Il principio di sussidiarietà nel sistema delle autonomie locali

 2
costituisce uno dei tratti caratterizzanti del processo 
riformatore dell’assetto istituzionale italiano. 
Il principio in parola, sebbene latente nella Carta 
Fondamentale del 1948, ha avuto un ruolo centrale nelle 
recenti modifiche legislative a “ Costituzione invariata ” 
rappresentando quella condicio sine qua non del passaggio da 
un’organizzazione centralista dello Stato ad un modello 
decentrato di riparto delle funzioni amministrative. 
 Inoltre, la recente riforma costituzionale, che ha 
investito l’intero Titolo V della Parte II della Costituzione, ha 
esplicitamente richiamato il principio di sussidiarietà in più 
disposizioni del novellato testo, conferendo certamente al 
principio in parola un valore -  quello costituzionale, appunto - 
che fino a qualche tempo fa gli era sconosciuto. 
 
 
  
 
 
 
 
 3
 Le origini del principio di sussidiarietà nella scienza 
politica e sociale. 
 
 
 
 
Il principio di sussidiarietà ha precedenti lontani nel 
tempo. 
Esso nasce con la “scienza politica” e la sua 
evoluzione procede in parallelo con lo sviluppo della stessa
1
. 
Nella sua essenza, il principio in parola mira ad esaltare 
il ruolo prioritario dell’individuo all’interno della società in 
cui vive e la corrispondente attribuzione di una larga sfera di 
diritti e di garanzie che ne assicurino il pieno godimento. 
Sotto un primo profilo, è possibile evidenziare la 
valenza partecipativa del principio che favorisce la 
partecipazione diretta e indiretta dell’individuo stesso al 
potere pubblico. 
Sotto  un altro - comunque connesso al primo - la 
sussidiarietà costituisce una regola organizzativa, volta a 
limitare il potere centrale ripartendolo fra più centri di 
                                                 
1
 Cfr. P.De Pasquale, Il Principio di sussidiarietà nelle comunità Europee, Napoli, 2001, pag. 14 ss.   
 4
imputazione, in modo da consentire il migliore esercizio delle 
funzioni pubbliche tramite i livelli decisionali più idonei
2
. 
Sarebbe arduo seguire gli sviluppi dell’idea di 
sussidiarietà nel contesto del pensiero dei più importanti 
studiosi della scienza politica, ma è comunque indispensabile 
ai nostri fini richiamare taluni autori che con il loro 
contributo hanno inciso nell’elaborazione di tale concetto, 
ponendosi in una prospettiva concreta di valutazione 
dell’agire politico, senza tuttavia trascurare le rilevanti radici 
filosofiche del principio. 
  
 
 
  Radici Filosofiche 
 
 
Comunemente si ritiene che le esigenze sottese al 
principio vengano evidenziate anzitutto nell’ambito della 
dottrina aristotelica - ed elaborate ulteriormente nel pensiero 
di san Tommaso
3
 – nell’intento non tanto di tracciare il 
disegno di uno Stato ideale, ma piuttosto di porre in luce i 
                                                 
2
 Cfr. P.De Pasquale, Il Principio di sussidiarietà nelle comunità Europee, cit., pag. 15. 
3
 Cfr. T. d’Aquino , De Regno I, cap. XII e XIII. 
 5
pregi dei modelli costituzionali in cui il governo esercita il 
suo potere per una comune utilità 
4
. 
Tuttavia una elaborazione più complessa e moderna del 
principio è rinvenibile nell’opera di Tocqueville. 
L’autore, fortemente influenzato dall’esperienza 
costituzionale degli Stati Uniti d’America
5
, riteneva che gli 
elementi decisivi per un’organizzazione ottimale dello Stato 
siano da individuare nel decentramento e nell’autonomia 
locale. 
Sulla base di tale postulato, la sussidiarietà  si configura 
come principio di organizzazione delle strutture: le 
collettività di livello superiore assumono esclusivamente le 
competenze che a loro livello possano essere esercitate 
meglio, o con la stessa efficacia, che dalle collettività di 
rango inferiore
6
. 
                                                 
4
 Cfr. P.De Pasquale, Il Principio di sussidiarietà nelle comunità Europee, cit.,pag. 18. 
5
 Nel saggio De la dèmocratique en Amèrique, Libro I, 1963, Paris, pag. 29 ss., il principio di sussidiarietà è configurato 
come criterio guida per una ripartizione di poteri tra stato federale e stati federati. 
6
 Tocqueville afferma: “Si avvicina un tempo in cui le funzioni del potere sociale si accrescono continuamente  e 
saranno rese sempre più vaste dal suo sforzo stesso… [e] più il governo si metterà al posto delle associazioni e più i 
singoli,perdono l’idea di associarsi,sentiranno il bisogno che esso venga in loro aiuto:queste cause e questi effetti si 
riprodurranno continuamente” 
 6
Lo stretto legame intercorrente tra  sussidiarietà e 
federalismo viene successivamente teorizzato soprattutto 
nell’opera di Proudhon
7
. 
La società descritta dall’autore era afflitta da un 
problema politico: detestava il potere, ma ne aveva bisogno. 
Problema che sintetizzava il classico conflitto tra 
autorità e libertà  e che non poteva essere risolto 
semplicemente eliminando uno dei due contendenti: la libertà 
da sola, infatti, genera l’anarchia, mentre l’autorità da sola 
provoca l’oppressione
8
. 
L’unica soluzione a tale dilemma, secondo Proudhon, 
poteva essere un contratto, stipulato dai gruppi sociali 
organizzati e dotati di comprovate capacità, oltre che di una 
certa autosufficienza. 
Con il contratto i gruppi sociali avrebbero ricevuto 
l’aiuto dell’istanza superiore solo quando non si fossero 
dimostrati in grado di realizzare da soli i propri obiettivi nel 
campo della sicurezza e della prosperità economica. 
                                                 
7
 Il pensiero di Proudhon al riguardo è sviluppato in diverse opere; in particolare in Du principe fèdèratif, Paris, 1863; 
8
 Cfr. A.Rinella, Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, Padova, 1999, pag. 86 . 
 7
Per questi motivi la difesa dell’idea di sussidiarietà 
implica anche la difesa del sistema federale, che Proudhon 
considerava l’unica organizzazione politica in grado di 
riconciliare il cittadino con il potere, rappresentando il punto 
di arrivo del processo di cambiamento innescato dal conflitto 
tra autorità e libertà
9
.  
Il sistema federale, infatti, rappresentava il risultato 
della maturazione di una cultura della libertà, che tutti i 
popoli avrebbero acquisito e che avrebbe determinato la fine 
di ogni conflitto sociale, non attraverso il prevalere della 
libertà sull’eguaglianza o viceversa, ma attraverso 
l’instaurarsi di un equilibrio tra questi due principi
10
. 
 
 
 
 
 
                                                 
9
 Cfr. P.De Pasquale, Il Principio di sussidiarietà nelle comunità Europee, Napoli, cit.,pag. 26: “Nell’interesse comune il 
livello federale dispone delle sole competenze che enti federati non possono esercitare isolatamente; il principio in 
sostanza garantisce che le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini attraverso la limitazione del potere di 
decisione del livello più elevato ”. 
10
 Cfr. C. Millon-Delson: “La salvaguardia della libertà e dell’uguaglianza insieme,in nome di un valore superiore che 
egli chiamava giustizia, ma che costituisce il riconoscimento della dignità dell’individuo, sembra  avvicinare Proudhon 
alla dottrina sociale cristiana, nonostante le critiche violente che egli mosse nei confronti della religione ”. 
 8
 La dottrina socio religiosa del cristianesimo. 
 
La concezione liberale del principio di sussidiarietà 
converge per certi aspetti con la dottrina sociale della Chiesa. 
Il principio è considerato uno dei fondamenti 
irrinunciabili dell’organizzazione sociale, nonché il pilastro 
su cui la stessa dottrina, a partire dalla fine del XIX secolo, si 
fonda. 
Esso inizialmente venne utilizzato accentuandone 
talvolta l’aspetto positivo ( il dovere di ingerenza ) a scapito 
di quello negativo ( il dovere di non-ingerenza ) e viceversa; 
il tutto a seconda delle circostanze storiche e dei bisogni 
sociali più pressanti
11
. 
E infatti, mentre nel 1891, nell’Enciclica  Rerum 
Novarum Leone XIII aveva affermato la necessità 
dell’intervento dello stato al fine di combattere gli eccessi 
prodotti dal liberismo, nel 1931, il suo successore Pio XI, 
                                                 
11
 Cfr. A.Rinella-L. Coen, Sussidiarietà e ordinamenti Costituzionali, Padova, 1999, pag. 89. 
 9
nell’enciclica Quadragesimo Anno
12
, preferì porre l’accento 
sul principio di non-ingerenza da parte dello Stato
13
. 
Nelle poche parole dell’Enciclica, dal punto di vista 
della teoria dello Stato, a partire da una precipua concezione 
dell’uomo come persona veniva prospettata, nella 
contrapposizione tra la metafora dell’ “aiutare ” e quella dell’ 
“assorbire”
14
, una rivoluzione copernicana rispetto a quel 
codice genetico dello stato moderno la cui ascendenza teorica 
più matura si radica nella concezione hegeliana
15
. 
In sostanza nella dottrina sociale cattolica l’idea della 
sussidiarietà è considerata un “gravissimum principium” in 
grado di orientare la ricerca di un punto di equilibrio tra le 
opposte tendenze all’ingerenza ed alla non-ingerenza, tendenze 
percepite come delle pericolose tentazioni o come vere e 
                                                 
12
 La Quadragesimo Anno venne scritta per commemorare la Rerum Novarum di leone XIII che si soffermava 
intensamente sul rapporto tra lo Stato, gli individui e le società minori, precisandone le priorità e le prerogative. 
In particolare l’enciclica affermava che l’uomo è anteriore allo stato ed ha ricevuto dalla natura il diritto di provvedere a 
se stesso. 
13
 Cfr. PIO XI, Quadragesimo Anno, Roma 1931: “E’illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con 
le forze e l’industria propria per affidarlo alla comunità,così è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società 
quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare”. 
14
 Cfr F. Gentile, Ordinamento giuridico. Tra virtualità e realtà, cit. , pag. 62: “L’alternativa, nel modo di concepire 
l’ordinamento viene definita da due metafore, quella dell’assorbire e quella dell’aiutare. L’una quella dell’assorbire, 
significativa dell’idea di dominio, di controllo, al limite di riduzione del personale al tipico.L’altra, quella dell’aiutare, 
significativa dell’idea di sostegno, di incremento, al limite d’integrazione, nel senso della piena realizzazione del 
personale nel sociale”.  
15
 Cfr. L.Antonini, Il regionalismo differenziato: la politica delle differenze, Milano, 2000, pag. 79 ss.  
 10
proprie necessità, a secondo delle interpretazioni suggerite 
dalle circostanze storiche. 
La linea di pensiero tracciata nelle citate encicliche ha 
conosciuto uno sviluppo pressoché costante nei documenti 
della Chiesa, fino a rappresentare, oggi, un punto consolidato 
del magistero di Giovanni Paolo II
16
. 
E’ particolarmente interessante sottolineare due aspetti: 
da un lato, la connessione tra il principio in esame e la libertà e 
dignità dell’uomo; dall’altro, il principio di solidarietà. 
Sotto il primo profilo, si rileva che nella ricerca di un 
punto di equilibrio il principio è divenuto lo strumento che 
consente di districare il meccanismo di una situazione etica 
paradossale, nella quale la dignità implica la libertà, ma la 
concretizzazione della dignità stessa a volte è in 
contraddizione con la realizzazione della libertà
17
. 
                                                 
16
 Cfr. Giovanni Paolo II, Centesimus Annus, Lettera enciclica, 1991, Città del Vaticano:  “Disfunzioni e difetti nello 
stato assistenziale derivano da una inadeguata compressione dei compiti propri dello stato…una società di ordine 
superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma 
deve piuttosto sostenerla in caso di necessità ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre competenze 
sociali, in veste di un bene comune”. 
17
 Il paradosso è riassumibile come segue : la libertà può distruggere la dignità perché per essere tale deve consistere 
nella possibilità di scegliere il male, ossia l’egoismo o la miseria. 
Invece, la dignità sottintende l’autonomia e la responsabilità della persona e si fonda su una serie di requisiti minimi che 
non sempre la libertà è in grado di procurare. 
 11
La dignità costituisce, quindi, un valore ontologico che 
sottintende sia la libertà che l’uguaglianza, ma che non si 
esaurisce nell’una o nell’altra
18
. 
Si evince da ciò, che il fine della società dovrebbe 
essere quello di realizzare al meglio la dignità come valore 
etico, trasformando così il principio in un metodo dell’azione 
socio-politica che rispetta in larga misura il valore della 
dignità, concretizzandola attraverso delle leggi e dei 
comportamenti. 
Nella dottrina sociale della Chiesa, la sussidiarietà 
acquista la sua dimensione definitiva, e accanto all’aspetto 
negativo sottolineato dal liberismo, assume anche il significato 
di principio positivo. 
Ne viene fuori “una nuova visione del ruolo della 
comunità sociale e del potere politico , nella quale l’autorità 
in generale e lo stato in particolare non sono più 
semplicemente tollerati come delle istanze necessarie, ma sono 
stati percepiti anche nel loro ruolo di armonizzazione, di 
                                                 
18
 Cfr. A. Rinella – L. Coen, Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit., pag 24 ss.: “la dignità dovrebbe riacquistare 
la sua posizione dominante di valore essenziale e fondamentale, mentre libertà e uguaglianza dovrebbero riacquistare la 
posizione secondaria che spetta ai valori relativi ”. 
 12
sostegno di garanzia dello sviluppo dell’individuo, affermando 
con ciò una sorta di integrazione tra il principio di 
sussidiarietà e quello di solidarietà. 
Stato, quindi, inteso come strumento di solidarietà 
concreta, stante peraltro la crescente interdipendenza tra le 
varie componenti della società umana.”
19
 
In conclusione si può, quindi, affermare che la dottrina 
sociale ricostruisce  il principio in termini negativi vietando 
all’autorità superiore di assumere funzioni che non le 
competono ma anche in termini positivi imponendo alla stessa 
autorità superiore di intervenire quando è necessario, o anche 
semplicemente opportuno, per meglio perseguire il “bene 
dell’individuo”. 
Non solo da tale principio discende la possibilità di 
regolare l’intervento dell’autorità superiore sulla capacità di 
autogestione dell’entità inferiore: in altre parole “l’autorità 
superiore può ritenere di aver svolto in maniera soddisfacente 
il proprio operato e di aver raggiunto il suo scopo qualora 
                                                 
19
 A.Rinella, Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit., pag 21 ss. 
 13
l’entità inferiore sia stata messa in condizioni di operare 
autonomamente”
20
. 
 
 Sussidiarietà: principio giuridico o principio politico? 
 
 
Il fervore e la fertilità dell’intelletto umano hanno 
saputo dar luogo a una evoluzione del pensiero intorno al 
principio di sussidiarietà che, per qualità e quantità, appare 
inversamente proporzionale al grado di certezza che si registra 
intorno all’interpretazione del principio medesimo. 
Proprio per questo motivo, si possono segnalare alcune 
questioni sorte sulla natura e sul contenuto del principio in 
esame. 
La prima di queste verte, senza dubbio, sulla natura 
giuridica o meno della sussidiarietà. 
Alcuni autori, nell’interrogarsi su questo aspetto del 
principio in esame, ne hanno sottolineato la natura prevalente 
giuridica: “la sussidiarietà è il corollario naturale della 
libertà e della dignità umana, dell’auto-amministrazione, della 
                                                 
20
 Cfr. P.De Pasquale, Il principio di sussidiarietà nella comunità europea, cit. , pag. 18. 
 14
realizzazione di sé e della responsabilità umana ed ha senza 
dubbio natura giuridica, dal momento che accerta l’esistenza 
di un diritto naturale, che anche nel diritto positivo ha trovato 
più di un concretizzazione,in ragione delle possibilità di una 
sua applicazione in tutti i campi della vita sociale”
21
. 
Per i detrattori della suddetta concezione
22
, la 
sussidiarietà costituirebbe invece, un principio politico, con 
tutti gli svantaggi che ne derivano in termini di applicabilità. 
Quest’ultimi sottolineano che: “l’applicazione del 
principio implica una valutazione politica e del tutto 
soggettiva di concetti quali capacità ed incapacità, 
insufficienza, interesse generale e così via 
23
. 
Non solo, il principio mirerebbe ad equilibrare i mezzi 
utilizzati con gli scopi perseguiti degradandosi così al rango 
di componente del principio di proporzionalità, ma potrebbe 
essere scomposto ulteriormente in tre elementi, quali 
l’adeguatezza, la  sussidiarietà e la necessità”
24
. 
                                                 
21
Cfr. A. Rinella – L. Coen, Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit. , pag . 25. 
22
Cfr. A. Rinella – L. Coen, Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit. , pag. 26. 
23
Cfr. A. Rinella – L. Coen , Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit. , pag. 28. 
24
 Cfr. A. Rinella– L. Coen, Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit. , pag. 30: “L’adeguatezza è il parametro che 
consente di giudicare se una determinata misura permette di raggiungere lo scopo pubblico desiderato. La sussidiarietà, 
invece, permette di scegliere , tra le diverse misure possibili e suscettibili di raggiungere lo scopo pubblico desiderato,