Il principio di collaborazione nel nuovo assetto delle autonomie. Il sistema delle conferenze

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alle Regioni. Lo Stato non avrebbe potuto penetrare all’interno di questa 
sfera, ma la Regione  in nome dell’unità e indivisibilità della Repubblica 
avrebbe dovuto rispettare i limiti comunque imposti dalle autorità statali. 
 Con il passare del tempo si assiste però al superamento di questa 
ottica. Si afferma un indirizzo che contesta la possibilità che organi centrali 
dello Stato e delle Regioni operino separatamente, ciascuna nel proprio 
ambito di competenza.  
 Si afferma così, il principio di leale collaborazione, che conduce al 
consolidamento di un nuovo regionalismo definito “cooperativo”  che si 
contrappone a quello “garantista”.  
Si afferma la convinzione che la Costituzione non intendeva 
orientare i rapporti tra Stato e Regione  solo nel senso della separazione 
delle competenze, ma si proponeva di delineare un modello in cui le 
esigenze di garanzia della sfera complessiva delle attribuzioni proprie di 
ciascun ente emergessero unitamente ad istanze di leale collaborazione, 
dando vita ad un sistema di integrazione delle  competenze soprattutto 
qualora gli interessi locali si intrecciassero con quelli nazionali.  
Il principio di leale collaborazione però non era previsto 
espressamente nella Costituzione. Così esso è Stato introdotto dalla 
giurisprudenza costituzionale, dalla prassi legislativa ordinaria e dalle leggi 
costituzionali. 
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L’intervento della giurisprudenza è stato utile soprattutto ad indicare 
la via da percorrere tenuto conto del carattere frammentario e discontinuo 
del regionalismo “cooperativo” così come delineato dalla Costituzione. 
Inizialmente la Corte Costituzionale ha invocato il principio 
collaborativo senza specifici richiami a disposizioni particolari, come 
principio costituzionale inespresso. Per molti anni le pronunzie della Corte 
Costituzionale si sono basate su vaghe indicazioni o sulle pronunzie 
precedenti. Solo a partire dalla metà degli anni ’90, la Corte ha indicato il 
fondamento concreto cui bisogna riferirsi quando si fa riferimento alla leale 
collaborazione, si tratta dell’art. 5 Cost. considerato fondamento diretto del 
principio cooperativo. La Repubblica quindi, nella salvaguardia della sua 
unità adegua i propri principi e i propri metodi alle esigenze delle 
autonomie locali. Il decentramento viene garantito dalla Costituzione e con 
esso gli strumenti per promuoverlo, tra cui il principio collaborativo. 
Anche il legislatore Statale è intervenuto con un opera di riordino 
cercando di superare la forma di regionalismo “organicista” che si stava 
delineando. La l. n. 142 del 1990 è la prima legge, che in attuazione 
dell’ormai abrogato art. 128 Cost., ha dettato i principi fondamentali in 
materia di autonomie locali, regolamentandone per la prima volta, la 
potestà statutaria. 
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Per la legge 142, allo Stato spetta il compito di definire il carattere 
della autonomia e le funzioni di Comuni e Province, mentre le Regioni 
organizzano l’esercizio delle proprie competenze amministrative a livello 
locale, attraverso le Province e i Comuni, e disciplinano la cooperazione 
dei Comuni e delle Province tra loro e con la Regione, al fine di realizzare 
un efficiente sistema delle Autonomie Locali. Nonostante i buoni propositi 
la l. 142/90 realizza un sostanziale insuccesso. Tale riforma avrebbe dovuto 
procedere ad una redistribuzione delle competenze ma ha dato vita al cd. 
“centralismo regionale”, che ha rappresentato un ostacolo al processo di 
ricomposizione delle competenze a livello regionale e locale. 
La l. 142/1990 ha comunque il merito di prospettare una nuova 
impostazione dei rapporti tra le Regioni e gli Enti Locali, basata su forme 
di cooperazione tra i diversi livelli di governo nell’ambito regionale.  
L’assetto dei rapporti tra Stato-Regioni-Enti Locali è stato riformato 
ulteriormente e in modo più incisivo dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, 
prima “legge Bassanini”, e dai decreti legislativi che l’hanno seguita, in 
particolare il d.lgs. 112/1998, che introduce una nuova modalità di 
allocazione delle competenze: una volta definite le competenze indivisibili 
dello Stato e di altri organismi pubblici, quali le autorità indipendenti, la 
legge attribuisce alle Regioni e agli Enti Locali le funzioni residue secondo 
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nuovi criteri, ispirati ai  principi di sussidiarietà, di adeguatezza, di 
differenziazione e di completezza. 
La riforma ha invertito il rapporto tra lo Stato, le Regioni e gli Enti 
Locali nella distribuzione delle funzioni amministrative; da un sistema 
ancora incentrato sull’amministrazione statale si è passati ad un sistema che 
individua nelle Regioni e nelle Autonomie Locali i destinatari della 
attribuzione della maggior parte delle competenze. 
Viene così a cessare la coincidenza tra potere legislativo e 
amministrativo ispirata al principio del parallelismo; l’attuazione 
regolamentare delle leggi statali è normalmente affidata alle Regioni che 
conservano solo le funzioni amministrative destinate alla collettività 
regionale, mentre la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è 
attribuita ai Comuni, alle Province e alle Comunità montane, in base ai 
principi indicati all'articolo 4, comma 3, della citata l. 59/1997, secondo le 
loro dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con esclusione 
delle sole funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale. 
Il sistema introdotto con la l. 59/1997, il cosiddetto “federalismo 
amministrativo”, detta per la prima volta le condizioni per realizzare in 
modo effettivo il governo locale. 
Il sistema di ripartizione previsto dalla l. 59/1997 è stato attuato con 
il d.lgs. 112/1998 che concretizza un forte decentramento a favore di 
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Regioni e Enti Locali in quattro grandi settori: sviluppo economico e 
attività produttive; territorio, ambiente e infrastrutture; servizi alla persona 
ed alla comunità; polizia amministrativa regionale e locale. Il conferimento 
di funzioni comprende anche quelle di organizzazione e le attività connesse 
e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti. 
Lo Stato mantiene un potere di intervento sostitutivo qualora la 
accertata inattività delle Regioni e degli Enti Locali comporti 
inadempimento agli obblighi derivanti dall'appartenenza alla Unione 
europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali. 
Dopo la riforma del federalismo, definita “a Costituzione invariata” 
si è avvertita la necessità di adeguare ad essa la nostra Carta costituzionale. 
Passo, questo, che avrebbe dovuto precedere la riforma normativa. Si  
intraprende, così, la riforma della Costituzione in senso federale attraverso 
alcune leggi costituzionali, le più importanti di esse sono: la legge Cost. n. 
1 del 1999 e la legge Cost. n. 3 del 2001. La legge Cost. n. 1 del 1999 ha 
anticipato la riforma costituzionale del 2001 perfezionando l’autonomia 
statutaria delle Regioni, modificando il procedimento, il contenuto e i limiti 
dello Statuto regionale. 
È la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 quella che realizza 
la più ampia modifica della Costituzione. La riforma comporta la revisione 
degli articoli 114-133 della Costituzione, trasformando in profondità 
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l’ordinamento istituzionale della Repubblica. La parte che qui rileva è la 
ripartizione della potestà legislativa e amministrativa e quindi in particolare 
la revisione degli articoli 117 e 118 Cost. La ripartizione delle competenze 
tra i diversi livelli di Governo costituisce l’elemento centrale di una riforma 
improntata ai principi del federalismo. Infatti, uno dei criteri classici su cui 
fondare la distinzione tra forme di Stato regionale e federale, è 
identificabile nella ripartizione delle materie fra centro e periferia. 
La Costituzione del 1948 configurava le Regioni quali enti a 
competenze enumerate; l’art. 117 Cost. individuava le materie in cui le 
Regioni avevano competenza legislativa, e di conseguenza, sulla base del 
principio del parallelismo delle funzioni, competenza amministrativa. Con 
la l. n. 3/2001 viene meno questo principio e viene invertita la clausola 
dell’enumerazione. Per quanto riguarda le funzioni amministrative, viene 
introdotto nell’art. 118 Cost. il principio di sussidiarietà, ovvero 
l’attribuzione delle competenze in via generale al governo territoriale più 
vicino ai cittadini. 
La legge n. 131 del 5 giugno 2003 “Disposizioni per l’adeguamento 
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 
2001, n. 3”, individua le disposizioni necessarie per conformare 
l’ordinamento vigente alle nuove norme costituzionali immediatamente 
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applicative a seguito dell’entrata in vigore della legge costituzionale 
3/2001. 
Il criterio ispiratore delle modifiche che devono interessare 
l’ordinamento è ancora una volta il principio di leale collaborazione tra lo 
Stato, le Regioni e gli enti locali. 
Per questo la l. 131/2003 ha assegnato alle Conferenze  un ruolo 
rilevante nel processo di attuazione del titolo V della Costituzione, 
riaffermandone il ruolo di sede privilegiata di confronto e dialogo tra gli 
enti territoriali della Repubblica. 
Il ricorso agli istituti della cooperazione tra Stato e Regioni è stato 
graduale e progressivo, anche a causa del ritardo con cui sono state istituite 
le Regioni a statuto ordinario. Abbiamo assistito alla evoluzione da forme 
di forte competitività tra gli enti territoriali a forme di cooperazione. 
L’affermazione progressiva del principio collaborativo  ha reso necessaria 
l’individuazione di istituti di collaborazione. 
Con il D.P.C.M. del 1983 veniva realizzata una delle possibili forme 
di raccordo tra istituzioni decentrate e Governo: la Conferenza permanente 
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e 
Bolzano. Le caratteristiche più evidenti della Conferenza stavano nella 
potenziale pariteticità degli interlocutori che venivano posti intorno allo 
stesso tavolo. 
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Nel 1996 viene istituita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali 
e nel 1997 la Conferenza Unificata che riunisce le due precedenti per le 
questioni di interesse comune. 
In ogni Regione a Statuto ordinario è istituito un “Rappresentante 
dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie” (art. 10), 
funzionalmente dipendente dalla Presidenza del Consiglio, le cui funzioni, 
elencate in dettaglio, sono svolte dal Prefetto del Capoluogo di Regione. In 
particolare, questi eserciterà in sede regionale le funzioni statali che erano 
proprie del soppresso Commissario di Governo. In particolare, curerà la 
realizzazione delle attività connesse all'attuazione del conferimento delle 
funzioni amministrative dell'art. 118 della Costituzione. 
Nel contesto della forte federalizzazione del nostro sistema 
istituzionale attuata dal Titolo V riformato, l’istituzione di una “Camera 
delle Regioni” si rivela del tutto necessaria al fine di un raccordo efficace 
tra scelte statali, regionali, e sub-regionali. Meno scontata è tuttavia, 
quando si scende nel dettaglio, l’effettiva natura dei compiti e della 
“missione” da attribuire al nuovo Senato federale. 
Il d.d.l. Cost. di riforma dell’intera seconda parte della Costituzione, 
che, tra il 2004 ed il 2005, è stato approvato in seconda lettura dai due rami 
del Parlamento e bocciato nel   referendum popolare dei giorni 25 e 26 
giugno 2006 ha tentato di creare il “Senato federale della Repubblica” e ha 
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anche previsto all’art. 118 la costituzionalizzazione del sistema delle 
Conferenze. Il disegno di legge non ha avuto successo, nonostante avrebbe 
colmato la più vistosa lacuna istituzionale contenuta nella l. n. 3 del 2001 
che ha mancato di prevedere le sedi strutturali dei raccordi 
interistituzionali. La costituzionalizzazione delle Conferenze si sarebbe 
rivelata utile soprattutto in assenza di una trasformazione del Senato in 
senso federale, ma la funzionalità degli organismi di cooperazione non 
dipende necessariamente dal loro riconoscimento costituzionale.   
 
 
 
 
 
 
 
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Capitolo I 
LA QUESTIONE REGIONALE: PROFILO STORICO 
1.1 Evoluzione del regionalismo italiano 
I primi segni del regionalismo italiano sono rintracciabili nel periodo 
dell’Unità d’Italia, che vide riunirsi in una sola entità ben sette Stati 
preesistenti, composti da popoli diversi tra loro. Furono elaborati diversi 
progetti che proponevano o un rigido centralismo che consolidasse la 
conseguita unità, o un’articolazione di poteri decentrati. Nonostante vari 
tentativi l’Unità d’Italia avvenne attraverso l’assorbimento delle entità 
statali pre-unitarie nell’originario Regno di Sardegna e l’estensione 
dell’ordinamento piemontese, dando vita ad uno Stato fortemente 
centralizzato. Le tendenze federaliste infatti furono sconfitte e il nuovo 
ordinamento, fondato sulla legge sabauda 23 ottobre 1859, bandì ogni 
ipotesi di federalismo e operò un forte accentramento. 
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L’unità debole e precaria non consentì infatti neanche l’introduzione 
di un ordinamento decentrato meramente amministrativo. Le paure per una 
nuova disgregazione appena ricomposta e la valutazione del notevole 
impegno economico che avrebbe caratterizzato una riforma regionalista, 
contribuirono all’abbandono di un progetto lungimirante come quello del 
decentramento
1
. 
Il dibattito sul regionalismo continuò e si protrasse fino all’indomani 
della prima guerra mondiale. Nel 1919 Don Luigi Sturzo inserì nel 
programma del Partito Popolare un progetto di definizione regionale dello 
Stato italiano. Con l’avvento del fascismo ogni progetto di decentramento 
perse di valore a causa dell’affermarsi di una concezione dello Stato 
totalmente centralistica. Perché si aprissero nuove prospettive si dovette 
attendere la caduta del fascismo. 
Dopo la caduta del regime dittatoriale si riaprì il dibattito e i partiti 
maggiormente favorevoli all’adozione di forti autonomie regionali erano la 
Democrazia Cristiana, il Partito d’Azione, il Partito Repubblicano e una 
parte del Partito Liberale. Solo in un secondo momento i Partiti Socialista e 
Comunista decisero di confluire nello schieramento regionalista
2
. 
   Infine bisogna attendere il 1948 per giungere alla soluzione 
regionale. 
                                                 
1
 A. Anzon, I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto 
costituzionale, Torino, G. Giappichelli Editore, 2003, pag. 61. 
2
 P. Cavalieri, L’evoluzione dello Stato regionale in Italia, Padova, Cedam, 1997, pag. 15-17 
 15
1.2 La formazione delle Regioni di diritto speciale 
Prima dell’approvazione della Costituzione, per arginare spinte 
separatiste furono create le prime Regioni. Nel 1944 il Governo Badoglio 
istituì un “Alto Commissario” per la Sicilia e una “Consulta regionale”, con 
il compito di elaborare proposte per l’Ordinamento regionale siciliano. La 
Consulta elaborò lo Statuto che successivamente fu adottato dal Governo 
con il D.lgs. 15 maggio 1946, n. 455.   
Tali organi furono il risultato di un forte movimento separatista. 
Nello stesso periodo organi simili furono concessi alla Valle d'Aosta, in cui 
erano presenti fermenti separatisti collegati alle identità bilingue. 
Sempre per preservare gruppi linguistici fu istituita la Regione 
Trentino-Alto Adige e le due Province autonome di Trento e Bolzano, il cui 
Statuto fu elaborato dal Governo centrale. 
La quinta Regione a Statuto speciale, il Friuli-Venezia Giulia, fu 
costituita molto più tardi nel 1963, per ragioni politiche legate agli esiti 
della seconda guerra mondiale. 
A questo punto bisognava decidere se estendere tale forma di 
decentramento a tutto il paese.