e societari necessari alla strutturazione di un'operazione di
PF. E' possibile sintetizzare le principali caratteristiche del Project Financing come segue:
il progetto viene valutato dai finanziatori principalmente (ma non esclusivamente) per la sua
capacità di generare flussi di cassa;
i flussi di cassa, connessi alla gestione del progetto, costituiscono la fonte primaria per il rimborso
del debito e per la remunerazione del capitale di rischio;
al fine di isolare i suddetti flussi di cassa dalle altre attività degli azionisti è costituita un'apposita
Società di Progetto che ha il compito di sviluppare l'iniziativa e di beneficiare delle risorse finanziarie
necessarie alla sua realizzazione;
1
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
la fase di gestione dell'opera costituisce elemento di primaria importanza (al pari della sua
costruzione), in quanto soltanto una gestione efficace e qualitativamente elevata consente di generare i
flussi di cassa necessari a soddisfare banche ed azionisti;
le principali garanzie connesse all'operazione sono di natura contrattuale piuttosto che di natura
reale;
la struttura dell'operazione è definita a seguito di un processo di negoziazione tra i diversi soggetti
coinvolti (azionisti, banche, controparti commerciali) in merito alla ripartizione dei rischi dell'iniziativa tra i
diversi partecipanti”;
Vedi inoltre:
ALBISETTI R., IL CAPITALE DI RISCHIO NEL PROJECT FINANCING in Economia e diritto del
terziario, 2005 fasc. 1, pp. 125 - 132
CAMARDA A., PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E PROJECT FINANCING, in Nuova rassegna di
legislazione, dottrina e giurisprudenza, 2006 fasc. 2, pp. 235 – 239
CAPPELLINI G., IL PROJECT FINANCING NEL SETTORE ENERGIA in Economia e diritto del
terziario, 2005, fasc. 1 pag. 133 - 147
GIAMPAOLINO L., INTRODUZIONE AD UN CORSO SUL PROJECT FINANCING DELLE OPERE
PUBBLICHE: PRIVATO E PUBBLICO NELLA DISCIPLINA DELL’ISTITUTO in I Contratti dello
Stato e degli enti pubblici, 2005 fasc. 4, pp. 539 – 567
GUZZO G., LA FINANZA DI PROGETTO: FU VERA GLORIA? ALCUNE RIFLESSIONI SUL
PROJECT FINANCING ALLA LUCE DELLE RECENTI PRONUNCE DEL CONSIGLIO DI STATO, V
SEZIONE, 10 NOVEMBRE 2005, N. 6287, DEL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER
LA REGIONE SICILIANA, 22 DICEMBRE 2005, N. 974, E DELLA L. 23 DICEMBRE 2005, N. 266
(FINANZIARIA 2006), in Rivista trimestrale degli appalti, 2006, fasc. 1 pag. 105 – 133
IELO D., DUE PUNTUALIZZAZIONI DEL CONSIGLIO DI STATO IN TEMA DI PROJECT
FINANCING, in Urbanistica e Appalti, 2006 fasc. 12, pag. 1459 - 1464
PASSERI L., LA NATURA ED I LIMITI DELL’AZIONE DELLA P. A. NELLA VALUTAZIONE
DELLE PROPOSTE DEI PRIVATI NELLA FINANZA DI PROGETTO in Rivista giuridica di
urbanistica, 2005 fasc. 1-2, pt. 1, pp. 148 – 175
PERRINI F., TETI E., LE PROSPETTIVE NELL'UTILIZZO DEL PROJECT FINANCING PER I
PROGETTI CULTURALI ED ARTISTICI in Economia e diritto del terziario, 2005, fasc. 1 pp. 159 – 173
PONTOLILLO V., ASPETTI ECONOMICO-ISTITUZIONALI DEL PROJECT FINANCING:
PROBLEMATICHE E ESPERIENZE IN ITALIA, in Scritti in memoria di Pietro De Vecchis, vol. I,
Roma, 1999, pp. 801 e ss.
RICCHI M., FINANZA DI PROGETTO, CONTRIBUTO PUBBLICO, CONTROLLO ED EQUITA’, in
Diritto dell’economia, 2006 fasc. 3, pp. 567 - 582
SCALIA F., IL “PROJECT FINANCING” NEL DIRITTO AMMINISTRATIVO in La Finanza locale,
2005 fasc. 7-8, pp. 147 – 165
2
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
coinvolgimento dei soggetti privati nella realizzazione, nella gestione e
soprattutto nell'accollo totale o parziale dei costi di opere pubbliche in vista
di guadagni futuri rappresenta la caratteristica principale di tale operazione
economica. Già nel secolo scorso, fra il1840 ed il 1860, gran parte della
rete ferroviaria europea fu realizzata con tecniche di finanziamento simili
al project financing. La filosofia del Project Financing è quella di
coinvolgere il privato in un progetto, di spingerlo a trovare il modo di far
fruttare per sé e per la comunità un terreno o un bene che altrimenti
resterebbero inutilizzati per carenza di fondi pubblici.
2. ORIGINI DEL PROJECT FINANCING
La forma più antica di tale tecnica finanziaria risale al 1299 quando la
Corona inglese negoziò una forma di prestito con i Frescobaldi per
sviluppare una miniera d’argento nel Devon. Il prestito accordava al
SCOTTI S. E CAMUZZI (a cura di), Il Project Financing come strumento di realizzazione di opere
pubbliche. Il ruolo degli enti pubblici, degli imprenditori e del mercato finanziario, Milano, 2002
BELLAGAMBA L., Aspetti di concessione e di project financing, in www.bosettiegatti.com;
CASETTA E., Manuale di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milano, 2000, 565, ove viene data la
definizione di "sistema per l'esecuzione delle opere pubbliche caratterizzato dal ricorso al finanziamento dei
privati";
DE ROBERTO A., Commento agli articoli 37-bis-37-quater della Legge 109/94, in AA.VV., Commento
alla Legge quadro sui lavori pubblici sino alla Merloni-ter, Milano, Giuffrè, 1999, 600, nota 1;
GARRI F., Project financing e performance bond, in Appalti, urbanistica, edilizia, 1999, n.5, 259 s.);
MIGUIDI M., Appalti di lavori pubblici, Giuffrè, Cosa & Come, dicembre 2000.
3
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
finanziatore il diritto di controllare le operazioni della miniera per un
anno
2
. Anche le spedizioni commerciali nel XVII e XVIII secolo furono
finanziate sulla base del progetto, gli investitori fornivano i fondi alle
Compagnie delle Indie Olandesi o Britannica per i viaggi che esse
effettuavano in Asia ed erano ripagati tramite la liquidazione del carico di
merci secondo la loro quota di partecipazione. Occorre inoltre evidenziare
che fra il 1840 ed il 1860, gran parte della rete ferroviaria europea fu
realizzata con tecniche di finanziamento simili a quelle che oggi si vanno
sviluppando”
3
. Nel secolo scorso, la persistenza dei prezzi alti nel settore
energetico spinse il Congresso statunitense ad emanare il Public Utility
Regulatory Policy Act (PURPA) nel 1978 come forma di incoraggiamento
ad investire in forme alternative di generazione elettrica
4
. Agli inizi degli
anni 90 i governi locali iniziarono ad usare il project financing insieme al
settore privato l’obiettivo era, quello di incoraggiare una migliore gestione
e di promuovere una più efficiente partecipazione al rischio, inoltre queste
strutture miste pubblico – privato consentivano alla pubblica
2
Infatti, Frescobaldi poteva estrarre quanto più argento poteva dalla miniera per un anno, ma allo stesso
tempo s’impegnava a pagare tutti i costi operativi. Oggi questa forma di finanziamento é conosciuta come
production payment loan.
CASSELLA F., IL PROJECT FINANCING NEL REGNO UNITO in Diritto pubblico comparato ed
europeo, 2005 fasc. 4, pp. 1801 – 1816.
3
COLETTA A., Project financing nell’esperienza italiana, in Appalti, urbanistica, edilizia, 1999, n. 5, pp.
261 ss.
4
Due terzi dei project financing negli anni 80 sono state applicazioni nel settore energetico.
4
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
amministrazione di espandere gli investimenti in situazioni di limitato
budget. Il progetto di costruzione del tunnel sotto la Manica rappresenta a
tutt’oggi l'operazione forse più ambiziosa mai realizzata in finanza di
progetto, essa ha dimostrato, nonostante i numerosi problemi emersi in
corso d'opera, quanto la scelta di associare il settore privato alla
costruzione e gestione di opere pubbliche fosse valida e, a certe condizioni,
addirittura preferibile al tradizionale metodo dell'appalto pubblico. Oggi il
project financing finanzia diversi tipi di settori ed aree geografiche.
3. L’EVOLUZIONE: DAL PROJECT FINANCING AL
PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO
Le prime operazioni di finanza di progetto, come abbiamo già sottolineato
nel paragrafo precedente, sono state realizzate in Inghilterra e negli Stati
Uniti nel settore della produzione di energia elettrica. In particolare queste
ultime avvenivano in un ambito strettamente privatistico: privata era la
società che realizzava l'impianto di produzione di energia, privata era la
società che acquistava l'energia prodotta attraverso contratti di fornitura a
lungo termine. L'applicazione della finanza di progetto alla realizzazione di
infrastrutture di pubblica utilità è una evoluzione più recente. In un
contesto istituzionale favorevole alle privatizzazioni, fu ritenuto che alcune
importanti opere infrastrutturali potessero essere realizzate con successo
5
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
attraverso il ricorso ai capitali e all'iniziativa del settore privato. Il progetto
di costruzione del tunnel sotto la Manica - l'operazione forse più ambiziosa
mai realizzata in finanza di progetto - ha dimostrato, nonostante i numerosi
problemi emersi in corso d'opera, quanto la scelta di associare il settore
privato alla costruzione e gestione di opere pubbliche fosse valida e, a certe
condizioni, addirittura preferibile al tradizionale metodo dell'appalto
pubblico. Alla fine del 1992 il governo conservatore britannico diede
l'avvio alla c.d. Private Finance Initiative (PFI), un programma teso a
creare un contesto istituzionale favorevole al coinvolgimento dei privati
nella realizzazione di investimenti pubblici attraverso l'erogazione di
concessioni di costruzione e gestione in presenza di condizioni di
convenienza economica per il settore privato e di ottimizzazione di costi
per il settore pubblico. Il partenariato pubblico-privato (PPP) esprime un
concetto più ampio che ricomprende una vasta gamma di modelli di
cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Il ricorso al PPP,
attraverso le sue diverse metodologie attuative può, in generale, essere
evocato in tutti quei casi in cui il settore pubblico intenda realizzare un
progetto che coinvolga un'opera pubblica, o di pubblica utilità, la cui
progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento - in tutto o in parte -
siano affidati al settore privato. I progetti realizzabili attraverso interventi
di PPP possono essere identificati in tre principali tipologie:
6
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
ξ progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito
attraverso ricavi da utenza: i ricavi commerciali prospettici di tali
progetti consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di
investimento nell'arco della vita della concessione. In tale tipologia di
progetti, il coinvolgimento del settore pubblico si limita ad identificare le
condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto,
facendosi carico delle fasi iniziali di pianificazione, autorizzazione,
indizione dei bandi di gara per l'assegnazione delle concessioni e fornendo
la relativa assistenza per le procedure autorizzative;
ξ progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi
alla pubblica amministrazione: è il caso di tutte quelle opere pubbliche -
carceri, ospedali, scuole - per le quali il soggetto privato che le realizza e
gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente)
da pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione su base
commerciale;
ξ progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica: è
il caso di iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono di per se stessi
insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione
genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali indotti
dalla infrastruttura. Tali esternalità giustificano l'erogazione di una
componente di contribuzione pubblica. Il ricorso al PPP sta diffondendosi
7
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
sempre più, a livello europeo ed internazionale, fondamentalmente per due
ordini di motivi:
ξ il settore privato è posto nelle condizioni di fornire le proprie capacità
manageriali, commerciali ed innovative nella progettazione,
finanziamento, costruzione e gestione di infrastrutture di pubblica utilità,
ottenendone un ritorno economico. La fase di gestione dell'opera, che
rappresenta il necessario risultato di una corretta progettazione e
costruzione, costituisce elemento di primaria importanza, in quanto
soltanto una gestione efficiente e di qualità consente di generare i flussi di
cassa necessari a rimborsare il debito contratto e remunerare gli azionisti;
ξ il settore pubblico trae beneficio, in termini economico-finanziaro, dalla
presenza dei privati, attraverso una riduzione del proprio impegno
finanziario complessivo e, più in generale, da un miglioramento della
qualità di servizi erogati.
Elementi essenziali del PPP sono:
ξ la partecipazione attiva del settore privato in tutte le fasi della
realizzazione dell'infrastruttura e dell'erogazione dei relativi servizi;
ξ la trasparenza e la tutela della concorrenza nella gestione delle procedure
di gara;
ξ l'ottimizzazione dei costi per il settore pubblico (value for money), da
intendersi non solo come costo effettivo di realizzazione dell'infrastruttura,
8
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
ma anche della gestione della stessa in funzione dei servizi da prestare
all'utenza;
ξ il trasferimento di livelli di rischio al settore privato, identificando il
soggetto più idoneo a sopportarne gli effetti e in funzione
dell'ottimizzazione della loro gestione.
Il caso italiano.
In Italia le prime operazioni di finanza di progetto sono state realizzate a
seguito della liberalizzazione del mercato della produzione dell'energia
elettrica, delineata agli inizi degli anni novanta dalla legge 9/91 e dalla
legge 10/91. Secondo stime fornite dall'Associazione Bancaria Italiana, tali
operazioni hanno permesso la realizzazione di impianti di cogenerazione
per un controvalore stimato di circa 5 miliardi di Euro. Tutto ciò ha fornito
la prova tangibile della applicabilità della finanza di progetto alla realtà
italiana ed ha aperto la strada alla applicazione di tali tecniche nell'ambito
delle infrastrutture di pubblico servizio. Il ricorso ad uno strumento
introdotto appositamente per favorire la partecipazione di investitori privati
nella realizzazione di opere pubbliche è, d'altra parte, una scelta quasi
obbligata per un paese come l'Italia, il cui livello di infrastrutturazione è al
di sotto di quello degli altri partners dell'Unione Europea e in cui solo
recentemente è stata favorita la partecipazione privata in settori
storicamente pubblici. Numerose sono le ragioni per cui il ricorso al PPP
9
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
può dare oggi, in Italia, un importante contributo al processo di
modernizzazione del Paese. Tra queste, in particolare, vale menzionare:
ξ la possibilità di incrementare la dotazione infrastrutturale del Paese a
parità di risorse pubbliche impegnate, grazie all'apporto di risorse private
addizionali ovvero la possibilità di liberare risorse pubbliche da impiegare
in quei settori in cui i servizi di pubblica utilità sono ancora carenti;
ξ una più attenta fase di programmazione, l'adozione di procedure di gara
trasparenti, una migliore allocazione dei rischi, attraverso un'opportuna
contrattualizzazione delle rispettive responsabilità, quali condizioni dirette
a consentire una più efficiente, anche in termini di tempi, costruzione e
gestione dell'opera, funzionale alla prestazione di servizi di pubblica utilità
qualitativamente migliori;
ξ una maggiore trasparenza dei costi complessivi di gestione dei servizi,
atta ad innescare meccanismi che stimolino un'effettiva concorrenza sui
costi di gestione volta a consentire una progressiva riduzione degli stessi;
ξ un'ottimizzazione dell'uso delle risorse disponibili, capaci di generare un
circolo virtuoso tra spesa pubblica e prestazioni di servizi pubblici
(miglioramento dei servizi di pubblica utilità erogati a parità di spesa
pubblica) in funzione della qualità delle opere pubbliche. Queste
motivazioni non sono state, finora, tutte apprezzate in eguale misura. In
particolare, si può forse evidenziare una tendenza a valorizzare solo il
primo dei fattori elencati, a detrimento degli ulteriori elementi che, invece,
10
CAPITOLO 1. Origini ed evoluzione della Finanza di Progetto
rappresentano la reale svolta cui modelli di PPP, se adeguatamente
perseguiti, possono dare un contributo assai significativo. Oltre che
dall'effetto di addizionalità delle risorse finanziarie disponibili, originato
dal ricorso al settore privato, le pubbliche amministrazioni dovrebbero
essere indotte a ricorrere a modelli di PPP per la realizzazione di
infrastrutture di pubblica utilità in quanto "il ricorso a tale strumento può
incentivare un miglioramento nella qualità progettuale ed assicurare una
contrattualizzazione più adeguata dei servizi per la gestione e la
manutenzione delle opere, da cui dipende largamente la loro utilità
sociale". E' chiaro, peraltro, che il raggiungimento di un tale obiettivo
richieda tempi lunghi di maturazione potendo essere definito una sorta di
rivoluzione copernicana nella triangolazione tra pubblica amministrazione,
settore privato e utenza finale. Ciò perché la variabile qualitativa è quella
che consente la composizione e ponderazione dei diversi interessi in gioco,
in quanto progettazione, finanziamento, costruzione e gestione efficienti di
infrastrutture destinate al servizio della collettività consentono:
ξ all'amministrazione, di svolgere la propria funzione nel rispetto dei
principi di efficienza, efficacia ed economicità, che devono caratterizzare
l'azione amministrativa, attraverso una corretta allocazione delle risorse
pubbliche, intese in senso lato - fondi pubblici, risorse umane e strumentali
- in funzione della prestazione di servizi pubblici di elevato livello
qualitativo;
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