Il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni

 CAPITOLO I 
 
LA PARTECIPAZIONE DELLE REGIONI AD 
ATTIVITA’ DELLO STATO 
 
 
 
 
 
1. IL REGIONALISMO GARANTISTA 
 
Vi sono due modelli di regionalismo, quello garantista e quello cooperativo. 
Il regionalismo garantista attua una separazione delle competenze dello 
Stato da quelle delle Regioni, garantendo però che la Regione rispetti, in 
occasione dell’esercizio di funzioni ad essa attribuite, gli atti dello Stato posti 
in essere a garanzia del bene indisponibile della unità – indivisibilità della 
Repubblica. Con tale sistema non sarebbe, ad esempio, possibile l’abrogazione 
di leggi Regionali da parte di leggi Statali (e naturalmente, viceversa), proprio 
in ragione del fatto che le sfere suddette costituirebbero come dei “mondi” 
incomunicabili tra loro, dovendosi piuttosto risolvere le antinomie tra le fonti in 
parola ricorrendo allo schema della illegittimità costituzionale sopravvenuta 
(specificamente per il caso che il contrasto si abbia tra leggi regionali 
previgenti e norme sopravvenienti di leggi statali idonee a limitare l’autonomia 
regionale 
1
.  
                                                          
1
 MARTINES, T., RUGGERI, A, SALAZAR, C., Lineamenti di diritto regionale, settima edizione, Milano, 2005, p 
101 e 102 
 6
  
2.  IL REGIONALISMO COOPERATIVO O COLLABORATIVO 
Il modello di “regionalismo cooperativo” poggia sulla base della necessaria 
integrazione delle competenze e dunque, sull’idea per cui Stato e Regioni 
possono in spirito di “leale cooperazione”, concorrere a vicenda all’esercizio 
delle rispettive funzioni.
2
  
La Costituzione, nel riconoscere lo Stato italiano come Stato “regionale”, 
non ha inteso orientare i rapporti fra l’ente sovrano e gli enti dotati di 
autonomia politica esclusivamente nel senso della separazione delle rispettive 
competenze, ma ha configurato un modello in cui le esigenze di garanzia della 
sfera complessiva delle attribuzioni proprie di ciascun ente emergano 
unitamente ad istanze di reciproca collaborazione, specie laddove sono 
maggiormente evidenti i vincoli di interdipendenza fra il livello e la dimensione 
locale degli interessi generali e quello degli interessi nazionali
3
. 
Vi è una “cooperazione” potremmo dire ascendente (che si ha da parte della 
Regione verso lo Stato) ed una discendente (dallo Stato alla Regione) relativa 
alle funzioni regionali
4
. 
                                                          
2
 MARTINES, T., RUGGERI, A, SALAZAR, C., op .ult. cit. p.102 
3
 MARTINES, T.  , Diritto Costituzionale, Giuffré, 2005, p. 660  
4
 MARTINES, T., RUGGERI, A, SALAZAR, C. op .ult. cit. p.102 
 
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3. CENNI SULLA QUESTIONE REGIONALE DOPO L’UNITA’ 
D’ITALIA.  
  
La c.d. “questione regionale” si trascina in Italia da quasi 150 anni 
(risalgono al 1861 e al 1862 le proposte legislative del Farini e del Minghetti) e 
per strano che possa sembrare, non può considerarsi chiusa neppure adesso. 
Se nei primi anni di vita del Regno, prevalente era l’idea di facilitarne il 
processo di unificazione legislativa ed amministrativa, contemperando 
uniformità e diversità (al che si opponeva, peraltro, dai più cauti, il rischio che 
il porre l’accento sui particolarismi locali avrebbe potuto comportare per la 
recente e ancor fragile unità dello Stato), non mancavano tuttavia (ed 
acquistarono rinnovato vigore in talune correnti di opinione, nel primo 
dopoguerra) le tendenze a considerare le autonomie regionali (ma  più 
largamente le autonomie locali in genere) come un argine a difesa delle libertà 
individuali nei confronti del potere politico centrale; mentre nel secondo 
dopoguerra, si andava delineando in un primo momento tra i partiti costituenti i 
Comitati di liberazione nazionale (dove i CLN regionali ebbero in pratica, già 
perdurando l’occupazione e poi all’indomani della Liberazione, nei limiti di 
volta in volta consentiti dalle circostanze, poteri di governo effettivi sui 
rispettivi territori) la tendenza a vedere nelle autonomie regionali i fattori di 
base per una totale ristrutturazione dello Stato italiano. 
Certo è che alla Costituente dominante e determinante risultò la concezione 
liberal – garantista delle autonomie regionali: le Regioni come limite al potere 
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 (dello Stato), e pertanto garanzia di libertà contro ogni avventura autoritaria. Il 
ruolo primario assegnato alle Regioni fu, dunque, di massima, un ruolo 
frenante. Il ruolo garantista delle autonomie regionali, e locali in genere, 
piuttosto che nella potestà normativa più o meno ampia ad esse riconnessa, sta 
nella circostanza che le rispettive organizzazioni si fondano, al pari di quella 
centrale dello Stato-persona, sul suffragio dei cittadini, chiamati ad eleggerne le 
assemblee di base; sta, in altre parole nella funzione cui adempiono (o possono 
adempiere) di strumenti di partecipazione popolare all’esercizio del potere 
politico
5
. 
 
4. LE REGIONI NELLA COSTITUIZIONE DEL 1948 
La Costituzione della Repubblica italiana, pubblicata nella Gazzetta 
Ufficiale n. 298 del 27 dicembre 1947 ed entrata in vigore il 1° gennaio 1948, 
portò un profondo cambiamento e, il nostro Stato, da Stato unitario, quale era, 
pur conservando tale peculiarità sottolineò con forza le autonomie regionali e 
locali. L’Assemblea costituente adottò una disposizione a carattere generale, 
inserita fra i principi fondamentali (art. 5) con esplicito riconoscimento delle 
autonomie locali, e dedicò il Titolo V della parte II (artt. 114-133) agli enti 
territoriali, introducendo nel nostro ordinamento, accanto ai Comuni e alle 
Province, le Regioni, quali enti autonomi dotati di propri poteri e funzioni 
secondo i principi fissati nella Costituzione (l’art. 115 Cost.). La chiave di 
                                                          
5
 CRISAFULLI, V., Vicende della “questione regionale”, in Le Regioni, 1982,  pp.495 ss. 
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 lettura, per intendere il sistema delle autonomie locali, è rappresentata 
dall’articolo 5, il quale fissa due principi che si integrano reciprocamente: il 
principio dell’unità e indivisibilità della Repubblica (che indica il limite 
invalicabile oltre il quale le autonomie locali non possono andare, infatti, 
qualunque iniziativa assunta nel campo delle autonomie locali, dovrà essere 
valutata alla stregua di questo limite e sarà conforme alla Costituzione solo se 
non comprometterà l’unità e la indivisibilità della Repubblica), e il principio 
delle autonomie locali che la Repubblica deve riconoscere e promuovere 
fissando un indirizzo all’attività dello Stato nel senso del decentramento e 
dell’autonomia. La stessa collocazione dell’art. 5 fra i principi fondamentali 
della Costituzione
6
 ne accresce la rilevanza complessiva e serve a completare la 
caratterizzazione costituzionale della Repubblica quale risulta dall’art. 1 della 
Costituzione
7
. Possiamo ricercare delle motivazioni, tra le tante esistenti, a 
questa scelta effettuata nella Costituzione: 
a) la necessità di assumere un orientamento più democratico con la 
ripartizione verticale dei centri di potere politico, così che questo potesse 
essere più prossimo ai cittadini; 
b) la paura di possibili degenerazioni autoritarie faceva ritenere più sicuro 
affiancare al governo centrale un sistema di forti governi regionali; 
c) l’idea di poter meglio gestire la diversità del territorio nazionale 
attraverso una diversificazione dell’azione pubblica; 
                                                          
6
 Mentre nel testo del progetto era la prima disposizione del titolo dedicato alle autonomie locali (art. 106).  
7
 CUOCOLO, F., Istituzioni di diritto pubblico, Giuffré, Milano, 2003, p.96 ss. 
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 d) per quanto riguarda le Regioni speciali, il tentativo di valorizzare le 
peculiarità etnico-linguistiche e le diversità. 
La Costituzione italiana del 1948, nel determinare e regolare l’assetto 
fondamentale dello Stato, si è ispirata al principio unitario, che ha voluto 
mantenere, senza lasciarsi condizionare dagli argomenti dei sostenitori della 
riforma federale. Infatti, l’art. 5 parla di unità e indivisibilità della Repubblica. 
Inoltre, le esigenze del paese potevano essere soddisfatte con un opportuno 
decentramento autarchico e burocratico, legislativo e amministrativo, lasciando 
riservate allo Stato le funzioni fondamentali. Infatti accanto al principio già 
indicato, all'art. 5 si stabilisce che la Repubblica: 
- riconosce e promuove le autonomie locali; 
- attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento 
amministrativo; 
- adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze 
dell’autonomia e del decentramento. 
 Gli ultimi due punti fanno riferimento all’attività del futuro legislatore, 
segnalando per esso una direttiva che è naturalmente vincolante. Il primo 
punto è stato tradotto in una serie di leggi costituzionali con cui si e 
proceduto alla previsione degli statuti per le Regioni ad autonomia speciale 
e nelle altre leggi, costituzionali ed ordinarie, sull’ordinamento delle 
autonomie locali. Di conseguenza, quando l’art. 114 Cost. stabiliva che “ la 
Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni” è legittimo affermare 
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 che questa suddivisione del territorio dello Stato ha valore e gli effetti di un 
principio costituzionale, quindi, Regioni, Province e Comuni hanno 
rilevanza costituzionale. La Costituzione però aveva proclamato la rispettiva 
autonomia di questi enti secondo una diversa formulazione. Infatti secondo 
l’art. 115: “le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e 
funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione” e nell’art. 128 si dice: 
”le Province e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati 
da leggi generali della Repubblica”. Ma, in modo più particolare, si può 
osservare che la rilevanza costituzionale delle Regioni non è limitata, come 
per i Comuni e le Province, al mero riconoscimento della loro autonomia 
con rinvio a leggi della Repubblica per la determinazione del loro 
ordinamento, infatti, l’ordinamento regionale, non solo è già definito nei 
suoi tratti fondamentali e uniformi nella Costituzione (mentre apposite leggi 
costituzionali contengono gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale), 
ma la Costituzione attribuisce funzioni costituzionali alle Regioni,  
- dispone che le elezioni del Senato della Repubblica siano fatte su base 
regionale (art. 57); 
-  sancisce l’incompatibilità fra l’appartenenza ad una delle due Camere o 
alla Corte costituzionale e l’appartenenza ad un Consiglio regionale 
(artt.122 e 135); 
- dichiara l’insindacabilità delle opinioni e dei voti espressi dai consiglieri 
regionali nell’esercizio delle loro funzioni (art.122); 
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