Il processo di riforma del Consiglio di sicurezza

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vi è da chiedersi cosa voglia fare l’Occidente di quella globalizzazione 
della quale le Nazioni Unite non sono altro che un aspetto.  
Ma l’aspetto forse più importante è il dibattito nato dalle esigenze di 
riforma e di emendamento che, da lontano 1945, è stato portato avanti, 
soprattutto con riferimento al Consiglio di sicurezza. 
Come ben noto, una delle scelte di fondo adottate dalla Conferenza di San 
Francisco in discontinuità con l’esperienza della Società delle Nazioni è 
stata quella di concentrare in un unico organo la responsabilità del 
mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. 
Secondo la Carta, gli Stati membri conferiscono al Consiglio di sicurezza la 
responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza 
internazionale,  consentendo che il Consiglio, nell’adempiere tali compiti, 
possa agire in loro nome. 
Tale scelta si è riflessa sulla composizione, sul funzionamento e sui poteri 
del Consiglio di sicurezza. Difatti la Carta prevede che, dei quindici 
membri che compongono il Consiglio, dieci siano eletti dall’Assemblea 
generale ogni due anni senza possibilità di immediata rielezione, mentre 
cinque siano membri permanenti. 
I cinque membri permanenti sono le grandi potenze vincitrici della seconda 
guerra mondiale, vale a dire Stati Uniti, Francia, Regno Unito, Cina e 
Russa, che, all’inizio del 1992, ha sostituito l’Unione Sovietica. Il fatto che 
i membri non permanenti non possano essere rieletti per bienni successivi 
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ha determinato che non si creassero posizioni di membri permanenti di 
fatto, a favore, per esempio, di potenze regionali capaci, grazie 
all’influenza nella loro area del mondo, di farsi eleggere senza soluzione di 
continuità.
1
 
Il meccanismo decisionale del Consiglio prevede per l’approvazione delle 
delibere che non abbiano natura procedurale il voto favorevole  di almeno 
nove membri e che non via sia il voto contrario di alcuno dei membri 
permanenti. È proprio in questa formula, espressa dall’articolo 27 della 
Carta
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 e parzialmente modificata dalla pratica dei membri 
dell’Organizzazione, che si realizza il diritto di veto dei membri 
permanenti, diritto sottoposto da più parti a forte critica e questione 
centrale nelle diverse proposte di riforma e revisione. 
Sul piano concreto, gli obiettivi della riforma si traducono nelle seguenti 
proposte: la modifica della composizione del Consiglio di sicurezza, la 
democratizzazione del suo processo decisionale, l’aggiornamento degli 
strumenti a sua disposizione e la modifica dei principi alla base del sistema 
si sicurezza collettiva.
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Il presente lavoro si pone come obiettivo una migliore comprensione del 
concetto di riforma, partendo da un’analisi delle norme che disciplinano le 
                                                 
1
 Proprio questa regola è oggetto di proposte di riforma e di abrogazione. 
2
 Ogni Membro del Consiglio di Sicurezza dispone di un voto. Le decisioni del Consiglio di Sicurezza su 
questioni di procedura sono prese con un voto favorevole di nove Membri. Le decisioni del Consiglio di 
Sicurezza su ogni altra questione sono prese con un voto favorevole di nove Membri, nel quale siano 
compresi i voti dei Membri permanenti; tuttavia nelle decisioni previste dal Capitolo VI e dal paragrafo 3 
dell’articolo 52, un Membro che sia parte di una controversia deve astenersi dal voto. 
3
 D.Archibugi, Il Futuro delle Nazioni Unite, Roma, 2002, pag. 68 
 7
procedure di emendamento e di revisione, fino ad arrivare alle proposte, 
avanzate da più parti, in merito al processo di riforma del Consiglio di 
sicurezza. 
Nel primo capitolo verranno presi in esame i meccanismi e le procedure 
che la Carta di San Francisco prevede affinché allo stessa vengano 
apportate modifiche. Al riguardo va appena ricordato che la Carta delle 
Nazioni Unite è uno strumento convenzionale di natura rigida, e pertanto 
eventuali modifiche necessitano di meccanismi ad hoc e di maggioranze 
qualificate.  
Tuttavia, ciò non ha impedito l’emergere, sia pure con limitazioni, di altri 
strumenti atti ad assicurarne l’adattamento alle mutate esigenze della 
comunità internazionale. Tra questi strumenti, che presentano alcuni 
vantaggi rispetto alle procedure di modifica formale, ma che sollevano a 
loro volta nuovi interrogativi, verranno analizzati in primis, 
l’interpretazione evolutiva delle norme statuarie; successivamente, la 
modifica dei regolamenti interni degli organi dell’Organizzazione; ed in 
ultimo la formazione di norme di diritto internazionale consuetudinario 
modificative degli obblighi convenzionali. 
Sempre nel primo capitolo del presente lavoro, ampio spazio verrà dato agli 
aspetti essenziali del processo di riforma dell’ONU, articolato 
essenzialmente in tre periodi. Il primo va dalle origini sino alla metà degli 
anni cinquanta; il secondo, ossia il periodo dell’adesione dei paesi sorti 
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dalla decolonizzazione, giunge fino agli anni ottanta; l’ultimo va dalla fine 
della guerra fredda fino ad oggi. 
In particolare, verrà presa in esame la proposta di creare un’organizzazione 
alternativa o sostitutiva delle Nazioni Unite, alla luce dell’esigenza 
principale che la ispira, ossia quella di offrire meccanismi più efficienti per 
affrontare le nuove forme di minaccia alla pace e alla sicurezza 
internazionale. Va appena detto che l’ipotesi di creare una nuova 
organizzazione che si sostituisca totalmente alle Nazioni Unite, appare 
tuttavia poco realistica, avanzandosi forti e seri dubbi sull’effettiva 
disponibilità degli attuali cinque membri permanenti di partecipare ad una 
conferenza internazionale convocata per dar vita ad una nuova 
organizzazione in cui con scarsa probabilità essi, o alcuni di essi, 
potrebbero mantenere il diritto di veto di cui attualmente godono. 
Nel secondo capitolo verranno prese in considerazione le diverse proposte 
di riforma avanzate e riguardanti gli organi delle Nazioni Unite, in 
particolare l’Assemblea, il Consiglio Economico e Sociale, il Consiglio 
d’Amministrazione Fiduciaria, il  Segretariato e in ultimo la Corte 
Internazionale di Giustizia. 
Il terzo capitolo verterà segnatamente sull’intero processo di riforma del 
Consiglio di Sicurezza. Dopo aver brevemente ricordato il funzionamento 
dell’organo, verranno illustrate tutte le principali proposte di riforma, 
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partendo dall’ampliamento della membership fino ad arrivare al potere di 
veto. 
In conclusione verranno analizzate tutte le proposte di riforma riguardanti 
le nuove sfide alla sicurezza collettiva, ossia quelle in tema di 
mantenimento della pace e di uso della forza. 
                
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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                                   CAPITOLO I 
            
          LA RIFORMA DELL’ONU DAL 1945 A OGGI 
 
 
1.1 Le procedure e i meccanismi per la riforma delle Nazioni Unite 
 
Quasi tutti i trattati multilaterali, e in particolare quelli istitutivi di 
organizzazioni internazionali, prevedono procedure per la loro modifica al 
fine di garantire l’adeguamento all’evolversi della realtà internazionale. 
Queste regole procedurali, tradizionalmente proprie degli accordi di natura 
tecnica ove è indispensabile assicurare il rapido aggiornarsi della 
disciplina normativa ai progressi scientifici e tecnologici, hanno assunto 
un’importanza notevole e, allo stesso modo, crescente anche negli accordi 
di carattere politico, specie in una comunità internazionale in rapido e 
costante mutamento. 
La situazione internazionale che, già alla fine del 1945, presentava indizi 
del futuro confronto Est-Ovest, l’esperienza maturata dalla Società delle 
Nazioni e l’insoddisfazione di alcuni Paesi nei confronti di determinate 
disposizioni della Carta delle Nazioni Unite, inducevano i partecipanti alla 
Conferenza di San Francisco a dedicare grande attenzione alla disciplina di 
revisione e riforma dell’Organizzazione.  
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La Carta dedica due norme alla procedure di modifica; contenute 
rispettivamente negli articoli 108, relativo agli emendamenti, e 109, 
concernente la revisione. In assenza di una definizione di emendamento e 
di revisione ci si deve affidare, nel tracciare una distinzione tra i due 
concetti, all’interpretazione comparativa dei rispettivi testi e all’esame 
della prassi dell’Organizzazione
4
. Ne risulta che l’emendamento 
costituisce una modifica minore che ha per oggetto una specifica norma 
della Carta o, comunque, un limitato numero di norme, mentre la revisione 
comporta modifiche significative e sostanziali che possono incidere sui 
principi ispiratori e l’intera architettura dell’Organizzazione. 
Per quel che concerne la procedura prevista all’articolo 108 comporta che 
un emendamento alla Carta sia adottato dall’Assemblea generale, a 
maggioranza dei due terzi dei membri, e successivamente ratificato da 
almeno due terzi degli Stati dell’Organizzazione, ivi compresi i membri 
permanenti del Consiglio di sicurezza.  
Una volta completato questo iter, l’emendamento entrerà in vigore per tutti 
gli Stati dell’Organizzazione
5
. L’attivazione della procedura di 
emendamento della Carta si caratterizza, quindi, per il ruolo decisivo 
affidato all’Assemblea generale, anche se è salvaguardata, in sede di 
                                                 
4
 N.Andreatta, La Riforma dell’ONU, 2005, Roma, pag  147 
5
 Il fatto che un emendamento entri in vigore nei confronti di tutti gli Stati membri rappresenta una deroga 
al principio di diritto dei trattati secondo cui le norme patrizie vincolano solo agli Stai che le hanno 
ratificate. Il carattere eccezionale di questa procedura conforta l’interpretazione che l’emendamento 
debba necessariamente costituire solo una modifica limitata della Carta. 
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ratifica, la possibilità per i membri permanenti del Consiglio di sicurezza 
di bloccare qualsiasi modifica ritenuta non gradita.  
Come si vedrà meglio nei paragrafi successivi, nella storia delle Nazioni 
Unite si è fatto ricorso all’articolo 108 solo tre volte: per ampliare sia il 
numero dei componenti del Consiglio di sicurezza, sia in due round, i 
membri del Comitato economico e sociale. Come gia ricordato, la 
procedura per introdurre modifiche sostanziali alla Carta è disciplinata 
all’articolo 109 e si articola in tre fasi. 
In primo luogo, l’Assemblea generale, con voto a maggioranza di due 
terzi dei membri, e il Consiglio di sicurezza, con una voto di nove membri 
qualsiasi, convocano una Conferenza generale di revisione della Carta.  
I membri permanenti non hanno quindi, in prima fase, potere di veto. 
A tale Conferenza, in cui ogni Stato membro delle Nazioni Unite disporrà 
di un voto, le modifiche devono essere approvate a maggioranza dei due 
terzi dei partecipanti. 
La terza e ultima fase concerne l’entrata in vigore delle modifiche che 
avverrà solo nel momento in cui due terzi dei membri delle Nazioni Unite, 
ivi inclusi tutti i membri permanenti del Consiglio di sicurezza, abbiano 
proceduto alla loro ratifica. In questa sede, dunque, cosi come per gli 
emendamenti, i membri permanenti recuperano il loro potere di veto. A 
differenza di quanto avviene per gli emendamenti, la revisione non ha 
portata erga omnes, vale a dire non entra in vigore nei confronti di tutti gli 
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Stati membri, ma esclusivamente di quelli che hanno proceduto alla sua 
ratifica
6
. Pertanto, in caso di introduzione di nuovo principi o meccanismi 
indesiderati, un Paese membro ha comunque la facoltà e la possibilità di 
non ratificare la revisione e quindi, nel caso entri effettivamente in vigore, 
di ritirarsi di fatto dall’Organizzazione.
7
  
Deve osservarsi che la convocazione di una Conferenza generale di 
revisione rende particolarmente onerosa l’intera procedura, dato che la 
ratio di questa scelta risiede nell’idea che modifiche sostanziali della 
Carta, che potrebbero, ad esempio, portare ad una vera e propria 
rifondazione dell’Organizzazione, debbano essere discusse in un foro ad 
hoc, quale una specifica conferenza diplomatica che funzioni da vera e 
propria assemblea costituente. 
Va appena ricordato però, che nella storia dell’Organizzazione, non si è 
mai proceduto ad una revisione della Carta. 
Viene in rilievo a questo proposito un importante concetto. La carta della 
Nazioni Unite è uno strumento convenzionale di natura rigida in quanto, 
come appena illustrato, la sua modifica prevede meccanismi ad hoc e 
maggioranze qualificate, in maniera simile, con un paragone un 
po’azzardato, alla Costituzione italiana, essa pure definita rigida, dato che 
prevede procedure aggravate e straordinarie per la sua modifica. Tuttavia, 
                                                 
6
 P.Kennedy, The Parliament of Man. The Past, Present, and Future of the United Nations, New York, 
2006, pag 243 
7
 Questa sembra essere l’unica istanza in cui è ammesso il recesso dalle Nazioni Unite, a differenza della 
Società delle Nazioni, il cui Covenant prevedeva tale possibilità in qualsiasi momento. 
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nel caso, della Carta, ciò non ha impedito l’emergere, sia pure con 
limitazioni, di altri strumenti atti ad assicurarne l’adattamento alle mutate 
esigenze della comunità internazionale. Tra questi strumenti, che 
presentano alcuni vantaggi rispetto alle procedure di modifica formale, ma 
che sollevano a loro volta nuovi interrogativi, vi sono: in primis 
l’interpretazione evolutiva delle norme statuarie; successivamente la 
modifica dei regolamenti interni degli organi dell’Organizzazione; ed in 
ultimo la formazione di norme di diritto internazionale consuetudinario 
modificative degli obblighi convenzionali.